最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1194號上 訴 人 陳福順（原審原告） 9室上 訴 人 臺北市大同區延平國民小學（原審被告）代 表 人 黃明珠訴訟代理人 彭國能 律師上列當事人間解聘事件，上訴人對於中華民國99年6月17日臺北高等行政法院98年度訴更一字第115號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人陳福順其餘之訴及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
上訴人臺北市大同區延平國民小學之上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人臺北市大同區延平國民小學負擔。
理 由
一、緣上訴人陳福順（下稱原審原告）原為上訴人臺北市大同區延平國民小學（下稱原審被告）所聘用之教師（聘書任期自民國86年8月1日起至93年7月31日止），因原審被告認其有教學不力等事實，乃於91年11月1日及91年11月15日召開教師評審委員會（下稱原審被告教評會）決議，依行為時（下同）教師法第14條第1項第8款及第2項規定，自91年12月9日起解聘原審原告，並以91年11月18日北市延國櫻人字第09130026300號函陳報臺北市政府教育局（下稱教育局）核准，經教育局召開不適任教師審議小組會議討論決議解聘原審原告，並以92年1月13日北市教人字第09230257700號函「同意備查」，原審被告乃以92年1月14日北市延國櫻人字第09230000700號函通知原審原告，自收文之日（92年1月15日）起解聘（服務起迄日期為82年8月1日至92年1月14日）。原審原告不服，分別於92年2月12日向臺北市政府提起訴願、92年2月12日向臺北市教師申訴評議委員會（下稱臺北市申評會）提出申訴，復向教育部中央教師申訴評議委員會（下稱教育部申評會）提出再申訴，案經教育部申評會審理認為「再申訴有理由，將原申訴評議決定及本件臺北市政府教育局同意備查之處置均不予維持，原措施學校應依教師法相關規定，重新報核。」原審被告乃依上開再申訴評議書決定意旨，以94年7月8日北市延國人字第09430110700號函檢陳原審原告經原審被告教評會決議解聘案相關資料重新報請教育局核准，嗣經教育局以94年7月20日北市教人字第09435218400號函復原審被告略以：「主旨：貴校教師陳福順因教學不力有具體事實，……本局核准貴校依教師法第14條第1項第8款：『教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者』之規定予以解聘……。」原審被告復以94年7月25日北市延國人字第09430112500號書函知原審原告以：「主旨：有關臺端因教學不力有具體事實，業經臺北市政府教育局核准依教師法第14條第1項第8款規定予以解聘……。」原審原告仍有不服，循序提起訴願及行政訴訟，但因本案聘約應屬公法上之契約關係，不得提起訴願及撤銷訴訟，故分別遭臺北市政府94年11月10日府訴字第09427317500號訴願決定不受理，及原審法院於95年3月27日以94年度訴字第3854號裁定（下稱原審法院第3854號裁定）駁回，遂向原審法院提起確認兩造間之教師聘約關係存在之訴，經原審法院於96年8月14日以95年度訴字第4417號判決（下稱原審法院前審判決）駁回。原審原告不服，提起上訴，經本院於98年8月20日以98年度判字第963號判決（下稱上訴審判決）將原判決廢棄，發回原審法院審理；民國99年6月17日原審法院98年度訴更一字第115號判決，確認原審原告與原審被告間自民國92年1月15日起至民國94年7月28日止之聘任關係存在，並將原審原告其餘之訴駁回。兩造當事人均不服，提起本件上訴。
二、上訴人陳福順（原審原告）起訴主張：（一）本件縱認本院98年7月份庭長法官聯席會議決議屬於行政法之法源之一，而具有拘束力，則因此一法源係於98年7月間始行出現，基於不溯既往原則、信賴保護原則，決議之效力不應溯及適用於決議出現前之本件爭議，否則將剝奪當事人之救濟權利，侵害人民行政救濟之權利甚鉅。（二）按「裁定經宣示後，為該裁定之行政法院、審判長、受命法官或受託法官受其羈束。」行政訴訟法第208條定有明文。依前揭規定，原審法院需受已確定之原審法院第3854號裁定之羈束，亦即原審法院就本件既已認定「解聘並非行政處分」，則上引聯席會議決議雖有不同見解，原審法院仍應受該裁定之羈束，不得認為「解聘屬行政處分，確認訴訟僅能確認93年7月31日以前之聘約關係」。（三）因本件於94年間提出行政救濟時，訴願審議委員會訴願決定、原審法院之裁判，均認為「解聘並非行政處分」，致原審原告所提出之撤銷訴訟遭決定不受理、裁定駁回。因此，對原審原告而言，並無行政訴訟法第6條第3項條文所謂「得提起撤銷訴訟」之情形，自無阻斷原審原告訴請確認聘約關係存在之權利。否則，豈非剝奪原審原告提起行政救濟之訴訟權？（四）「同意備查」並不等於「核准」，業經上訴審判決明確指摘。因此，原審被告92年1月14日之解聘既未經核准，自不發生解聘之效力。（五）本件縱認原審原告有教學不力之情形，但原審被告並未於評議前，對於原審原告進行具體的察覺、輔導，該評議顯然違反臺北市政府教育局審議不適任教師作業原則（下稱作業原則）之規定，而屬違法等語，求為判決確認原審原告與原審被告間自92年1月15日起至本件裁判確定日止之聘任關係存在。
