最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1214號上 訴 人 統一超商股份有限公司代 表 人 高清愿
送達代收人 杜士杰訴訟代理人 林銘龍 律師被 上訴 人 行政院公平交易委員會代 表 人 吳秀明上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國99年5月20日臺北高等行政法院99年度訴字第251號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國98年4月8日起，分別於電視、報紙等媒體播刊「國民便當39元起」之廣告（下稱系爭廣告）。嗣98年4月17日媒體報導財團法人中華民國消費者文教基金會（下稱消基會）接獲多位消費者反應，上訴人門市內並無新臺幣（下同）39元便當，實際上為59元之組合價，未加購飲料商品則便當價格為49元，系爭廣告誤導消費者39元可購得便當加飲料，涉嫌廣告不實。案經被上訴人調查結果，以上訴人於系爭國民便當商品之電視廣告中，就商品之價格為引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1項規定，乃以98年6月11日公處字第098086號處分書（下稱原處分）依同法第41條前段規定，命上訴人自處分書送達之次日起立即停止前項違法行為，並處上訴人罰鍰500,000元。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審以99年度訴字第251號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人已於系爭電視廣告明確揭示「搭配茶裏王，國民便當只要39元起」以及國民便當「單買原價49元」之重要限制條件資訊，且除其主要訴求（國民便當只要39元起）使用口語對白外，限制條件（搭配茶裏王）亦已使用口語對白方式呈現，並為同一句前後連續之旁白，故自能期待消費者於觀看完整廣告後，當不致有混淆或誤認之虞。（二）上訴人除於電視廣告內容表示本活動須搭配茶裏王外，並於報紙廣告、門市店頭廣告以及網路廣告，分別以三道訊息詳實揭露優惠方式，包括「搭配指定茶飲，國民便當39元」、「全品項搭配茶裏王（日式綠茶和白毫烏龍）省10元」，以及便當搭配指定茶飲料的組合餐售價（分別為國民便當搭配茶飲料59元、第一代國民便當搭配茶飲料59元、新國民便當搭配指定茶飲料65元）等。且於前述廣告文字比例以及圖片上都充分告知消費者，甚至每個便當上都有貼標文字「搭配指定飲料，御便當省10元」，以避免消費者混淆，應足認上訴人並無使消費者陷於錯誤之意圖。（三）依行政院公平交易委員會對於公平交易法第21條案件之處理原則第7點第4款（下稱案件處理原則）之規定，上訴人所為之廣告訴求符合多重合理解釋之一且為真正，即無違反公平交易法之虞等語，為此，訴請將訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：上訴人係以國民便當與茶裏王搭配併同銷售之差價，換算成國民便當價格為39元起，而於系爭廣告中逕為表示，惟此實為上訴人內部之行銷策略及商品計價方式。從消費者立場而言，系爭廣告之促銷活動，自始即無提供得以39元起單獨購買國民便當之可能，消費者倘欲購得系爭廣告所宣稱39元起之國民便當，係須以國民便當搭配茶裏王整組商品併同購買，實際支付價格至少59元以上方可能達成，此總價格核為影響消費者交易與否之重要交易資訊，惟上訴人未於系爭廣告中完整明確揭露，系爭廣告表示內容，並無法使一般消費者獲知欲購買降價之國民便當，係須支付至少59元以上總金額之交易資訊，反易使一般消費者產生國民便當單一品項購買價格即為39元之認知，足有引起一般消費者錯誤之認知與決定，違反公平交易法第21條第1項規定，堪可認定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）本件系爭電視廣告部分：第1幅廣告畫面文字為「新聞快報7－ELEVEN宣告解除國民便當價格戒嚴令2009國民便當天天換配菜搭配茶裏王（限定口味）國民便當只要39元起詳情請洽各門市」。