最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1239號上 訴 人 陳佳惠即德容聯合診所訴訟代理人 黃清濱 律師被 上訴 人 行政院衛生署中央健康保險局（原中央健康保險局
及承受原中央健康保險局臺北分局業務）代 表 人 戴桂英訴訟代理人 洪瑞燦 律師上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國99年4月22日臺北高等行政法院97年度訴字第851號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人原為鄭守夏，嗣於民國99年8月1日變更為戴桂英，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先予敘明。
二、上訴人與被上訴人間訂有「全民健康保險特約醫事服務機構合約」（下稱健保合約）。上訴人向原中央健康保險局臺北分局（下稱原臺北分局）申報95年1月份至95年6月份之門診醫療費用，經原臺北分局依被上訴人94年11月22日健保審字第0940034614號公告「診所不合理處方釋出型態」不予支付指標及處理方式（下稱系爭公告）審查結果，核減上訴人交付調劑增加之診察費用點數計352,800點（95年1月核減點數65,650點、95年2月核減點數47,425點、95年3月核減點數68,075點、95年4月核減點數61,125點、95年5月核減點數57,775點及95年6月核減點數52,750點）。上訴人不服，提出申復，原臺北分局分別以95年10月18日健保北費二字第0955129247號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號函核定「維持原議，不予補付」。上訴人申請爭議審議，經全民健康保險爭議審議委員會96年4月11日（95）權字第15548號審定書駁回後，乃提起訴願，復經行政院衛生署97年2月1日衛署訴字第0960064890號訴願決定不受理。上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張：
（一）本件上訴人係基於健保合約請求被上訴人支付交付調劑增加之診察費，原臺北分局卻依違法之系爭公告，認上訴人不符系爭公告標準，核減上訴人交付調劑增加之診察費用點數計352,800點，上訴人自得提起本件一般給付訴訟。
又中央健康保險局各地分局係具有單獨之組織法規、獨立之編制、預算及印信之行政機關，具行政訴訟之當事人能力及訴訟能力（本院92年1月份庭長法官聯席會議決議參照），上訴人既與被上訴人簽定健保合約，其即有依上訴人所申報之點數，換算金額後予以支付之義務，然實際負責臺北地區業務之原臺北分局卻違反健保合約，違法核減點數計352,800點，故上訴人以被上訴人及原臺北分局為被告，自無當事人不適格之疑問。
（二）被上訴人與代表上訴人之醫事團體之代表進行協商後，固得訂定系爭公告之不予支付指標及處理方式，惟該協商程序純係為減低健保合約本身為隸屬性契約，雙方權利義務並不平等之問題，而使被上訴人於單方面欲調整或變更契約內容時，可避免醫事機構向其請求損害賠償等糾紛所設。故尚不得以系爭公告之不予支付指標及處理方式係經被上訴人與醫界代表協商，即阻卻違法，蓋該協商程序乃全民健康保險第51條規定之要求，非謂一經踐行協商程序，系爭公告之不予支付指標及處理方式即為合法。系爭公告制定前已有是否違法之爭議，故僅短短施行6個月，被上訴人即自行撤銷，是系爭公告之不予支付指標及處理方式是否合法，仍須予以實質審查。而系爭公告排除「經公證為負責藥事人員出資經營」之藥局，使有資金能夠獨資經營藥局的藥事人員享有較高之藥事服務費新臺幣（下同）45元，而資金不足或受聘的藥事人員，雖有相同的專業資格及設施，在相同的條件下，卻只能申請較低的25元藥事服務費，顯有違反平等原則。
