最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1227號上 訴 人 臺中市政府代 表 人 胡志強訴訟代理人 黃昭元
陳素秋被 上訴 人 陳仁欽訴訟代理人 李漢中律師上列當事人間申請旅館業登記事件，上訴人對於中華民國99年7月6日臺中高等行政法院99年度訴字第88號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷訴願決定、原處分，並命上訴人另為處分，及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、被上訴人於民國98年6月25日向上訴人申請在臺中市○區○○○段9之1地號土地上門牌號碼即臺中市○區○○路○○○○號16樓之2至16樓之12、16樓之15、16樓之18、20樓之2至20樓之6、20樓之8至20樓之12、20樓之14、20樓之15房屋（下稱系爭相關樓層）設置「日華金典會館」，經營旅館業，上訴人依據旅館業管理規則及臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法審核，因其申請營業樓層之16樓及20樓層中，尚有其他用途之使用場所，並非整層供旅館使用，經核與旅館業管理規則第5條第1項及臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款立法意旨不符，遂以98年8月6日府新觀字第0980195143號函退回被上訴人之申請，要求被上訴人補正後再提出申請（下稱原處分）。嗣上訴人另於98年8月28日以府新觀字第0980221553號函知被上訴人如有不服原處分，應於文到30日內提出訴願，並於98年8月31日送達。被上訴人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人於原審起訴主張略以：依臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款所定內容，並不以整幢供旅館使用為必要，惟須經該營業樓層區分所有人之同意，及該棟建築物區分所有權人會議決議同意。至於旅館業管理規則第5條第1項「旅館業應設有固定之營業場所，同一處所不得為二家旅館或其他住宿場所共同使用。」雖該條項所謂同一處所意指為何，目前並無相關函釋，惟依條文觀之，同一處所似應指同一位址、同一場所，本件並非同一處所設有二家旅館或其他住宿場所，自非屬旅館業管理規則第5條第1項所定情形，上訴人竟否准被上訴人申請，自有違誤。又交通部於98年10月21日即以交路（一）字第0980010001號箋函立法委員盧秀燕明確陳稱：承囑臺中市民陳仁欽先生向臺中市政府申請旅館設置未獲同意，請依法瞭解協助乙案，經查本案臺中市政府曾以98年9月10日府新觀字第0980224910號函請觀光局釋示，觀光局嗣以98年9月28日觀賓字第0980600378號函回復，略以旅館業管理規則第5條第1項「旅館業應設有固定之營業處所，同一處所不得為二家旅館或其他住宿場所共同使用」之規定，係為避免旅館與其他旅館或住、宿場所位於同一處所，並未規定辦公室不得存在，故不宜作為本案准駁之依據等語，既係如此，堪認原處分、訴願決定及交通部觀光局否准被上訴人之申請，即有違法。爰請判決訴願決定及原處分均撤銷；上訴人應准許被上訴人所申請於系爭相關樓層設置日華金典會館等語。
三、上訴人則略以：被上訴人98年6月25日申請於臺中市○區○○路○○○○號16樓及20樓設置旅館，且已取得16樓及20樓該營業樓層區分所有權人之同意，並經該棟建築物區分所有權人會議決議同意；惟申請範圍中，經查16樓尚有16樓之13、16樓之14、16樓之16、16樓之17等4間辦公室；20樓尚有20樓之1、20樓之7、20樓之13、20樓之16、20樓之17等5間辦公室，即16樓及20樓在其申請營業區劃內尚有其他用途使用場所，且所占辦公室面積之比率分別為29.92％及65.21％之多。經與旅館業中央權管機關交通部觀光局研議確認，該申請案就字義上符合臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款，惟並不符合臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款及中央訂定之授權法規旅館業管理規則第5條第1項之立法意旨。其次，依據地方制度法第30條第2項，上訴人訂定之臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款因非整幢建築物使用，恐有供其他住宿場所共同使用，與中央訂定之授權法規旅館業管理規則第5條第1項牴觸，亦屬無效。另本案上訴人為瞭解旅館業管理規則第5條第1項之立法目的及立法意旨，曾於98年7月29日電詢旅館業務中央主管機關交通部觀光局旅館業查報督導中心課長吳勉勤表示，旅館業管理規則第5條第1項之立法目的及精神，在於保障住宿旅客之安全、安寧及旅館經營管理，旅館仍應為整樓層使用，方可保護消費者權益及符合法令精神；另為再釐清並確認中央訂定旅館業管理規則之立法意旨，上訴人於98年9月1日親訪交通部觀光局旅館業查報督導中心，皆認為旅館業管理規則第5條第1項之立法理由、目的及精神，在於同一處所不得有二種不同用途使用，非僅限於住宿場所共同使用，其意旨應擴及不得有辦公室等用途之共同使用，以維護住宿民眾安全及安寧。