最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1179號上 訴 人 黃巧勻兼 法 定代 理 人 白雪連共 同訴訟代理人 張嘉真 律師
白友桂 律師周廷翰 律師上 訴 人 黃淳豊法定代理人 鄭卉絪被 上訴 人 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳訴訟代理人 唐琪瑤 律師
參 加 人 立豐開發股份有限公司代 表 人 李建利訴訟代理人 翁瑞麟 律師上列當事人間建築執照事件，上訴人對於中華民國99年4月21日臺北高等行政法院98年度訴更一字第140號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人（87）建都字第797號建造執照（下稱系爭建照）之起造人，原為訴外人羅瑞京，嗣經被上訴人所屬建設局以88年4月23日建都字第14970號函對變更起造人為瑞京有限公司（下稱瑞京公司）准予備案，嗣再經被上訴人所屬工務局以89年11月3日工建字第43710號函對變更起造人為黃文忠准予備查。民國92年12月10日被上訴人以黃文忠提出申請書，申請將系爭建照起造人黃文忠變更為鑫旺資產管理股份有限公司（以下簡稱鑫旺公司）林坤億，被上訴人所屬工務局以92年12月19日工建字第0923643716號函復經核尚符而准予備查（下稱原處分），黃文忠不服，以其並未送資料證件向被上訴人申請系爭建照起造人由黃文忠變更為鑫旺公司林坤億等語，提起訴願，遭內政部決定駁回，黃文忠仍表不服，提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，嗣原審法院94年度訴字第3076號案件審理期間，參加人立豐開發股份有限公司（下稱立豐公司）於94年9月13日提出申請書，申請將系爭建照起造人鑫旺公司變更為立豐公司，經被上訴人以94年10月19日府工建字第0940008999號函復經准予備查（下稱後處分），黃文忠乃變更、追加訴之聲明，求為判決：㈠先位聲明：⒈撤銷訴願決定及原處分。⒉被上訴人應註銷系爭建造執照之起造人變更為鑫旺公司及參加人之登記，並回復黃文忠為系爭建造執照起造人之公法上法律地位；㈡備位聲明：⒈撤銷訴願決定、原處分、被上訴人所屬工務局92年12月24日工建字第0923644640號函。⒉系爭建造執照起造人名義應回復變更登記為黃文忠。經原審法院以94年度訴字第3076號判決（下稱前審判決）駁回，黃文忠不服提起上訴，於本院審理期間之97年6月16日死亡，由其繼承人黃巧勻、白雪連、黃淳豊等3人聲明承受訴訟，嗣經本院98年10月8日以98年度判字第1190號判決，將前審判決關於駁回上訴人先位之訴部分廢棄，發回原審法院更為審理，並駁回上訴人其餘上訴（即備位之訴部分），該駁回部分即告確定。嗣原審法院更為審理結果，以98年度訴更一字第140號判決（即原判決）駁回上訴人在原審之訴，上訴人仍不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：按被上訴人提出之本件申請案之「建築執照變更起造人審查表」，其中關於審查、複核、決行、綜合審查意見欄等欄位均為空白，足證被上訴人未為任何審查即作成原處分。又葉麗珠、林坤億假借黃文忠名義，以偽造文書提出黃文忠名義之申請變更起造人檢附之文件，其中黃文忠之身分證影本，係早經註銷之身分證影本，被上訴人未核對黃文忠之身分證正本，原處分顯具明顯瑕疵。且上開文件中黃文忠之印文與原留於被上訴人處之資料不符，顯係偽刻，比對黃文忠親自書寫之筆跡，申請文件中黃文忠之簽名亦係他人偽簽，黃文忠之住址、電話於同一份申請文件中多有不同，更非其真正住所及使用之電話號碼，是原處分之審查確有違法。又原處分係依據葉麗珠、林坤億偽造黃文忠名義申請補發致鬧雙胞之系爭建照正本，始准將起造人名義由黃文忠變更為鑫旺公司，然黃文忠仍持有原來之系爭建照正本，並未遺失，原處分自具有重大違法瑕疵。再者，葉麗珠、林坤億之刑事偽造文書案件雖經臺灣高等法院以98年度上訴字第2854號判決無罪，然檢察官遵期上訴中，且刑事判決認定之事實及其法律見解並無拘束行政法院之效力，故本件訴訟不應受渠等刑事判決之拘束，亦不得援引該刑事判決而為有利於被上訴人之認定。是以，葉麗珠、林坤億以偽造文書之方式將系爭建照之起造人由黃文忠依序變更為鑫旺公司及立豐公司，已侵害黃文忠本於系爭建照之權利，上訴人提起本件訴訟具有爭訟實益，實具權利保護必要云云。