（三）被上訴人為防堵不肖醫師利用人頭開設藥局（即門前藥局），賺取較高之藥物調劑費用，乃制定系爭公告，以藥局收受特定醫療院所釋出之處方箋之件數及比例作為認定門前藥局之依據。惟被上訴人並未就該等標準之設定與認定門前藥局之關聯性予以說明。上訴人所釋出之處方大部分由訴外人吉泰藥局所調劑，係因地緣便利之故（吉泰藥局位於上訴人院所樓下），此係就診之被保險人於自由意願下選擇調劑處所之結果，並非由上訴人直接交付處方箋給吉泰藥局。被上訴人將上訴人依法釋出之處方及申請交付調劑診察費給付之有無，連繫於病人在自由意願下選擇調劑處所的集中性，及該特定藥局是否係「經公證為負責藥事人員出資經營之藥局」，顯有違不當聯結之禁止原則。且被上訴人依系爭公告全數核刪上訴人所申請本應得領取之交付調劑診察費，所欲達成之目的與其所使用之手段、方法顯不相當，亦違反誠實信用及信賴保護原則。
（四）本件上訴人所釋出之處方並非由上訴人直接交付給吉泰藥局，被上訴人未予查證，僅以本件符合系爭公告即核減上訴人交付處方之診察費，有違行政程序法第9條之規定。又系爭公告核屬作為是否發放診察費之判斷規範，為一般性「裁量基準」，被上訴人雖受拘束，但對非典型案件仍有行政裁量權（義務）。被上訴人未調查本件之特殊地緣關係，亦未將此情形列入裁處之考量，顯有「裁量怠惰」之違法等情，求為判決（1）被上訴人與原臺北分局應連帶給付上訴人釋出處方之交付調劑診察費共計352,800元，並自追扣日期95年10月18日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。（2）確認被上訴人94年11月22日健保審字第0940034614號公告之「診所不合理處方釋出型態」不予支付指標及處理方式暨94年11月30日健保醫字第0940060603號公告之「全民健康保險醫療費用支付標準第2部第1章第6節通則七及附表2.1.2」違法。
四、被上訴人則以：
（一）系爭公告係被上訴人為降低不當之醫療行為，由保險人（即被上訴人）與中華民國醫師公會全國聯合會（下稱全聯會）召開數次協商會議所共同擬訂，報請主管機關核定後，公告自95年1月1日起實施，一體適用於全部西醫基層診所。上訴人95年1月份至6月份釋出處方均超過900件，且皆由訴外人吉泰藥局調劑，調劑比率達100%；該期間吉泰藥局調劑處方亦有92%來自上訴人，為上訴人所不爭執，是上訴人符合前揭系爭公告規定，被上訴人不予支付上訴人自95年1月份至95年6月份共計14,112件交付調劑增加之診察費352,800點，於法即無不合。
（二）「中央健康保險局西醫基層總額支付委員會設置要點」三之（二）明定西醫基層醫療服務提供者之代表由全聯會推舉，相關公告及修訂皆有函知全聯會及行政院衛生署，且上訴人亦不否認全聯會所具代表性，是本件被上訴人依全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第30條之規定，與全聯會所推舉之代表，共同擬定系爭不予支付指標及處理方式，並無違誤。又依醫師法第9條第1項、第31條、第35條規定，可見醫師執業必須加入所在地之直轄市或縣（市）醫師公會，而全聯會則由各直轄市、縣（市）醫師公會組織，是全聯會確具有代表性。況94年底時，全台共有西醫診所8,992家，另有各級醫院511家，故被上訴人根本不可能個別與所有醫療院所商定支付標準或不予支付指標及處理方式，被上訴人依全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法（下稱審查辦法）第30條之規定，與全聯會所推舉之代表，共同擬定不予支付指標及處理方式，顯然適當。另本件爭點係上訴人申報之費用是否符合系爭公告，與總額預算支付制度實施與否並無直接關係，更與全民健康保險法39條無關。
