最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1192號上 訴 人 臺北市政府警察局代 表 人 黃昇勇訴訟代理人 蘇錦霞 律師被 上訴 人 丙○○上列當事人間違反道路交通管理處罰條例事件，上訴人對於中華民國99年6月17日臺北高等行政法院99年度訴字第634號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人（即原審原告）前於民國92年1月23日向上訴人（即原審被告）申請營業小客車駕駛人執業登記，經上訴人審查後，於同年1月29日同意核發營業小客車駕駛人執業登記證在案。上訴人為配合內政部警政署辦理計程車駕駛人執業登記證換發事宜，全面清查計程車駕駛人前科紀錄，發現被上訴人曾於80年間及82年1至3月間，基於概括之犯意，連續非法吸食安非他命，違反麻醉藥品管理條例，經臺灣士林地方法院於82年7月21日判決有期徒刑4月確定在案。依道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，被上訴人不得辦理營業小客車駕駛人執業登記，上訴人乃以98年12月10日北市警交處計字第9812100001號處分書撤銷其計程車駕駛人執業登記，並命其於99年1月10日前繳回執業登記證，並於98年12月14日以北市警交字第09835785100號函寄送予被上訴人，被上訴人不服，循序提起行政訴訟，原審法院判決將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人（原審原告）起訴主張：（一）被上訴人於82年間違反麻醉藥品管理條例經判決罪刑確定後，立法院始於87年5月20日制定毒品危害防制條例，二者制度設計即有明顯差異。上訴人逕將被上訴人所犯麻醉藥品管理條例之罪，與犯毒品危害防制條例之罪劃上等號，遂認合於道路交通管理處罰條例第37條第1項（下稱系爭規定）「曾犯毒品危害防制之罪，經判決罪刑確定」為由，撤銷被上訴人已獲得之執業登記，不當擴張解釋系爭規定之文義，原處分解釋法律自屬錯誤。（二）系爭規定係於90年1月17日增訂，其法律效果係自施行時向將來發生效力，且系爭規定未訂有回溯適用條款，自不得溯及既往。本件被上訴人違反麻醉藥品管理條例係發生於00年，當時系爭規定並未對曾犯麻醉藥品管理條例經判決罪刑確定之人，限制其辦理計程車駕駛人執業登記，顯見被上訴人固於82年間違反麻醉藥品管理條例經判決罪刑確定，惟非不得辦理計程車駕駛人執業登記。原處分撤銷被上訴人計程車駕駛人執業登記，訴願決定遞以維持，均有違法律不溯及既往之原則，即屬適用法令錯誤，顯無以維持，應予撤銷。（三）退步言，被上訴人並未因曾違反麻醉藥品管理條例，而對乘客安全或社會治安發生侵害行為，尤無因利用駕駛計程車之機會而從事作姦犯科之行為。故被上訴人從事計程車駕駛對乘客之安全已不具特別危險，依司法院釋字第584號解釋意旨，即應解除被上訴人駕駛小客車執業之限制，以維護被上訴人職業選擇自由權益等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人（原審被告）則以：按司法院釋字第584號解釋及行政程序法第117條規定，因本案所欲維護之公共利益大於被上訴人之信賴利益，而無行政程序法第117條但書所定不得撤銷事由之適用。從而，本案上訴人以被上訴人曾因違反麻醉藥品管理條例為法院判處有期徒刑確定在案，依道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，不得辦理計程車駕駛人執業登記證為由，撤銷被上訴人之計程車駕駛人執業登記，係基於公益考量，且事屬合法，並無任何違法或不當之情事等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審為撤銷訴願決定及原處分之判決，係以：（一）本案之首要爭點是：「90年1月17日修正之道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，是否為上訴人處理被上訴人上開申請所應依循之實體法準據」。對此或謂：「上開法規範自修正通過後，才發生規範效力，因此對被上訴人於82年經判處罪刑之歷史事實，不得溯及適用，因此不需考量被上訴人是否符合該法規範所定『犯毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定』之許可執業登記消極要件」，但本案仍有上開法規範之適用。