最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1185號上 訴 人 黃世宗（即原審參加人） 路1段1巷8號
黃齊民共 同訴訟代理人 李淵源 律師上 訴 人 彰化縣員林鎮公所（即原審被告）代 表 人 詹明叡被 上訴 人 張曾華容（即原審原告） 樓
曾國棟曾國治上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國99年6月15日臺中高等行政法院98年度訴字第409號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷訴願決定及原處分准予上訴人（即原審參加人）就被上訴人（即原審原告）共有坐落彰化縣○○鎮○○段第1066、1066-1地號土地續訂租約6年及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人（即原審原告）（即出租人）共有坐落彰化縣○○鎮○○段第1066、1066-1地號土地（下稱系爭土地），由上訴人（即原審參加人）黃世宗、黃齊民2人（下稱黃世宗2人）承租，雙方訂有私有耕地租約書，租期至民國97年12月31日屆滿。98年間，黃世宗2人申請繼續承租，被上訴人等亦以擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地自耕，原經上訴人（即原審被告）彰化縣員林鎮公所（下稱彰化縣員林鎮公所）審查黃世宗2人之收入扣除支出為正數，足以維持一家生活，出租人並無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款及第3款之情形，核定出租人准予收回自耕。嗣彰化縣員林鎮公所發現系爭土地使用分區原為農業區，於85年4月12日已變更編定為都市○○○○區○○道用地之非農業區，不符合「耕地」之規定，爰變更核定出租人不得收回自耕，准予黃世宗2人續訂租約6年，於報請彰化縣政府備查後，以98年5月27日員鎮民字第0980015341號函復（下稱原處分）出租人及承租人。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決撤銷訴願決定及原處分關於准予黃世宗2人就被上訴人共有系爭土地續訂租約6年，並駁回被上訴人其餘之訴，黃世宗2人就其不利部分不服，遂提起本件上訴（被上訴人敗訴部分則未據上訴而確定，不另贅述）。
二、被上訴人起訴主張略以：按私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊及內政部97年7月1日台內地字第0970105525號有關「自耕地」之認定解釋函，違反行政程序法第150條、第160條第2項規定，並無拘束人民之效力，彰化縣員林鎮公所並認定系爭土地與自耕地要件不符合內政部函釋「耕地」與「自耕地」之規定，而核准承租人續租，其所憑理由違反憲法與法律之規定，明顯違法。又72年11月29日修訂耕地三七五減租條例（下稱減租條例）原第19條增訂第2、3項，其目的為擴大家庭農場經營規模，其要件在於業主兼自耕農，審核重點在出租人是否有自耕能力，不問「自耕地」是否為出租人所有，只要補償給佃農即得收回。減租條例第19條第2項，已放寬出租人收回其出租地之限制。因之，所指「自耕地」顯然指「自耕之土地」或「現耕地」，也可解為「自耕之農地」或「自有農地實際耕作者」無疑。況農業發展條例（下稱農發條例）第3條並無「自耕地」之定義，惟彰化縣員林鎮公所卻以內政部97年函釋審核基準，增加法律所無之限制，顯然違反法律保留原則。又本件系爭土地遭彰化縣員林鎮公所列為「非屬耕地」，依農發條例第20條第1項規定，當然無適用減租條例之餘地。減租條例於72年12月23日公布實施至今從未變動，其「耕地」與「自耕地」用詞亦未曾改變，原處分卻以92年2月7日修正公布之農發條例定義，割裂適用在減租條例條文，明顯違背減租條例第1條規定之法律適用，亦違背減租條例之立法目的，更違反行政程序法第4條至第10條之一般原理原則。再者，彰化縣員林鎮公所認為系爭土地與自耕地均為非耕地，則於97年12月31日租期屆滿時，依農發條例第20條第1項規定，即不適用減租條例之規定，應自98年1月1日起任由出租人收回抑或依契約自由原則締新農業用地租賃契約，不應再以公權力干預私權，更無再依減租條例強制續約之理。況系爭1066地號土地上有農舍或建物，是承租人違規使用屬實，依內政部93年3月10日台內地字第0930066140號函釋原訂租約無效，應令彰化縣員林鎮公所依法終止或註銷三七五租約登記。另系爭土地固於85年間經變更為非農業區，然系爭土地因依法應完成之細部計畫遲未完成，且至98年4月20日仍未完成，則依據「計畫書中土地使用之特別規定」欄位所載之附帶條件，彰化縣員林鎮公所本應於收到紀錄文（85年）起算滿3年後，應另行依法定程序檢討維持第2次通盤前原計畫農業區。而彰化縣員林鎮公所若確有依附帶條件執行，則系爭土地於被上訴人申請收回自耕時（98年1月間）自應仍屬農業區，即無彰化縣員林鎮公所所指因系爭土地非屬農業區之農業用地而不得收回自耕之問題。雖部分被上訴人年紀稍長及不在本籍，但各有卑親屬承接，依司法院釋字第580號解釋，不影響自耕情事。又原承租人黃清波以「耕地租約享受優先購買權」於96年拍得同為系爭土地所分割之三七五租約耕地，足證系爭土地為耕地等語，求為判決撤銷原處分關於系爭土地出租於黃世宗2人部分之續訂私有耕地三七五租約及駁回被上訴人收回自耕申請部分及訴願決定。