（三）上訴人所指系爭公告有違公平原則之「獨資藥局」部分，屬系爭公告之排除條款，縱其有違法情形，亦僅該排除條款無效，並不因此使上訴人得不適用系爭公告規定。系爭公告係被上訴人與與保險醫事服務機構代表共同擬訂並報請行政院衛生署核定，非被上訴人所得自行決定，其達成結論前之各方意見及內部研究並無拘束力，而歷次會議內容及被上訴人內部之討論，則與本件無關。而95年7月1日後取消釋出處方所增加之診察費25點，取消前亦制定系爭不予支付指標及處理方式以為過渡，再以「排除條款」作為緩衝，難謂有所不當等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）本件上訴人給付訴訟訴之聲明部分，經核該爭執雖源自原臺北分局將上訴人95年1月至6月份釋出處方費全數核減（共352,800點），惟上訴人係依據健保合約提起給付訴訟，該合約締約當事人乃被上訴人，並非原臺北分局，其提起給付訴訟自應以被上訴人為對象，是上訴人以被上訴人及原臺北分局為共同被告，顯於法未合。又依審查辦法第30條規定，有關「診所不合理處方釋出型態」不予支付指標及處理方式，係由被上訴人與保險醫事服務機構代表（醫、藥界）召開協商會議，達成共識後作成決議，並報請主管機關行政院衛生署核定，轉由被上訴人公告後實施。被上訴人以94年11月22日公告之支付標準，嗣經其於95年6月30日以健保醫字第0950059861號令修訂及新增全民健康保險醫療費用支付標準部分診療項目，再於95年9月4日以健保審字第0000000000-A號公告停止不合理處方釋出型態一項，並追溯自95年7月1日起停止適用。足見有關支付標準之遵行與否及是否停止特約等事項，皆係由被上訴人為之，尚與原臺北分局無關。本件上訴人既係針對被上訴人健保審字第0940034614號公告之「診所不合理處方釋出型態」不予支付指標及處理方式為爭執，復進而主張被上訴人健保醫字第0940060603號公告之「全民健康保險醫療費用支付標準第2部第1章第6節通則七及附表2.1.2」違反法律及一般法律原則，應屬無效（確認訴訟訴之聲明參照），而提起本件訴訟。因此，本件行政訴訟只須對特定法律關係有權為規制性決定之機關，即被上訴人為訴訟相對人即可，上訴人對原臺北分局提起行政訴訟，顯有當事人不適格之情事，應予駁回。
（二）全民健康保險法第51條與健保合約第1條第3項之立法意旨及規範目的有別，醫療費用支付標準及藥價基準，依全民健康保險法第51條規定，既應由主管機關行政院衛生署核定施行，非被上訴人依法令授權單方訂定或修正之法規命令，故被上訴人就支付標準及藥價基準，自無依健保合約第1條第3項規定，與公推之相關團體代表就相關之事項逐一進行協商之可能性，即堪認定。且全民健康保險法第51條第1項雖規定「醫療費用支付標準及藥價基準，由保險人及保險醫事服務機構共同擬訂，報請主管機關核定。」，惟就保險人及保險醫事服務機構協議支付標準及藥價基準程序則付之闕如。而保險人（即被上訴人）為踐行上開與保險醫事服務機構共同擬訂醫療費用支付標準及藥價基準程序，乃訂定全民健康保險醫療給付協議會議設置要點，由醫院總額、西醫基層總額、牙醫門診總額、中醫門診總額等受委託單位推派之代表、全聯會、臺灣醫院協會、中華民國牙醫師公會全國聯合會、中華民國中醫師公會全國聯合會、中華民國護理師公會全國聯合會、中華民國藥師公會全國聯合會、中華民國物理治療師公會全國聯合會、中華民國醫事檢驗師公會全國聯合會、中華民國助產師助產士公會全國聯合會等醫事團體之理事長或代表及其他新增類別之特約醫事服務機構、行政院衛生署代表、全民健康保險醫療費用協定委員會代表暨被上訴人代表等，共同參與全民健康保險法第51條規定事項之擬訂，被上訴人除將會議紀錄登載於網站供人閱覽外，並將會議結論（達成共識部分）報請主管機關行政院衛生署核定公告。是被上訴人依循保險醫事服務機構與其共同擬訂且報經主管機關核定之醫療費用支付標準及藥價基準，辦理醫事服務機構醫療費用之申報核付，於法即無不合，亦無悖於健保合約第1條、第5條之約定。