三、上訴人臺北市大同區延平國民小學（原審被告）則以：（一）對於教師解聘之法律性質，以往雖認為屬公法上契約關係之延伸，本院最新見解改認為屬於行政處分性質，然實不應以98年間之最新見解，加諸於本件92年之解聘事件。（二）按就本件解聘決議之作成，原審法院前審曾就各項解聘程序與內容進行實體審酌，此部分前經原審法院前審判定並無違誤之處，判決實體勝訴在案，而本院對此部分亦無任何批判，顯見本件解聘決議之作成程序並無瑕疵。又本院認為94年7月20日教育局針對解聘決議的核准通知，原審原告雖曾對之提起訴願與行政訴訟，遭原審法院第3854號裁定駁回，原審原告並未對此裁定提起抗告，而告確定，認為原審被告既經主管教育機關核准，以系爭公函解聘原審原告之行政處分，於通知原審原告後發生解聘效力確定，是本件解聘之決議已合法生效。（三）針對教評會解聘決議，教育局所為兩次不適任教師審議之程序均屬相同，並經與會人員審議同意，雖就審議結果分係以「同意備查」與「核准」不同用詞表示，然既均相同之審議決議程序，是就用語上之不同，仍應得以補正方式處理，尚不能認為先前所為「同意備查」之決議，不發生任何法律效力。（四）另為處理原審原告不適任教師情事，學校作業已分別歷經察覺期、輔導期、評議期、報局核准等過程，今原審原告置輔導資料於不顧，率稱原審被告並未對之進行輔導程序，主張違反前揭作業原則，明顯與事實不符等語，資為抗辯，求為判決駁回原審原告之訴。
四、原審為原審原告部分勝訴、部分敗訴之判決，係以：（一）按「受發回或發交之高等行政法院，應以本院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」為行政訴訟法第260條第3項所明文。次按「公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位（司法院釋字第382號解釋理由書第2段參照）。公立學校教師之聘任，為行政契約。惟……是公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經該校教評會依法定組織（教師法第29條第2項參照）及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，應係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質。公立學校依法作成解聘、停聘或不續聘之行政處分，其須報請主管教育行政機關核准者，在主管機關核准前，乃法定生效要件尚未成就之不利益行政處分……。各該不利益行政處分因經主管教育行政機關核准而發生完全效力……。」有本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議可參。（二）又按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。……（第3項）確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。」為99年1月13日修正前行政訴訟法第6條第1項前段、第3項所明定，而該條第1項前段規定所稱之確認公法上法律關係「成立或不成立」，包括確認公法上法律關係「存在或不存在」，且該條第3項之規定乃確認公法上法律關係成立或不成立（含存在或不存在）之訴訟之補充性。本件原審被告教評會依法作出解聘原審原告之決議，原審被告報經教育局函復核准原審被告解聘原審原告案，原審原告收受送達原審被告之書面通知後，發生解聘效力，兩造間自94年7月29日起即無教師聘任關係存在，且因原審原告就該解聘之行政處分雖循序提起訴願及撤銷訴訟，惟經原審法院第3854號裁定駁回後，並未提起抗告，而告確定，揆諸上揭規定及說明，原審原告自不得執詞（如：依師資培育法第16條及第20條第1項規定，原審原告應採派任制而非聘任制，且無86年3月19日修正之教育人員任用條例之適用；原審原告並無教學不力之情形；原審被告教評會決議解聘原審原告前，原審被告未遵守作業原則第2條及處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項第2條第2款規定之程序；原審被告教評會之解聘決議違反作業原則第2條、第4條及第5條規定；原審被告提供不實資料予教育局審核；原審被告應就原決議內容修正或附加，而非逕為重行申報；教育局94年7月20日北市教人字第09435218400號函及原審被告94年7月25日北市延國人字第09430112500號書函未曾送達原審原告；本院聯席會議決議對本件並無拘束力；本件應受原審法院第3854號裁定之羈束；本件不適用行政訴訟法第6條第3項規定等）否認該解聘之行政處分之確定力，而對原審被告提起確認兩造間自94年7月29日起至本件裁判確定日止聘任關係存在之訴訟，是原審原告就此部分所提起之確認訴訟，為無理由，應予駁回。