三、被上訴人則以：按內政部95年11月9日內授營建管字第0950804920號函意旨，被上訴人僅須就申請人所提出變更起造人之文件為形式審查，而無審究該文件真正之義務。故被上訴人於上訴人申請變更起造人時，審查所提出之身分證影本為申請人，即已盡其形式審查義務，而無需審究該身分證影本是否已遭註銷。又上訴人提出本件申請時，前起造人瑞京公司就前次起造人變更為上訴人之備案處分提起訴願，故被上訴人承辦人員以簽呈請示，並以簽准辦稿「經核尚符准予備查」決行，是以本件申請案業經被上訴人承辦人員為形式審查，亦經課長、局長等之審核，原處分尚無違誤。次按建築法第40條規定，就建築執照之補發，僅需起造人檢具登報作廢之資料向原發照機關申請補發即可。本件系爭建照之補發，乃上訴人檢具登報作廢之啟事及相關文件向被上訴人申請。又按「新竹縣政府分層負責明細表」所載，有關「變更起造人、承造人、監造人之核備」及「建築執照遺失補發或配置圖套繪」等之分層負責劃分，係由第4層之承辦人員「核定」即可，故本件系爭建照之補發係由當時之承辦人員核定，並非無據。況上訴人並未對系爭建照之補發於法定期限內提出異議或訴願，該補發處分已然確定，被上訴人據此確定之補發處分並依上訴人之申請另為變更起造人准予備案之處分，並無不當等語，資為抗辯。
四、參加人則以：按系爭建造執照之起造人名義，係由周鴻桂交付相關文件，授權葉麗珠、林坤億辦理起造人變更為鑫旺公司；而黃文忠未出資非系爭建照實質權利人，周鴻桂將系爭建照變更為黃文忠，僅係作為債權擔保，並無使黃文忠取得起造人權利之意思，已經臺灣新竹地方法院95年度訴字第161號、臺灣高等法院98年度上訴字第2854號判決所認定。是以，黃文忠就系爭建照無合法權利，而無權利保護之必要，依司法院釋字第546號解釋意旨，即無進行爭訟而為實質審查之實益云云。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按建築法第12條第1項、第25條第1項、第55條第1項第1款之規定，建造執照之起造人於領得建造執照後起造人如有變更，應申報主管建築機關備案，起造人之變更乃變更建造執照之一部分，於備案後，原起造人解除起造人身分，而變更後之新起造人取得起造人身分，主管建築機關之備案應屬行政處分之性質。次按行政法上權利義務或法律地位是否可由他人承繼，首先應視相關法規內容而定，法律未特別規定者，則應視該權利義務或法律地位是否具有高度屬人性（一身專屬性）而定。而建造執照上起造人之法律地位，並不具一身專屬性，性質上得移轉，亦得繼承，是本件上訴人繼承被繼承人建築法上起造人地位亦屬有據。再按司法院釋字第546號解釋意旨之反面解釋，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，經審議或審判之結果，並非無從補救，亦非無法回復其法律上之地位或其他利益者，即難謂無進行爭訟而為實質審查之實益。查本件原處分之內容於被上訴人就系爭建照起造人由黃文忠變更為鑫旺公司備案時已實現完畢，但繼續保有其法律效力，而被上訴人之後處分係植基於原處分之法律效力，就系爭建照起造人由鑫旺公司再變更為立豐公司備案。是原處分如經法院撤銷，則黃文忠之起造人身分即應回復，並由上訴人繼承其起造人之地位；亦即原處分如遭撤銷，被上訴人以後處分備案之起造人變更為立豐公司甚或起造人所申請使用執照之核發，即得由被上訴人查明是否符合授益行政處分撤銷或廢止之要件而為撤銷或廢止。故被繼承人黃文忠被解除起造人身分之備案原處分，並非無從補救，亦非無法回復其法律上之地位或其他利益，從而本件上訴人具權利保護必要，依據行政訴訟法第196條所為之回復原狀請求，即非欠缺訴訟實益。