旁白則為：「新聞快報7－ELEVEN宣告/解除國民便當價格戒嚴令」；第2幅廣告：除畫面之便當飲料圖像外，畫面文字為：「4/8－4/21搭配茶裏王（限定口味）/國民便當39元起/單買原價49元」，旁白為「天天換配菜/搭配茶裏王/國民便當只要39元起」，上開廣告內容就國民便當及茶裏王飲料之原販售價格多寡及二者應合購一事俱未標示或說明；又電視廣告資訊之表現，具有聲音影像瞬間傳播變換之特性，而上訴人於系爭約10秒之電視廣告中就「國民便當只要39元起」均以較其他廣告文字大之比例呈現，於第2幅廣告其中價格「39」之字體除比例最大外，顏色並改為藍色另加以橢圓外框並襯有醒目之黃色底色，復加上旁白強調「國民便當只要39元起」，一般消費於短促之視聽過程，經施以普通注意，實難從系爭廣告所傳達訊息充分得知國民便當須與茶裏王搭配合購，且實際支付至少59元以上之款項始可購得之交易資訊，是一般具有普通知識經驗之一般大眾由系爭電視廣告揭示「搭配茶裏王（限定口味）國民便當只要39元起」、「單買原價49元」之價格資訊，足以產生：國民便當原價49元，現在國民便當搭配茶裏王只要39元起，較原售價便宜甚多之錯誤認知或決定，洵堪認定，而此參諸多位消費者向消基會申訴「店裡根本沒有39元的便當，還要搭配茶裏王飲料」、「……若搭配便宜的10元飲料，也沒有看到39元的便當」、「誤導消費者39元可購得便當＋飲料，實際上卻是59元的組合價。」等意見及消費者具狀向臺南縣政府為消費爭議申訴上訴人無39元便當之記載益明。從而，被上訴人以上訴人未於系爭電視廣告中完整明確揭露價格訊息，該廣告表示內容並無法使一般消費者獲知欲購買39元起之國民便當，實須支付至少59元以上金額之交易資訊，易使一般消費者產生國民便當單一品項購買價格即為39元之認知，足以引起一般消費者錯誤之認知與決定，屬對商品之價格為虛偽不實及引人錯誤之表示，有害於市場公平競爭之秩序等語，洵屬有據。（二）案件處理原則第7點固規定：「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵判斷原則如下：……（二）表示或表徵隔離觀察雖為真實，然合併觀察之整體印象及效果，倘足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者，即屬引人錯誤。……」，惟上開判斷表示或表徵是否為虛偽不實或引人錯誤時，係指就「個別廣告」上之整體內容合併觀察，而非將數個不同之廣告內容合併觀察。本件系爭電視廣告有虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵之事，已如前述，而上訴人其他置於店頭書面廣告、報紙廣告、網路廣告及便當上之貼標文字，既非系爭電視廣告之內容，自不得與系爭電視廣告合併觀察。（三）「表示或表徵客觀上具有多重合理的解釋時，其中一義為真者，即無不實。但其引人錯誤之意圖明顯者，不在此限。」雖為案件處理原則第7點第4款揭明，惟上開規定所稱「多重合理的解釋」係指一般大眾對「表示或表徵」所表彰之客觀文義之解讀，而非事業本身就「表示或表徵」內部主觀之闡釋或認知。上訴人雖稱消費者只要選購國民便當搭配特定品項之茶裏王飲料，即得以59元或65元購得國民便當與茶裏王飲料，惟上訴人係將本促銷案所折讓之10元歸屬於國民便當，此屬事業內部之價格決定自由，上訴人執此主觀之內部價格政策決定與系爭電視廣告文意解釋相符，主張系爭電視廣告符合案件處理原則第7點第4款之規定，即無違反公平交易法之事，原處分違反行政自我拘束原則云云，亦無可取。另系爭電視廣告既有虛偽不實或引人錯誤情事，違反公平交易法第21條規定，則原處分命上訴人自處分書送達之次日起立即停止上開違法行為，並處上訴人罰鍰500,000元，並無悖於憲法第11條、第23條之規定等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：原判決駁回上訴人之訴，除下述(四)(五)外，核無違誤。茲就上訴意旨論斷如下：
(一)「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰。」公平交易法第21條第1項、第41條前段分別定有明文。又公平交易法之主管機關即被上訴人發布，行為時（即處分時，下同）案件處理原則第6點：「本法第21條所稱引人錯誤，係指表示或表徵不論是否與事實相符，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者。」第7點：「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵判斷原則如下：(1)表示或表徵應以相關交易相對人普通注意力之認知，判斷有無虛偽不實或引人錯誤之情事。(2)表示或表徵隔離觀察雖為真實，然合併觀察之整體印象及效果，倘足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者，即屬引人錯誤。(3)表示或表徵之內容以對比或特別顯著方式為之，而其特別顯著之主要部分易形成消費者決定是否交易之主要因素，故其是否虛偽不實或引人錯誤，得就該特別顯著之主要部分單獨加以觀察而判定。(4)表示或表徵客觀上具有多重合理的解釋時，其中一義為真者，即無不實。但其引人錯誤之意圖明顯者，不在此限。」係就公平交易法第21條之構成要件為解釋，性質上為解釋性之行政規則。核其內容屬公平交易法第21條所應為之解釋，自得適用於判斷系爭廣告有無違反公平交易法第21條之規定。
