最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1244號上 訴 人 桃園縣政府代 表 人 吳志揚
送達代收人 傅學理被 上訴 人 吳進昌（原名：吳武昌）上列當事人間動物傳染病防治條例事件，上訴人對於中華民國99年6月10日臺北高等行政法院99年度訴字第37號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人於桃園縣觀音鄉樹林村樹林子14-2號經營榮昌牧場即吳厝楊家莊（下稱系爭牧場），飼養乳、肉山羊及黑肚綿羊。嗣系爭牧場內之羊隻於民國97年5月至6月間大量死亡，經上訴人所屬動物防疫所（下稱桃園防疫所）會同行政院農業委員會（下稱農委會）家畜衛生試驗所（下稱農委會畜衛所）採樣及診斷，確診系爭牧場發生羊痘疫情，乃依動物傳染病防治條例第20條規定，於97年7月4日撲殺罹患、疑患或可能感染之動物，並依同條例第40條規定補償新臺幣（下同）429,765元。嗣被上訴人於98年4月15日申請行政損失補償，主張上訴人所有被撲殺之羊隻實際上應補償2,880,000元，扣除已補償之429,765元，尚應補償2,450,235元等語，經上訴人以98年7月1日府農動字第0980002829號函（下稱原處分）否准。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，訴請「撤銷訴願決定及原處分，上訴人應給付被上訴人2,450,235元。」之判決，原審為「訴願決定及原處分均撤銷，原告（即被上訴人）其餘之訴駁回。」之判決。上訴人聲明上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：㈠被上訴人所飼養的綿羊不可能感染山羊型「羊痘」病毒，況山羊與綿羊間並不會互相感染，亦經桃園防疫所於97年11月28日函覆69頭綿羊之檢體檢驗結果均為陰性在案，上訴人不應在未詳查上開情形，即將69頭綿羊均予以撲殺。㈡被撲殺之羊隻共123頭，其中綿羊69頭、山羊54頭，綿羊係經桃園縣觀音鄉農會補助以每頭30,000元引進；山羊則係「生產幼羊」及「供擠奶用」之種羊，每頭平均交易價為15,000元。國內甚少有綿羊交易價格，本案羊痘症發生前3個月內，更無任何綿羊之交易價格，上訴人未依上開合理價格補償，卻以彰化、雲林、鳳山肉品市場97年4月26日至97年6月27日止之羊隻交易平均價格每公斤123元為山羊之基礎評價額，無視上開肉品市場羊隻之交易價格，均係『淘汰公肉羊』之交易價格，而非『生產幼羊』及『供擠奶用』之種羊價格，更非綿羊之交易價格，上訴人引用錯誤之『淘汰公肉羊』的交易價格來評定生產幼羊及供擠奶用之種羊及高價之綿羊，不符合動物傳染病防治條例第40條第1項第2款規定。是以，本件以前開價格合計，上訴人應再補償2,450,235元（15000×54＋30000×69－429,765＝2,450,235）。㈢被上訴人就本件山羊型「羊痘」之發生，並無可歸責事由，業經臺灣桃園地方法院檢察署以97年度偵字15487號為不起訴處分在案。若上訴人無法如訴之聲明第2項補償，亦應購買相當數量之乳用及種用羊隻為補償等語。求為「撤銷訴願決定及原處分，上訴人應給付被上訴人2,450,235元」之判決。
三、上訴人則以：㈠被上訴人所養羊隻發生疫情，農委會畜衛所於97年6月27日確診為羊痘，依動物傳染病防治條例第20條第1項第1款規定，即應將具感受性之動物進行撲殺，農委會動植物防疫檢疫局（下稱防檢局）於97年6月30日緊急邀集產官學相關專家召開「羊隻罹患羊痘緊急防疫會議」，決議1週內儘速完成發病場所羊隻撲殺作業，上訴人依該決議於97年7月4日完成撲殺。㈡本件補償價額係依「動物傳染病防治條例補償評價委員會之組成人員及評價標準」第3條規定，由疫區直轄市或縣（市）主管機關就該管動物防疫機關代表、疫區鄉（鎮、市）公所或農會獸醫或畜產推廣人員及疫區相關產業界代表各1人遴聘組成評價委員會，再依同標準第4條第1項第3款進行評價，並無違誤。㈢經查相關文獻，部分羊痘病毒分離株仍可能於山羊及綿羊引發嚴重症狀，本件山羊部分經確診感染羊痘，故上訴人依疫情發生前3個交易日各產地交易平均價格（即彰化、雲林、鳳山肉品市場97年4月26日至97年6月27日羊隻交易平均價格）為基礎評價額，審酌罹病之情形，依評價額5分之3補償；至綿羊部分因其檢體檢測結果呈陰性反應，應以評價額補償之，惟因綿羊飼養頭數及可供參考之資料少，防檢局旋於97年9月10日邀集產官學研各界學者、專家及代表進行綿羊評定價格相關討論，決議仍依動物傳染病防治條例補償評價委員會之組成人員及評價標準第4條第1項第3款規定，依疫情發生前3個交易日各產地交易平均價格為基礎評價額，並可增減評價額10％訂為本件補償費評價標準。㈣被上訴人主張其就本次羊痘疫情之發生，並無可歸責事由，應指其無違反懲治走私條例之行為，然其經營之羊場發生羊痘，自難謂無過失，如疫區人員參訪、牧場門禁管制未落實、羊隻不當移動、自衛防疫不佳等疏漏或管理人員等因素等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按裁量處分若有裁量瑕疵如裁量逾越、裁量濫用、裁量怠惰等情形，影響裁量處分之合法性時，行政法院當然得以審查。