三、上訴人彰化縣員林鎮公所則以：系爭土地原為農業區，於85年4月12日依法變更編定為員林都市○○○○○區○○道用地之非農業區，惟依法應完成之細部計劃未完成，未能准許依變更後計劃用途使用者，依據彰化縣政府釋示，系爭土地屬都市計畫內之土地，未符合農發條例第3條第11款「耕地」之規定。按私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊及內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋意旨，此耕地仍可依原使用分區別作農牧耕作使用，亦可據以申請農地農用證明，惟不符擴大農場規模收回自耕條件，故核定不得收回自耕。依內政部97年8月編印耕地三七五租佃法規及法令解釋彙編（內政部85年5月7日臺內地字第8579419號）要旨：出租耕地已依都市計畫法定程序，完成主要計畫變更為非農業區使用，雖細部計劃尚未發布及政府尚未辦理區段徵收，出租人得依減租條例第17條第1項第5款之規定終止租約不合等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、上訴人黃世宗2人上訴主張略以：本件被上訴人等雖以擴大家庭農場經營規模向彰化縣員林鎮公所申請收回耕地自耕，惟查部分被上訴人已為7、80歲之老人，已無法自任耕作。
另部分被上訴人之住居所與耕地距離過遠，亦不能自任耕作，尚難以被上訴人所出具之一紙切結書，即認無減租條例第19條第1項第1款所指不能自任耕作之情形。按本院75年度判字第2037號判決意旨，該條所謂「擴大家庭農場經營規模」情事，係一事實問題，自應有相當之證據，不能僅憑出租人之片面空言主張，即予認定；且被上訴人是否經營家庭農場、是否有擴大經營之計畫、是否確有自耕能力，均未提供相關證據以供彰化縣員林鎮公所審酌，是彰化縣員林鎮公所核定被上訴人不得收回自耕，准由黃世宗2人續訂租約6年，並無違誤。又系爭土地於89年1月4日農發條例修正施行前已依減租條例訂有租約，並於彰化縣員林鎮公所登記有案，是依農發條例規定，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，自應依減租條例之規定，準此，依減租條例第20條「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約」規定，彰化縣員林鎮公所准由承租人於租期屆滿時，與出租人續訂租約，於法尚無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原判決撤銷訴願決定及原處分准予上訴人（即原審參加人）就被上訴人（即原審原告）共有坐落彰化縣○○鎮○○段第1066、1066-1地號土地續訂租約6年，係以：系爭土地已於85年4月12日依都市計畫法定程序完成主要計畫，依法變更編定為員林都市計○○○區00000000道用地，另其細部計畫亦於98年7月29日完成發布實施，並於98年11月22日啟動市地重劃工程，則系爭土地於98年7月29日完成細部計畫發布實施之日前，固仍可作為農業使用。惟自完成細部計畫發布實施之日起，已能依變更後計畫用途使用，並按照都市計畫內容實施，系爭土地即失其原為耕地或耕地以外之農業用地之用途。系爭土地於本件言詞辯論終結前既已非農發條例第3條第10款、第11款所規定之耕地或耕地以外之農業用地，當無適用減租條例之餘地，是黃世宗2人申請續訂租約6年，即與減租條例第20條之規定不符，彰化縣員林鄉公所亦無再依減租條例予以續訂租約之理。從而，應將訴願決定及原處分關於准予黃世宗2人續訂租約6年之部分撤銷等詞，為其判斷之基礎。
六、本院查：按「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：......五、經依法編定或變更為非耕地使用時。」「依前項第五款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」減租條例第17條第1項第5款、第2項及第20條分別定有明文。本件原判決以系爭土地已非屬耕地或耕地以外之農業用地，當無適用減租條例之餘地，是黃世宗2人申請依減租條例第20條之規定申請續訂租約6年，即與減租條例之規定不符，彰化縣員林鎮公所亦無再依減租條例予以續訂租約之理。從而，彰化縣員林鎮公所所為准予黃世宗2人續訂租約6年之處分及訴願決定，均應予以撤銷，固非無見。惟查，減租條例乃在保護承租人得繼續租作，故於該條例第20條規定於耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例第19條規定收回自耕外，如承租人願繼續承租，即應續訂租約，而本件被上訴人因不符減租條例第19條可收回自耕之條件，業經原審駁回其訴確定，從而依減租條例第20條規定，承租人黃世宗2人自得續訂租約。至系爭土地固於85年間變更編定為員林都市○○○○區○○道用地，另其細部計畫亦於98年7月29日完成發布實施，故失其原為耕地或耕地以外之農業用地之用途，而非屬耕地或耕地以外之農業用地，惟此僅得由出租人依上開減租條例第17條第5款規定，予以終止租約，並依同條第2項規定給予承租人補償，本件被上訴人縱因系爭土地已經依法編定或變更為非耕地使用而無從收回自耕，惟尚非不得於雙方辦理續訂租約後，依前開規定辦理終止租約及補償事宜後，收回系爭土地。詎其竟為規避上開規定，而以同條例第17條第1項第5款規定作為黃世宗2人不得續租之理由，顯有未合。上訴意旨求予廢棄，為有理由，又因本件事實已臻明確，自應由本院將原判決廢棄，並將被上訴人在第一審之訴駁回，以資糾正。至被上訴人主張本件上訴人黃世宗2人在系爭土地有供牧業使用之豬舍設施，足證承租人將系爭土地變更為牧業使用，有減租條例第16條第1項、第2項之情事云云，惟查此乃涉及被上訴人得否收回自耕之問題，核與本件承租人續租無涉，況此業經被上訴人提起訴願，並於訴願審議中，自非本件所得審酌，附此敘明。
七、依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 14 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 15 日
書記官 黃 淑 櫻