另上訴人98年9月10日以府新觀字第0980224910號函正式行文請交通部觀光局釋示，本案有無違反旅館業管理規則及違反之效力。被上訴人於98年9月4日提起訴願，上訴人依規定卷證於98年9月25日以府新觀字第0980247732號函檢送答辯書予交通部審議。上訴人於98年9月28日始收到交通部觀光局釋示函。交通部訴願審議委員會於98年12月22日召開本案審議委員會，會中交通部觀光局代表亦陳如上訴人拜會其時所言，為保護消費者權益，旅館業之設立以整層或整幢做為旅館使用為宜等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、被上訴人向上訴人申請於臺中市○區○○路○○○○號16樓及20樓設置日華金典會館，經營旅館業，經上訴人審核後，認其申請營業樓層之16樓及20樓層中，尚有其他用途之使用場所，並非整層供旅館使用，與旅館業管理規則第5條第1項及臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款立法意旨不符，遂以原處分退回被上訴人之申請，要求被上訴人補正後再提出申請，嗣並於98年8月28日以府新觀字第0980221553號函補正教示條款，告知被上訴人如有不服原處分，應於文到30日內提出訴願。原處分函雖僅諭知退回被上訴人之申請，要求被上訴人補正後再提出申請等語，然隱含否准被上訴人申請案之意旨，且嗣後另以98年8月28日府新觀字第0980221553號函補正教示條款，告以如有不服原處分，可於文到30日內提出訴願，顯見原處分函係上訴人針對被上訴人前揭申請案件所為之終局決定，且已寄送被上訴人而對外直接發生法律效果，揆諸司法院釋字第423號解釋意旨，足堪認定為行政處分。㈡、本件上訴人為因應「臺灣省都市計畫住宅區旅館設置要點」停止適用後相關住宅區非法旅館之輔導及管理問題，並參酌交通部觀光局召開91年12月30日研討會議結論，於92年7月21日以府法規字第09201072262號令訂定發布臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法，並於97年1月23日府法規字第0970015495號令修正發布第3、5條條文，並經交通部97年2月15日交路（一）字第0970001337號函同意備查在案。上開設置辦法係上訴人本於法定職權就審查都市計畫住宅區旅館設置所訂定之規定，目的在執行有關旅館業管理之自治事項，性質上應屬自治規則。㈢、依上開旅館業管理規則第5條第1項規定之文義及訂定說明意旨，並參酌同規則第2條規定：「本規則所稱旅館業，指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」則旅館業應設有固定之營業處所，且同一處所不得為二家旅館或其他住宿場所共同使用，應解為在同一營業場所內，不得設置「二家旅館」，或有「其他住宿場所」（依本條項規定之結構，「二家旅館」相較於「其他住宿場所」之構成要件要素而言，前者應屬例示規定，後者應屬概括規定，故在解釋該條文所稱「其他住宿場所」時，自應以其中例示之「二家旅館」作為解釋之依據。是以，該條文所列「其他住宿場所」，顯非概括包含一切供住宿之場所，而係指程度上類同旅館業性質之住宿型態）共同使用之情形，至於其他非供「旅館」或相類之「住宿」用途等，即不在限制之列。本件上訴人否准被上訴人前揭申請之理由，無非為相關樓層內尚有其他房間供辦公室使用，而非同一樓層均變更為旅館並供旅館業使用，與前揭規定意旨不符。承前所述，系爭相關樓層內未供旅館使用之其他房間，係作為辦公室使用，而非供作「旅館」或相類之「住宿」用途，並不在限制之列，上訴人以此為由否准被上訴人本件設置旅館業之申請，即於法有違。㈣、查就辦公室之一般使用型態而言，其屬經常性且固定使用之私用辦公空間，而使用者多係久任之員工，不若旅館係屬高度開放之場所，進出者以短期性居住之旅客居多，流動率高，易生複雜環境而影響到建築物管理、消防等公共安全，兩者自難相提並論，是上訴人所稱依據旅館業管理規則第5條第1項之立法理由、目的及精神，該限制應擴及至不得有辦公室用途，始符合維護住宿民眾安全及安寧云云，即有誤解。至於上訴人所引用之臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款規定，係有關應取得「該營業樓層」區分所有權人之同意，並經「該棟建築物」區分所有權人會議決議同意之所有權門檻的規範。該條文指出，僅以部分建築物作為旅館者，必須具備二項要件：其一為取得該營業樓層區分所有權人之同意，由於條文中並無區分所有權同意之比例規定，故解釋上應指該營業樓層全體之區分所有權人同意而言；其二則須該棟建築物區分所有權人會議決議通過。以上規定既僅要求必須經過該營業樓層區分所有權人之同意及全棟建築物區分所有權人會議決議之同意，故在解釋上，即不應以該營業樓層全部供作旅館使用為必要。