（三）上訴人為其所屬醫師公會之會員，依醫師公會之章程，本應服從公會決議事項，對於公會代表參加全聯會選舉理事長或代表參加全民健康保險醫療給付協議會議，進而與被上訴人議訂醫療費用支付標準及藥價基準等項，就西醫基層總額受委託單位推派之代表，於上開協議會議，有無達成何共識及議定內容等項，自難諉為毫無所悉，而得逕予推翻。況醫療費用支付標準及藥價基準，既涉及醫事服務機構之共同權益之維護及促進，則被上訴人邀集相關代表等參與全民健康保險醫療給付協議會議，並擬訂醫療費用支付標準及藥價基準，復報請行政院衛生署核定及公告，實質上已踐行健保法第51條規定之「共同擬訂」程序，尚無須與上訴人或其委任、推舉之代表（或代理人）協商之必要。是以，系爭協商擬訂醫療費用支付標準及藥價基準，既具適法性而有效，上訴人自受拘束無疑。至於醫療費用支付標準是否依全民健康保險法第51條第2項規定之同病同酬原則擬定，主管機關行政衛生署予以核定施行是否適法等，核與醫療費用支付標準及藥價基準係屬二事，無礙於其拘束兩造之效力。
（四）次由醫師法於第9條第1項、第31條、第35條規定，可知醫師執業，必須加入所在地之直轄市或縣（市）醫師公會，而全聯會則由各直轄市、縣（市）醫師公會組織，據該會網站資料顯示，臺灣地區除連江縣未設醫師公會外，其餘各醫師公會皆為全聯會之會員，益見就臺灣地區之醫師而言，全聯會確實具有代表性，殆無疑問。則被上訴人依全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法第30條之規定，與全聯會所推舉之代表，共同擬定系爭不予支付指標及處理方式，要無不當，所為會議結論既係屬與保險醫事服務機構代表之價值判斷及立法裁量，被上訴人與各保險醫事服務機構（包括上訴人）即同受拘束，此與法律保留原則、平等原則無違，亦不悖憲法對財產權之保障，復與利益衡平原則無涉。
（五）我國全民健康保險醫院醫療給付費用自91年7月1日起採總額預算支付制，該制度之設旨在透過協商，合理控制醫療費用，實務運作時，醫療服務係以相對應點數反映各項服務成本，又因每點支付金額係由預算總額除以實際總服務量即點數而得，故採回溯性計價，每點支付金額（即點值）會隨實際總服務量之增減而有所變動，為此制度運作所必然發生，且為兩造於締定健保合約時即已然知悉，上訴人自不容諉為不知。
（六）醫藥分業釋出處方箋之點數獎勵措施，自86年間起，即經醫事服務機構與被上訴人依全民健康保險法第51條第1項達成共識，擬訂後報請行政院衛生署核定公告實施，嗣西醫基層總額支付制度自90年7月實施後，被上訴人估算各年總額費用之基礎，沿襲前揭包含該釋出處方箋之費用在內之醫療費用支付標準，並非總額實施後始增加之支付，而上訴人於締約之初，復均明知有上開循全民健康保險相關法規擬定之醫藥分業釋出處方箋之點數獎勵措施，且該釋出處方箋點數之計付業已行之有年，仍與被上訴人訂立健保合約，並於合約第1條明定兩造應依照健保法、健保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法及其他法令暨合約規定辦理全民健康保險醫療業務等字樣。則上開既存之醫療費用支付標準，自屬契約內容之一部分，保險人（即被上訴人）和與之訂約之醫療院所（即上訴人）均應受其拘束無訛，自難認被上訴人有違法實行「醫藥分業」，致使上訴人受有點值降低損害可言。又全民健康保險醫療費用支付標準之擬訂，並非被上訴人片面為之，已如前述，無涉中央主管機關委任他機關執行其藥事行政權責之問題，故本件自無被上訴人依醫療費用支付標準核付交付處方診察費，有未經法律授權，或未依行政程序法第15條規定，經醫藥分業制度權責單位行政院衛生署委任並公告，即自行代衛生署對於配合醫藥分業之醫療院所給予釋出處方箋費用點數，致該等醫療院所之醫療服務點數不當增加，進而稀釋點值之情形。上訴人所稱系爭不予支付指標及處理方式規定不符醫藥分業之目的，係屬違法無效之裁量基準云云，並無可採，其據此所為本件給付訴訟之請求，顯無理由。