（三）按本件上訴審判決：「行政訴訟法第6條第1項確認對象之『公法上法律關係』，包括過去之公法上法律關係。換言之，對過去之公法上法律關係存在或不存在，如有即受確認判決之法律上利益，除法律另有限制規定外，亦得依行政訴訟法第6條第1項提起確認訴訟。上開臺北市政府教育局之同意備查已經教育部申評會不予維持，該同意備查亦已不存在。是以被上訴人以92年1月14日北市延國櫻人字第09230000700號函通知（即第一次解聘通知）上訴人，自收文之日（92年1月15日）起解聘，並不發生解聘效力。上訴人在原判決所認定之聘期屆滿即93年7月31日前，與被上訴人之教師聘任關係仍然存在，93年8月1日至系爭公函（按，係指原審被告94年7月25日北市延國人字第09430112500號書函）通知上訴人發生解聘效力前，被上訴人應依教師法第14條之1第2項，對上訴人暫時繼續聘任。」之意旨，及原審被告之答辯五狀稱：原審被告教評會於91年11月15日依法作成自91年12月9日起解聘原審原告之決議，原審被告報經教育局同意備查後，即於92年1月14日通知原審原告，自原審原告收文之日即92年1月15日起解聘，是原審原告在原審被告服務起迄日期為自82年8月1日至92年1月14日，原審被告遂自原審原告91年度年終工作獎金中扣還原審原告於92年1月1日所溢領之自92年1月15日起至92年1月31日之薪資等情，暨原審原告就其向原審被告領取薪資至92年1月14日止乙節並不爭執，足認兩造間自92年1月15日起至93年7月31日止聘任關係存在，自93年8月1日起至94年7月28日止暫時繼續聘任關係存在，且原審原告係因原審被告未依約及依法給與原審原告到校授課之機會而未授課，應認原審原告有即受確認判決之法律上利益，是原審原告對原審被告訴請確認兩造間自92年1月15日起至94年7月28日止聘任關係存在，為有理由，應予准許。至於原審被告辯稱原審被告教評會決議自91年12月9日起解聘原審原告，嗣經教育局核准，應認兩造間自是日起即無聘任關係存在云云，委無可採等由，資為其判斷之論據。
五、本院查：
壹、關於上訴駁回部分：（一）按「（第1項）教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：……八、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者。（第2項）有前項第6款、第8款情形者，應經教師評審委員會委員3分之2以上出席及出席委員半數以上之決議。」及「（第1項）學校教師評審委員會依第14條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起10日內報請主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。（第2項）教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。」分別為教師法第14條第1項第8款、第2項及第14條之1所明定。（二）次查原審依本院前審判決意旨：「行政訴訟法第6條第1項確認對象之『公法上法律關係』，包括過去之公法上法律關係。換言之，對過去之公法上法律關係存在或不存在，如有即受確認判決之法律上利益，除法律另有限制規定外，亦得依行政訴訟法第6條第1項提起確認訴訟」，以原審原告自92年1月15日至93年7月31日原聘任契約期滿前，係屬過去聘任契約是否存在之事實，兩造間存有爭執，原審原告對此有即受確認判決之法律上利益，而准許提起此部分確認聘任關係存在之訴，尚無不合。次查確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之，固為行政訴訟法第6條第第3項所規定，惟查該項規定係因確認訴訟具有補充性所加以規定，故如當事人已對同事件提起撤銷訴訟，案經行政法院認為非屬行政處分而從程序上予以駁回，當事人對同一事件始依行政法院之見解而提起確認訴訟，嗣因本院統一見解認為此種事件仍應提起撤銷訴訟救濟。此種因當事人曾以撤銷訴訟提起救濟不為行政法院准許後，始提起確認訴訟，尚難認其提起確認訴訟有違確認訴訟補充性原則，而不予允許，亦即不得將行政法院見解不一致之不利益，加諸於當事人，而使當事人喪失行政訴訟救濟之途徑。至本院上述決議係就一般情形下所作之統一見解之決議，並未審酌本案特殊情形，故本件於例外情形下准許提起確認訴訟，尚難遽認與上述決議有違。（三）經查原判決以：本件臺北市政府教育局之同意備查已經教育部申評會不予維持，該同意備查亦已不存在。