準此，上訴人認定被上訴人申請設置經營旅館業之樓層尚有其他房間供辦公室使用，並非同一樓層均變更為旅館並供旅館業使用，有違臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款規定意旨云云，亦有誤會，洵非可取。㈤、綜上所述，本件上訴人受理被上訴人在系爭相關樓層設置日華金典會館經營旅館業之申請案時，既有適用法令錯誤之情形，則其就此部分否准被上訴人前揭旅館業經營之申請，即有違誤，訴願決定遞予維持，亦有未合，從而被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。然本件被上訴人之訴雖有理由，惟被上訴人之申請是否符合其他要件，有無在同一處所與其他住宿場所共同使用之情形、是否有足夠空間足以設置門廳、旅客接待處、物品儲藏室、有無良好通風或適當之空調設備、建管及消防是否符合規定等與旅館業管理規則及臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法有關之事項，仍有待上訴人審查，且上訴人就此部分亦有行政裁量決定權，依行政訴訟法第200條第4款規定之意旨，原審法院自應認被上訴人有關「上訴人應准許被上訴人所申請於系爭相關樓層設置日華金典會館。」部分之起訴，並未達全部有理由之程度。因此，被上訴人在請求命上訴人遵照原審法院判決之見解對被上訴人作成行政處分部分為有理由，應予准許；其餘部分則無理由，應予駁回等語。
五、本院經核原判決關於撤銷訴願決定、原處分，並命上訴人另為處分部分，固非無見。惟按「判決應作判決書記載左列各款事項：……理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」、「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。有左列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……六、判決不備理由或理由矛盾者。」行政訴訟法第209條第3項、第243條第2項第6款分別定有明文。茲按發展觀光條例第66條第2項規定「觀光旅館業、旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」據此，中央主管機關交通部於91年10月28日以交通部交路發字第091B000123號令訂定旅館業管理規則，並於97年9月18日以交通部交路字第0970085054號令修正及增訂部分條文。而行為時旅館業管理規則第5條第1項規定「旅館業應設有固定之營業處所，同一處所不得為二家旅館或其他住宿場所共同使用。」參其立法理由及目的，在於保障住宿旅客之安全、安寧及旅館經營管理。是於同一處所不得有二種不同用途使用，非僅限於住宿場所共同使用，其意旨應擴及不得有辦公室等用途之共同使用，以維護住宿民眾安全及安寧，且旅館之經營管理應單純且應整層區劃使用，方可保護消費者權益。惟原判決論以：就辦公室之一般使用型態而言，其屬經常性且固定使用之私用辦公空間，而使用者多係久任之員工，不若旅館係屬高度開放之場所，進出者以短期性居住之旅客居多，流動率高，易生複雜環境而影響到建築物管理、消防等公共安全，兩者自難相提並論，上訴人所稱依據旅館業管理規則第5條第1項之立法理由、目的及精神，該限制應擴及至不得有辦公室用途，始符合維護住宿民眾安全及安寧，即有誤解等情，則原判決適用法規已不無違誤。再查本件上訴人於原審業已主張被上訴人於96年6月20日陳情修正臺中市都市計畫住宅區旅館設置辦法第5條第1項第3款時，期將「非整幢建築物使用者，應取得全體區分所有權人之同意」，放寬為「非整幢建築物使用者，應取得該營業樓層全體區分所有權人之同意」之規定，已承諾努力整合該營業樓層所有權人同意整層變更為旅館使用，並且該營業樓層所有權人於95年10月30日起至98年6月25日期間，均已同意將營業樓層整層變更為旅館使用，特立同意書為據，由該同意書之內容明白已載「基於本棟大樓整體規劃、有效管理、互助和諧及繁榮互利等因素考量；茲此同意中港金典國際酒店股份有限公司將其座落於第16層（或第20層）之所有房屋，依法登記為旅館用途，本人絕無異議」，可知被上訴人於提出設置旅館業籌設申請時亦早已知悉「必須取得該樓層全體區分所有權人之同意，為整體規劃為旅館使用」各節（原審卷第45、46、50、51頁）。然原判決對此重要攻擊或防禦方法，未於判決理由內記載認其不可採之理由，仍逕認系爭相關樓層內未供旅館使用之其他房間，係作為辦公室使用，而非供作「旅館」或相類之「住宿」用途，並不在限制之列。則原判決亦有判決理由不備之違法。從而，原判決有適用法規不當及判決理由不備之違法，又其違法與判決結果有影響，故上訴意旨就受不利判決部分求予廢棄，尚非無理由。惟因本件尚有由原審法院再為調查及闡明之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決關於撤銷訴願決定、原處分，並命上訴人另為處分部分廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 15 日
書記官 王 福 瀛