又內政部95年11月9日內授營建管字第0950804920號函意旨，係說明變更起造人之備案，主管建築機關以「形式審查」即可，屬建築法第55條主管機關審查變更起造人備案之立法解釋範圍內，與法律保留原則無違。㈡查被上訴人收受本件聲請起造人變更備案之申請時，即就檢附之文件中有關申請書是否填寫及土地權利證明文件是否齊全予以審查，然因前起造人瑞京公司就前次起造人變更為黃文忠（原判決誤載為上訴人）備案處分提起訴願，故被上訴人承辦人員先後2次以簽呈請示，並以簽准辦稿「經核尚符准予備查」決行，從而被上訴人陳稱原處分非但經被上訴人之承辦人員為形式審查，且亦經被上訴人所屬工務局課長、局長等人之審核，即可採信。次查本件被上訴人乃依據內政部營建署所頒布之建築工程勘驗查核報告表所附之「建築執照變更起造人審查表」，且就該審查表中起造人變更之審查項目「⒈申請書是否填寫；⒉土地權利證明文件是否齊全」為形式審查。而黃文忠具名之申請書業已簽名及蓋妥印文記載填寫均屬完整，且土地權利證明文件均附隨卷內，是以本件被上訴人業已依法審查。又形式審查本無庸審究黃文忠之身分證影本是否已遭註銷，且觀其內容並非偽造，被上訴人就黃文忠身分證有無遭註銷亦無從於審查時知悉。再者，被上訴人承辦人於上開簽呈中，亦注意到本件申請容有爭議，並另以較慎重之簽呈方式為審查，是被上訴人依形式審查而為原處分，並無瑕疵。況本件係形式審查，而上訴人及其被繼承人黃文忠所指稱遭偽造文書等，屬私權紛爭，上訴人此部分偽造文書之主張，並不能認原處分之審查程序有重大瑕疵。且訴外人葉麗珠、林坤億刑事偽造文書案件，業經最高法院99年度台上字第215號判決無罪確定，是上訴人此部分主張更無可採。是以，系爭建照起造人由黃文忠變更為鑫旺公司備案時並未違法。另按建築法第40條規定，就建築執照之補發，僅需起造人檢具登報作廢之資料向原發照機關申請補發即可。本件被上訴人依黃文忠具名之申請，經審核申請人提出之登報作廢啟事等文件，而予補發，是被上訴人補發系爭建照之行政行為並無違法之處。又按「新竹縣政府分層負責明細表」所載，有關「變更起造人、承造人、監造人之核備」及「建築執照遺失補發或配置圖套繪」等之分層負責劃分，係由第4層之承辦人員「核定」即可，故就系爭建照之補發係由當時之承辦人員陳能樞承辦並核定，亦無違法。是以，上訴人主張原處分係依據葉麗珠、林坤億偽造黃文忠名義申請補發之系爭建照正本，始准將起造人名義由黃文忠變更為鑫旺公司，然黃文忠仍持有原系爭建照正本，並未遺失，故原處分自具有重大違法瑕疵云云，自不可採。故被上訴人所為之原處分准予備案並無違法情事，黃文忠起造人身分無從回復等由，判決駁回上訴人原審之訴。
六、上訴意旨復執前詞，並謂：按原處分究係由何人提出申請，攸關原處分之作成是否合法，如由黃文忠提出申請，則被上訴人顯未核對業已註銷之身分證影本；若由鑫旺公司片面提出申請，更缺乏法令依據。然原審判決對於本件將系爭建照由黃文忠變更為鑫旺公司之申請就由何人提出乙節，於事實概要欄、不爭事實欄、理由欄與結論中，前後認定不一，有認定由黃文忠提出，亦有認定由鑫旺公司提出，卻逕認原處分審查程序合法，實有判決不備理由或理由矛盾之違背法令。又本件申請所附黃文忠身分證影本及所填載之黃文忠地址、電話及印文圖樣於形式上彼此扞格，原處分自不應憑此瑕疵之申請文件逕為變更黃文忠起造人身分，詎原判決未慮及此依肉眼形式審查即可得知之瑕疵，逕以本件已由被上訴人形式審查填具完畢之「申請書」及「土地證明文件」為由，認定原處分已依法審查，自有違誤。再參照本院93年度判字第1019號判決，可知申請變更起造人名義時，應由建造執照所記載之起造人檢具相關文件，向主管機關申請備案，方為適格，而不得由變更後之起造人申請提出，此有建築法第55條第1項及內政部95年11月9日內授營建管字第0950804920號函可稽。惟被上訴人提出之92年11月21日及92年12月12日之簽呈，主旨均載明為鑫旺公司申請辦理系爭建照變更起造人疑義而簽，可知原處分之申請人係鑫旺公司而非黃文忠本人，自不符建築法第55條應由起造人提出申請之規定，然原審判決反據上開2簽呈，認定被上訴人已進行較慎重之審查之基礎，實有違背經驗法則、適用建築法第55條不當之違背法令。再者，原審判決以葉麗珠、林坤億業經最高法院刑事判決偽造文書無罪確定為由，認定原處分並無上訴人所稱偽造黃文忠名義提出申請等瑕疵，惟該刑事判決認事用法實有諸多違誤，原審判決全未斟酌上訴人所指刑事判決違誤之處，亦未敘明不採之理由，實有判決不備理由之違背法令云云。