是以原審被告以92年1月14日北市延國櫻人字第09230000700號函通知（即第一次解聘通知）原審原告，自收文之日（92年1月15日）起解聘，並不發生解聘效力。是原審原告在原聘期屆滿即93年7月31日前，與原審被告之教師聘任關係仍然存在，93年8月1日至原審被告94年7月25日北市延國人字第09430112500號書函通知原審原告發生解聘效力前，原審被告應依教師法第14條之1第2項規定，對原審原告暫時繼續聘任，故此段期間本件聘任關係仍繼續存在，足認兩造間自92年1月15日94年7月28日止聘任關係存在。且原審被告主張原審原告自92年1月15日即經解聘生效，自該日起兩造即無聘任關係，足見原審原告有即受確認判決之法律上利益，是原審原告對原審被告訴請確認兩造間自92年1月15日起至94年7月28日止聘任關係存在，為有理由，應予准許。至於原審被告辯稱原審被告教評會決議自91年12月9日起解聘原審原告，嗣經教育局核准，應認兩造間自是日起即無聘任關係存在云云，委無可採等由，業經原判決詳述其得心證之理由，核與證據及論理法則均無違，並無不合。從而，上訴人臺北市大同區延平國民小學上訴意旨以：本案件訴訟性質，本院上引聯席會決議既已認定應提起行政撤銷訴訟，然原審對此卻完全未依循本院之法律見解，逕依行政確認訴訟之方式進行，顯有不當適用法則之違法。又原審就解聘決議之通知內容，得否以後所為「核准」通知，補正前「同意備查」通知，未審酌相關作業程序，逕認不生補正效力，適用法則顯有不當等語，依上開說明，核無足取。
（四）綜上，原判決為原審原告勝訴部分，核無違誤，原審被告上訴意旨仍執上詞，求為判決廢棄此部分原判決，為無理由，應予駁回。
貳、關於廢棄發回部分：（一）原審94年度訴字第3854號裁定係以學校與教師間之聘任關係為行政契約，關於學校解聘教師之通知並非行政處分，不得提起撤銷訴訟，據以裁定駁回原審原告所提撤銷之訴。查該裁定係以原審原告之訴不合法駁回之，並未就實體有無理由加以審酌，故不生一事不再理或實體上既判力之效力。是以原審原告於上述裁定確定後，提起本件確認訴訟，並無違背一事不再理之規定，亦因該裁定為程序裁判不生既判力之效力，自無受既判力所及而不得再事爭執之問題。又查原審原告於本案係提起確認聘任關係存在之訴，並非重行提起撤銷訴訟，故解聘之行政處分縱已確定，但對確認訴訟之法律關係並無確定力。故原判決以：原審原告就該解聘之行政處分雖循序提起訴願及撤銷訴訟，惟經原審法院94年度訴字第3854號裁定駁回後，並未提起抗告而告確定，原審原告自不得執詞否認該解聘之行政處分之確定力，而對原審被告提起確認兩造間自94年7月29日起至本件裁判確定日止聘任關係存在之訴訟，是原審原告就此部分所提起之確認訴訟，為無理由等詞，依上開說明，自屬誤解而屬可議。（二）另查本院庭長法官聯席會議決議係司法機關在具體個案之外，所表示之法律見解，有整合其內部法律見解，供院內法官參考之作用（行政法院組織法第16條參照），具有事實上之拘束力，固應自決議之日起有其適用，不生是否溯及既往之問題。惟查本件原審原告曾以撤銷訴訟提起救濟不為行政法院准許後，始提起本件確認訴訟，尚難認其提起確認訴訟有違確認訴訟補充性原則，而不予允許，亦即不得將行政法院見解不一致之不利益，加諸於當事人，而使當事人喪失行政訴訟救濟之途徑。至本院上述決議係就一般情形下所作之統一見解之決議，並未審酌本案特殊情形，故本件於例外情形下准許提起確認訴訟。尚難遽認與上述決議有違。已詳如上訴。據此，原審原告於本院作成該決議之前提起本件確認之訴，尚難遽謂為不合法，原審應從實體上審酌原審原告之確認之訴是否有理由而加以判決，始能符合保護當事人訴訟權益之意旨。是以原審未從實體上審酌，遽以原審原告所提起確認自94年7月29日起至本件裁判確定日止聘任關係存在之訴，為解聘行政處分之確定效力所及，而為駁回原審原告此部分之訴，依上述說明，自有未合。（三）另按訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變更者，應予准許，為行政訴訟法第111條第3項第2款所定，依此規定，對廢棄發回部分，原審重為審理時，宜妥為依法行使闡明權，審酌是否合於上引行政訴訟法第111條第3項第2款規定，而准許原審原告將上開部分之訴變更為撤銷訴訟，以配合本院上引本院決議之統一法律見解。（四）綜上，原判決關於駁回原審原告其餘之訴部分，既有上述可議，從而上訴人即原審原告陳福順據以指摘此部分原判決違誤，求予廢棄，為有理由，應將此部分原判決予以廢棄，發回原審法院，依本判決意旨從實體上審酌，另為適法之判決。
六、據上論結，本件上訴人陳福順之上訴為有理由，上訴人臺北市大同區延平國民小學之上訴為無理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 14 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 15 日
書記官 彭 秀 玲