（七）至上訴人請求確認系爭公告暨94年12月30日健保醫字第0940060603號公告之「全民健康保險醫療費用支付標準」第2部（西醫）第1章（基本診療）第6節（調劑）通則七及附表2.1.2違法部分，因其所請求確認之標的為「行政規則」，顯無所謂「即受確認判決之法律上利益」存在，自應予以駁回。退步言，上訴人縱對系爭公告所涉之制度有所爭執，因該制度之權責機關為行政院衛生署，上訴人以被上訴人為對象提起確認訴訟，亦有未合，其所提確認之訴，欠缺權利保護必要，顯無理由，應予以駁回等語，而駁回上訴人之訴。
六、本院查：
（一）關於以「中央健康保險局臺北分局」為對造當事人部分：按「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」行政訴訟法第22條定有明文。當事人能力乃得為訴訟上當事人之一般資格。當事人能力之有無，行政法院應依職權調查之。對無當事人能力者所提之訴訟應以不合法駁回之。次按「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」行政程序法第2條亦有明文。是否為行政機關，自應以有無單獨之組織法規、有無獨立之編制、預算及有無印信之標準判定之。查依98年1月23日公布修正前「中央健康保險局組織條例」第18條、第19條至第24條等規定，中央健康保險局之分局固具有單獨之組織法規、獨立之編制及預算、印信等行政機關要件之組織體，而具當事人能力得為行政訴訟當事人。惟「中央健康保險局組織條例」業於98年1月23日原審訴訟程序中，經總統華總一義字第09800019301號令修正名稱為「行政院衛生署中央健康保險局組織法」，並經行政院98年11月10日行政院院授研綜字第0982261513號令發布定自99年1月1日施行；依現行行政院衛生署中央健康保險局組織法及行政院衛生署中央健康保險局處務規程之規定，被上訴人行政院衛生署中央健康保險局並無「分局」之設置，原中央健康保險局臺北分局於99年1月1日已改為行政院衛生署中央健康保險局臺北業務組，屬被上訴人之內部單位，並無行政訴訟當事人能力。上訴人以之為被告提起訴訟當時，其固有當事人能力；然於其經改制納編為被上訴人行政院衛生署中央健康保險局之內部業務單位後，上訴人仍堅持將之併列為本件起訴被告，原審法院原應以該部分之訴不合法，依行政訴訟法第107條第1項第3款之規定予以駁回，竟或認其並列為被告之共同訴訟為不合法，或認為當事人不適格，雖有未合，然結論則無二致，應予維持。上訴人提起本件上訴，復列改制前之中央健康保險局臺北分局為被上訴人，實則其業務已由被上訴人行政院衛生署中央健康保險局承受，自非必要，先予說明。
（二）關於給付訴訟部分：⒈按行為時全民健康保險法第50條第2項規定：「保險人應
依前條分配後之醫療給付費用總額經其審查後之醫療服務總點數，核算每點費用；並按各保險醫事服務機構經審查後之點數，核付其費用。」第51條第1項規定：「醫療費用支付標準及藥價基準，由保險人及保險醫事服務機構共同擬訂，報請主管機關核定。」審查辦法第2條第1項規定：「保險人為審查保險醫事服務機構提供全民健康保險醫療服務項目、數量、適當性及品質，依本辦法規定辦理審查，並據以核付費用。」同辦法第10條之1第1項規定：「實施總額預算部門之保險醫事服務機構，申報之醫療服務點數其每點支付金額之計算，以當季結束後第3個月月底前核定之當季及前未核定季別之醫療服務點數計算為原則，但得考量核付進度調整結算日期，點值應於結算後1個月內完成確認。」同辦法第30條規定：「保險醫事服務機構醫療服務點數申報資料，經保險人檔案分析審查，符合不予支付指標者，其申報費用，保險人應依該指標處理方式不予支付。前項不予支付指標及處理方式，由保險人與保險醫事服務機構代表共同擬訂，報請主管機關核定後公告。」