(二)系爭廣告所要廣告之販售事實為國民便當搭配茶裏王飲料合購總價為59元(或65元)，消費者必須至少支付59元以上，始能購得國民便當搭配茶裏王飲料。而茶裏王飲料價格為何，系爭廣告未予標明，消費者自系爭廣告無從得知其至少必須支付多少元，且系爭廣告強調「國民便當39元起，單買原價49元」，實足使一般消費大眾認為國民便當降價10元，可以39元購得國民便當，另搭配非有一定價格限制之茶裏王飲料。系爭廣告隱匿消費者必須至少支付59元以上此項重要交易條件，其在價格上足以引起一般消費大眾錯誤認知或決定。
原判決認上訴人違反公平交易法第21條之行為，即無不合。
上訴意旨主張其已於系爭電視廣告揭示重要限制條件資訊，且除其主要訴求（國民便當合購之單價只要39元起）使用口語對白外，限制條件（搭配茶裏王）亦已使用口語對白方式呈現，並為同一句前後連續之旁白，故消費者並無有混淆或誤認之虞，依系爭電視廣告之整體內容觀之，本即已明顯標示國民便當單價之價格，縱未標明搭配飲料之單價及便當飲料之合購價，亦已充分揭露合購後之國民便當價格，自無使消費者有何誤認之情事，而指摘原判決適用法律不當及判決不備理由云云，並不足採。
(三)系爭廣告涉及之商品為便當及飲料，屬於一般商品，其相關交易相對人，係一般消費大眾，是以判斷系爭廣告是否引人錯誤，應以一般消費大眾施以普通注意力為準(參見行為時案件處理原則第7點第1款)。系爭廣告並未標明茶裏王飲料價格，一般消費大眾施以普通注意力，並不能知其價格為20元。上訴意旨主張系爭活動之商品為上訴人之熱門常銷商品，一般消費者不難知悉其個別單買價格為何云云，與事實不符，其以此為基礎主張系爭電視廣告於10秒之播出時間內，配合聲音、文字及影像，已數次強調合購之情事，以及合購後國民便當減價後之價格，均足使消費者充分了解便當及飲料需合購，實際支付金額為59元以上，並指摘原判決不適用法規或適用法規不當云云，亦屬無據。
(四)行為時案件處理原則第7點第4款規定：「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵判斷原則如下：……（四）表示或表徵客觀上具有多重合理的解釋時，其中一義為真者，即無不實。……」係在認定表示或表徵有無「虛偽不實」，而非「引人錯誤」。表示或表徵即使無「虛偽不實」，並不當然不構成「引人錯誤」(另見行為時案件處理原則第7點第2款)。原處分係以上訴人在系爭廣告「就商品之價格為引人錯誤之表示」，違反公平交易法第21條第1項規定」，而予以裁罰。原判決理由之論述，亦重在系爭廣告是否構成「引人錯誤」，其行文有時雖使用「為虛偽不實及引人錯誤」之表示，用語未臻精確，然不影響判決結果。系爭廣告在客觀上是否有多重合理的解釋，而其中一義為真者，與判決結果無關。上訴意旨主張依案件處理原則第7點第4款之規定，系爭廣告訴求既符合多重合理解釋之一且為真正，即無違反公平交易法之虞。原判決錯誤適用及認定「多重合理解釋原則」，顯有適用法律不當云云，尚有誤會。
(五)上開行為時案件處理原則第5點及第6點所稱之「足以引起一般或相關大眾錯誤之認知或決定」，係指有引起一般或相關大眾錯誤之認知或決定之高度危險(可能)即為已足，並不以實際上「已」引起一般或相關大眾錯誤之認知或決定為要件。是以上訴人於原審要求函調消基會提供究有多少位消費者曾向該會主張系爭廣告有引人錯誤之表示之投訴，再以該人數與上訴人就該促銷活動而購買系爭組合商品之消費人次為比較，即可證系爭廣告並無使一般消費者有誤信情事一節，與待證事實無關。原判決未予調查，亦未說明不予調查之理由，雖有未洽，然並不影響判決結果，上訴人不得據以請求廢棄原判決。
(六)上訴人之其餘上訴理由，係就原審已論斷者，泛言未論斷不備理由，均難認有據。是原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 14 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 15 日
書記官 楊 子 鋒