其道理也很簡單，計程車執業活動之所以需要審查，正是在考量申請人駕駛計程車是否會對社會治安造成威脅，而這個考量當然要以申請時點之社會共識（表現在當期法規範之構成要件中）為準，即使這些社會共識曾經變遷，使原先具有資格者在後來實際申請時又變的不具資格，但對申請人而言，申請以前大體上並無時間及金錢之投入（即使有投入也是低度之投入），無投入成本存在（或投入成本甚低），許可與否自應尊重當時已存在之社會共識。若事後再以新制定的資格門檻剝奪其已取得許可之計程車執業執照，對其生活規劃將構成極大之妨害，此時才有貫徹「法律不溯及既往」規範價值之必要。是以本案中90年1月17日修正之道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，得據為判斷被上訴人於申請辦理「營業小客車駕駛人執業登記」時，上訴人應否准許之實體準據法。（二）在法律解釋之層次，90年1月17日修正之道路交通管理處罰條例第37條第1項所定之「毒品危害防制條例之罪」，是否包括被上訴人於82年間所觸犯之「麻醉藥品管理處罰條例」之吸用化學合成麻醉藥品（安非他命）罪」。從實證之觀點言之，「毒品危害防制條例」與「麻醉藥品管理處罰條例」，針對化學合成麻醉藥品安非他命吸用犯罪行為之刑罰處遇，二種法規範實有前後相繼之關係（意指吸食安非他命者，如果不用「毒品危害防制條例」處罰，即會用「麻醉藥品管理處罰條例」處罰，二者必有其一，而且選擇適用那一法規範，基本是以吸食之時間為準）。這樣實證的觀點，很難用形式化之法律文字邏輯予以否認。依上開準據法規範，被上訴人早在92年1月23日向上訴人申請營業小客車駕駛人執業登記時，上訴人即應予以否准。其當時作成違法行政處分，事後原則上自得予以撤銷。（三）法律優先原則在本案中之適用可能性。姑且不論憲法「基本權保障」之論點，單由授益處分之撤銷，需受行政程序法第117條第2款所定「信賴保護」之限制，而針對本案而言，特別需要考量以下情事，但上訴人均未予考量，則其原處分即有違法，應將全案發回上訴人，重為事實調查再為適法之處分。因對被上訴人而言，其已投入購車或租車成本，以從事計程車營業活動，故在本案中有信賴基礎存在，被上訴人亦有對應之信賴表現，並有信賴利益存在，且依現有證據資料顯示，本案也無信賴不值得保護之情形。且按司法院釋字第584號解釋意旨，足知本案前開準據規範沒有「針對不同成癮毒品性之成癮性，與申請時點與吸食毒品時間之距離」為規範，已有過度限制職業自由之嫌，何況在核發營業登記證時間經過6年以後，若被上訴人沒有再犯吸食安非他命或其他毒品之犯罪，卻以相隔近16年以前之犯罪紀錄，來撤銷被上訴人之執業執照，限制其職業自由，其在公益與被上訴人信賴間之取捨權衡，是否得謂「本案中公益一定大於被上訴人之信賴利益」，亦有再為事實調查之必要。總結以上所述，上訴人以本案程序標的之行政處分，用以撤銷原先對被上訴人作成之許可執業處分，其法律見解尚有違誤，訴願決定不予糾正，亦有未合，被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許等語，資為其判斷之論據。
五、本院查：（一）按道路交通管理處罰條例第37條第1項規定：「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第184條、第185條、第221條至第229條、兒童及少年性交易防制條例第24條至第27條、槍砲彈藥刀械管制條例、懲治走私條例或毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定者，或曾依檢肅流氓條例裁定應為交付感訓確定者，不得辦理計程車駕駛人執業登記。」同條第7項規定「計程車駕駛人執業資格、執業登記、測驗、執業前、在職講習與講習費用收取、登記證核發及管理等事項之辦法，由內政部會同交通部定之。」依上開第37條第7項規定制定之計程車駕駛人執業登記管理辦法第2條規定「汽車駕駛人以從事計程車駕駛為業者，應於執業前向執業地直轄市、縣（市）警察局申請辦理執業登記，領有計程車駕駛人執業登記證（以下簡稱執業登記證）及其副證，始得執業。」、「汽車駕駛人須領有職業駕駛執照，且無本條例第36條第4項或第37條第1項情事者，始得申請辦理執業登記。」同辦法第3條亦有明文規定。（二）原判決以：90年1月17日修正之道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，得據為判斷被上訴人於申請辦理「營業小客車駕駛人執業登記」時，上訴人應否准許之實體準據法，並不生違反法律不溯及既往之原則。