兩造簽訂之健保合約第1條第1項及第3項規定：「甲（被上訴人）乙（上訴人）雙方應依照健保法、健保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療辦法、全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法、其他法令及本合約規定辦理全民健康保險醫療業務。．．．在本合約有效期限內，依法令授權甲方訂定之命令，其新訂或修正，而與甲乙雙方權利義務有關者，甲方應與乙方公推之相關團體代表就相關之事項進行協商，以謀雙方權利義務之平衡。」同合約第5條規定：「乙方辦理本保險醫療給付事宜，應依據中央衛生主管機關核定之醫療費用支付制度、支付標準及藥價基準等規定辦理。對於已實施總額支付制度之部門，甲乙雙方應遵守主管機關核定之本保險醫療給付費用協定及分配。」同合約第12條第1項規定：「甲乙雙方關於本保險醫療費用之申請期限、申報應檢具書表、暫付成數、暫付日期、核付、停止暫付、停止核付、申請案件之資料補件及申復等作業，應依『全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法』相關規定辦理。」⒉復按被上訴人94年11月22日健保審字第0940034614號公告
關於「診所不合理處方釋出型態」不予支付指標及處理方式，自95年1月1日起實施（即只要合於該公告之附件所謂不合理處方之釋出型態之指標定義範圍內，亦即診所交付處方超過900件，而特定藥局調劑該診所處方案件佔該診所釋出處方件數比率≧70%，且特定藥局調劑該診所處方案件佔藥局調劑件數比率≧70%。屬不合理處方釋出型態之診所，交付調劑增加之診察費（25點）不予支付。不予支付點數＝交付調劑件數25。）；94年12月30日健保審字第0940060603號公告修正「全民健康保險醫療費用支付標準」部分診療項目，自95年1月1日起生效，其中於第2部（西醫）第1章（基本診療）第6節（調劑）增列通則七：「特約藥局如符合附表2.1.2所列情形，其藥事服務費比照基層院所藥事人員調劑標準支付，惟檢具經法院或民間公證人之公證係負責藥事人員獨資經營之藥局相關證明申請覆核通過者，仍得以特約藥局標準申報給付。」及附表2.1.2不得以特約藥局申報之認定條件：「由非負責藥事人員出資經營之藥局，且符合下列條件之一者：1、違反行政院衛生署公告之『藥局設置作業注意事項』者。2、藥局接受同一醫療院所之處方，該醫療院所每月釋出處方件數超過900張，且70%交付至該藥局者。3、藥局每月調劑件數70%來自同一特定醫療院所者。」係緣於94年10月6日召開之「協商審查辦法第30條檔案分析不予支付指標及處理方式」第5次會議提案八「診所不合理處方釋出型態」不予支付指標及處理方式結論：「一、本次指標業經多次醫、藥協商達成共識後擬定，惟於指標定義中新增排除條件：本指標排除經公證為負責藥事人員出資經營之藥局。本項公證作業由藥局自行舉證。二、本項不予支付指標修訂通過如下，將依審查辦法第30條程序報署核定後公告實施，並於施行半年後進行評估。」（原審卷一第328頁），被上訴人以94年11月2日健保審字第0940069005號函報請主管機關衛生署核定，經衛生署以94年11月11日衛署健保字第0940059597號函回覆同意後公告實施（原審卷一第216頁）。系爭支付標準之變動，係用以解決「門前藥局」之問題，以鼓勵真正的「醫藥分業」及扶持藥師獨立執業，因而附表2.1.2規定藥局所調劑之處方過度集中於同一醫療院所者不得依特約藥局調劑標準給付（即認定其屬於非真正醫藥分業之門前藥局），而只得依基層院所藥事人員調劑標準申報；但縱有處方過度集中之情事，若可提出公證書證明係藥事人員獨資經營之藥局者，仍可依特約藥局調劑標準給付（即仍不視為門前藥局），該支付標準第2部第1章第6節通則7及附表2.1.2部分，已兼顧「門前藥局之特性」（處方集中）及藥師獨立執業之常態及合理性（獨資經營）。