七、本院按：㈠本件黃文忠之繼承人為上訴人白雪連、黃巧勻及黃淳豊（其餘繼承人拋棄繼承），因本件訴訟標的法律關係對於該3人有合一確定之情形，因此，原審原告黃淳豊雖未具狀上訴，上訴人白雪連、黃巧勻2人之上訴效力仍及於黃淳豊，合先敘明。㈡建築法第55條第1項第1款規定「起造人領得建造執照或雜項執照後，如有左列各款情事之一者，應即申報該管主管建築機關備案：一、變更起造人。……」足見起造人領得建造執照或雜項執照後，如要變更起造人，應申報主管建築機關備案，至於是否應由原起造人申報，法無明文，因此，自不限於原起造人，變更後之起造人亦得申報變更，上訴人主張變更起造人僅應由原起造人申報變更云云，自非可採。又本院93年度判字第1019號判決僅謂「建築法雖未規定申報變更起造人應提出何項資料，惟原建造執照係准原起造人興建房屋，起造人為建造執照內容之一，變更起造人即係變更該建造執照之一部分，是與原申請核發建造執照關於起造人部分之資料自應由申報人提出，以供核發建造執照主管機關審核是否准新起造人興建，此乃當然之解釋。」並未謂變更起造人需由原起造人申報變更，不得由變更後之起造人申報變更，上訴人稱本院前揭判決認變更起造人僅能由原起造人申報變更云云，顯有誤會。㈢經查，上訴人之被繼承人黃文忠以鑫旺公司負責人林坤億及該公司董事葉麗珠，在未經其授權，於92年12月4日之變更起造人申請書、建築執照變更起造人審查表、變更起造人申報書、及92年11月4日之變更起造人名義理由、變更起造人名義同意書、變更起造人拋棄書等文件上，盜用其之印章用印於上開文件後，於92年12月10日，持上開偽造之文書向被上訴人所屬工務局申請將上開建築執照之起造人名義變更為鑫旺公司，並經被上訴人所屬工務局以原處分准予備查，而將上開建築執照之起造人變更為鑫旺公司，認該2人涉有刑法第216條、第210條及第214條之偽造文書罪嫌，提出告訴，雖經檢察官提起公訴，然法院審理結果，認該2人辦理建築執照起造人相關程序，已透過訴外人周鴻桂之再授權而間接獲得黃文忠之授權，並無未獲授權而偽造文書等情，判決無罪確定，此有臺灣新竹地方法院95年度訴字第161號刑事判決、臺灣高等法院98年度上字第2854號刑事判決及最高法院99年度台上字第215號刑事判決附卷為憑。原判決斟酌上情，並以土地權利證明文件是否齊全僅需為形式審查，而黃文忠具名之申請書業已簽名及蓋妥印文記載填寫均屬完整，且土地權利證明文件均附隨卷內，而被上訴人承辦人亦注意到本件申請容有爭議，並另以較慎重之簽呈方式為審查，認被上訴人依形式審查而為原處分，於法並無違誤等情，經核並無不合。上訴人指摘原判決此部分之認定違反經驗法則云云，尚不足採。㈣又查，黃文忠於96年8月1日對被上訴人後處分不服，循序提起行政訴訟，請求撤銷後處分及訴願決定，經原審法院以其提起訴願，已逾訴願法定期間，訴願不合法，其復對之提起撤銷訴訟，亦非合法等由，於99年3月29日以96年度訴字第3898號裁定駁回，上訴人不服，提起抗告，復經本院以99年度裁字第2798號裁定駁回其抗告而告確定，足見後處分已確定有效，則上訴人訴請被上訴人應註銷系爭建照之起造人變更為鑫旺公司及參加人之登記，並回復黃文忠為系爭建照起造人之公法上法律地位，即屬無據。㈤綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，即無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 7 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 7 日
書記官 葛 雅 慎