以及從實證之觀點言之，「毒品危害防制條例」與「麻醉藥品管理處罰條例」，針對化學合成麻醉藥品安非他命吸用犯罪行為之刑罰處遇，二種法規範實有前後相繼之關係，亦即吸食安非他命者，如果不用「毒品危害防制條例」處罰，即會用「麻醉藥品管理處罰條例」處罰，二者必有其一，而且選擇適用那一法規範，基本是以吸食之時間為準論明，因此認定90年1月17日修正之道路交通管理處罰條例第37條第1項所定之「毒品危害防制條例之罪」，包括被上訴人於82年間所觸犯之「麻醉藥品管理處罰條例」之吸用化學合成麻醉藥品（安非他命）罪，固均無不合。（三）惟查司法院釋字第584號解釋略以：「道路交通管理處罰條例第37條第1項規定，乃基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性，就駕駛人個人應具備之主觀條件，對人民職業選擇自由所為之限制，旨在保障乘客之安全，確保社會之治安，及增進營業小客車之職業信賴，與首開憲法意旨相符，於憲法第23條之規定，尚無牴觸。惟以限制營業小客車駕駛人選擇職業之自由，作為保障乘客安全、預防犯罪之方法，乃基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施。」次查行政程序法第117條規定：
「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」又受益人對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者，其信賴不值得保護，同法第119條第2款亦定有明文。查本件被上訴人於92年1月23日申請本件職業登記證時，受理機關曾告知被上訴人關於90年1月17日修正之道路交通管理處罰條例第37條第1項規定之內容，並要求被上訴人簽具書面文書在案，被上訴人對其有違反麻醉藥品條例（吸食安非他命）被判刑確定之事實，並未據實陳述，此有被上訴人申請書及經被上訴人簽具之該法條內容通知書在原處分卷可證，足證被上訴人於申請系爭職業登記證時，即對其是否曾有該條項規定之前科之重要事項為不完全陳述，致使主管機關依該資料或陳述而作成行政處分者，依上引行政程序法第119條第2款規定，其信賴不值得保護，已堪認定。是以原判決以：依現有證據資料顯示，本案也無信賴不值得保護之情形，而認為本案合於信賴保護原則云云，自與卷內資料不符，有認定事實與證據不合之違誤。被上訴人既有信賴不值得保護之情形，上訴人依行政程序法第117條規定，撤銷被上訴人之職業登記證，自無不合。（四）復查司法院釋字第584號解釋並未宣告道路交通管理處罰條例第37條第1項規定違憲，該號解釋雖謂「若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制」，惟目前法律並未規定如何認定不具特別危險之客觀數據或方法，上訴人以法律並未授權其裁量權認定被上訴人有無再犯機率，應屬可採。又查非法吸用安非他命縱屬自傷行為，惟吸用者從事駕駛行為，影響乘客以及用路人之安全，已涉及公共危險，已非單純自傷行為。就此道路交通管理處罰條例第37條第1項規定限制曾犯毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定者，不得辦理計程車駕駛人執業登記，係屬立法機關基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性，就駕駛人個人應具備之主觀條件，對人民職業選擇自由所為之限制，旨在保障乘客之安全，確保社會之治安，及增進營業小客車之職業信賴，並無違反平等原則。另查被上訴人既有信賴不值得保護之情形，即不合行政程序法第117條第2款所定不得撤銷違法行政處分之要件，自無再審其信賴利益是否顯然大於所欲維護之公益之問題。末查道路交通處罰條例第37條第1項業經司法院釋字第584號解釋認為合憲，至該規定是否應依該號解釋附帶意旨檢討修正，係屬立法機關之職權，執法之行政機關尚無從置喙。從而，原判決以：按司法院釋字第584號解釋意旨，足知本案前開準據規範沒有「針對不同成癮毒品性之成癮性，與申請時點與吸食毒品時間之距離」為規範，已有過度限制職業自由之嫌，何況在核發營業登記證時間經過6年以後，若被上訴人沒有再犯吸食安非他命或其他毒品之犯罪，卻以相隔近16年以前之犯罪紀錄，來撤銷被上訴人之執業執照，限制其職業自由，其在公益與被上訴人信賴間之取捨權衡，是否得謂「本案中公益一定大於被上訴人之信賴利益」，亦有再為事實調查之必要乙節，依上開說明，難認無適用法規不當之違背法令。（五）綜上，原判決既有上述可議，上訴意旨據以指摘，求予廢棄，為有理由，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 7 月 14 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 15 日
書記官 彭 秀 玲