且系爭支付標準之變動既係由保險醫事服務機構代表（醫院協會、全聯會、牙醫師公會全國聯合會、中醫師公會全國聯合會、藥師公會全國聯合會等）及保險人（即被上訴人），依行為時全民健康保險法第51條第1項規定協議產生，協議雙方均應受該會議結論之拘束，而各協會、公會既係代表所屬會員（保險醫事服務機構）參與協議；且保險醫事服務機構又與被上訴人簽訂有健保合約，同意本保險給付事宜，應依據中央衛生主管機關核定之醫療費用支付制度、支付標準及藥價基準等規定辦理（合約第5條參照），則該協議之效力自亦及於各保險醫事服務機構，不生違反法律保留問題。又系爭公告支付標準既係由保險醫事服務機構代表與被上訴人協議所擬訂，並非被上訴人片面之決定，即無違反利益衡平原則及裁量濫用可言。
⒊本件上訴人95年1月份至6月份釋出處方均超過900件，且
皆由訴外人吉泰藥局調劑，調劑比率達100%，而吉泰藥局調劑處方亦有92%來自上訴人，為上訴人不爭之事實，是上訴人符合前揭系爭公告不予支付指標規定，原臺北分局審查時予以核減交付調劑增加之診察費352,800點，自無違誤。原判決以上訴人請求給付該核減點數轉換為新臺幣後之金額，為無理由，而駁回給付訴訟之請求，於法尚無不合。又原判決既已敘明上訴人請求向監察院調閱歷年被上訴人遭糾正相關文件資料部分，核與本件爭點無關，爰不予調閱；至上訴人請求向被上訴人函詢關於附表2.1.2實務及施行細節，暨調取附表2.1.2之醫事服務機構代表名單與制定過程之所有開會紀錄等節，經查系爭不予支付指標及處理方式，係被上訴人與保險醫事服務機構代表共同擬訂及報請行政院衛生署核定，並非被上訴人所得自行決定，故在達成結論前，各方意見及內部研究均無拘束力可言，從而其歷次會議內容及討論意見，即與本件爭執尚屬無涉，自無函查及調閱之必要，爰駁回該部分調查證據之聲請。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘此部分原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
（三）關於確認訴訟部分：按行政訴訟法第6條第1項：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」足見確認訴訟係以行政處分及公法上法律關係為其對象，此為確認訴訟之合法要件。因此如對非行政處分或公法上法律關係提起確認訴訟，起訴即不備合法要件，並無從補正，應予駁回。又所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。上訴人原審所提追加之訴，係請求確認被上訴人94年11月22日健保審字第0940034614號公告之「診所不合理處方釋出型態」不予支付指標及處理方式暨94年11月30日健保醫字第0940060603號公告之「全民健康保險醫療費用支付標準第2部第1章第6節通則七及附表2.1.2」違法；然該等關於醫療費用支付標準公告乃被上訴人與保險醫事服務機構代表，依行為時全民健康保險法第51條規定，共同擬訂及報請主管機關行政院衛生署核定後，由被上訴人發布公告之法規命令，並未對具體事件直接發生法律效果，非屬行政處分，亦非公法上法律關係，上訴人起訴請求確認其違法，揆諸上述說明，起訴不備合法要件，原判決以此部分訴訟欠缺權利保護必要判決駁回，理由雖與本院不盡一致，然結論尚無不同。抗告意旨求予廢棄原裁定，並無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 21 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 蔡 進 田
法官 黃 淑 玲法官 林 樹 埔法官 鄭 小 康法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 22 日
書記官 邱 彰 德