是以，行政處分之作成，行政機關首應對法規條文涵義有所瞭解，進而就具體事件所涉及之相關事實，涵攝於所依據法規範之構成要件，並援用正確之資料文據，藉以判斷該事件應作成何內容，資為處分或決定之依準。㈡被上訴人所進口之綿羊，係長毛綿羊，並非一般肉用綿羊，故國內尚無該種羊隻之交易價格，乃上訴人所不否認。而被上訴人94年間經桃園縣觀音鄉農會以「94年度酪農生產輔導計畫」補助短毛綿羊、黑肚綿羊、波爾山羊及牧草安全柵欄等，合計金額525,000元，業經被上訴人提出該農會所出具之證明書及農（漁、牧）民出售農（漁、牧）產物收據影本暨發票影本為證，堪認被上訴人所稱系爭長毛綿羊係進口之綿羊為真正。上訴人主張係依中央機關訂定之補償標準為補償，即山羊依疫情發生前3個交易日各產地平均價格為基礎評價額補償；而綿羊部分，依防檢局97年9月10日召開之訂定綿羊撲殺補償費標準會議決議，以疫情發生前3個交易日各產地平均價格為基礎評價額，可增減10％定為評價標準，固非全然無據。然國內僅鳳山、雲林、彰化有羊隻交易市場，且交易標的均為肉羊，尚無綿羊之市場交易紀錄，該會議決議以疫情發生前3個交易日各產地平均價格為基礎評價額補償，自有可議。上訴人未充分深入調查證據，亦未斟酌國內尚無系爭綿羊市場交易紀錄，竟採用肉羊之交易價格，顯未充分斟酌考量與本件補償價格息息相關事項，依補償目的而為合理判斷，將不該當之數據資料用於本件，所為補償費之裁量處分即有瑕疵而影響裁量處分之合法性，故原處分否准被上訴人之申請，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，應予撤銷。㈢兩造其餘主張及陳述，包括被上訴人主張其對山羊型「羊痘」之發生，並無可歸責之事由，系爭山羊之補償價格有誤；暨上訴人如無法依被上訴人訴之聲明第2項補償，亦應購買相當數量之乳用及種用羊隻為補償等項，因與判決結果不生影響，爰不予一一指陳論駁，但該部分仍應於發回重審後，由上訴人併予審斷。至被上訴人請求上訴人應作成補償2,450,235元之行政處分部分，因尚待召開補償評議會議決定系爭進口「綿羊」價格之依準，自無從准許，應予駁回等詞，資為論據，為「撤銷訴願決定及原處分，被上訴人在原審其餘之訴駁回」之判決。
五、本院查：原判決撤銷訴願決定及原處分，固非無據。惟：㈠按「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；有下列各
款情形之一者，其判決當然違背法令：…判決不備理由或理由矛盾。」，行政訴訟法第243條定有明文。次按「（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敍明或補充之。」，亦為同法第125條第3項所明定，此乃審判長之闡明義務。
㈡查，被上訴人經營系爭牧場飼養山羊及綿羊，嗣因系爭牧場
發生羊痘疫情，經桃園防疫所會同農委會及農委會畜衛所採樣及診斷，確診系爭牧場發生羊痘疫情，乃依動物傳染病防治條例第20條規定，於97年7月4日撲殺罹患、疑患或可能感染之動物，並依同條例第40條規定補償429,765元之事實，乃原審經斟酌全辯論意旨及調查證據之結果依法認定之事實，亦為兩造所不爭。而依行政訴訟法第5條規定，課予義務訴訟係請求行政機關為行政處分或為特定內容行政處分之訴訟，又依動物傳染病防治條例第40條規定，動物因疫情遭撲殺時，除有不予補償之情形外，該管直轄市、縣(市)主管機關應組織評價委員會，評定其價格，並依相關標準發給補償費，是以，被上訴人之請求補償，性質上屬課予義務訴訟，然其起訴及言詞辯論時之聲明卻為「撤銷訴願決定及原處分，被告（按即上訴人）應給付原告（按即被上訴人）2,450,235元。」（見原審卷第6頁、第119頁），第2項之聲明顯不符課予義務訴訟之規定。再，上訴人於撲殺系爭牧場之羊隻後，已依動物傳染病防治條例第40條規定之程序組織評價委員會、評定其價格後，依相關標準於97年12月9日補償429,765元由被上訴人收訖，被上訴人亦不爭執（見原審卷第67頁、第72頁），則上訴人既已就補償之金額為評定並給付完畢，被上訴人是否曾不服該補償價額之核定處分而爭議，如未為之，上開核定處分是否已經確定？被上訴人復爭議其補償價額太低，並要求再為補償，其真意究如何？係要求程序重開？抑或重新請求？茍如此則其請求權之基礎又為何？未見被上訴人陳明及舉證，則其訴訟標的之對象及範圍即無從確定。以上各情均有待被上訴人為完足之聲明及陳述，然未見原審審判長令被上訴人為完足之聲明及陳述，有違行政訴訟法第12 5條第3項之規定。
㈢另山羊及綿羊之補償價格係可區分，原判決僅就綿羊部分論
斷原處分有裁量瑕疵之情形，未及山羊部分，亦未就原處分關於山羊部分有如何違法之情形予以論述及說明其依據，自有理由不備之違法情事。
㈣綜上所述，原判決既有如上述之違背法令事由，其或為上訴
人上訴意旨所指摘，或為本院依職權所查得，是上訴人求予廢棄，為有理由。又本件係課予義務訴訟，基於案件之單一性，被上訴人起訴目的在於求得行政法院為課上訴人作成行政處分義務之判決，其於原審所為訴之聲明第1項之「撤銷訴願決定及原處分」，與第2項之「被告應給付原告2,450,235元。」（實質上應為「被告應為准予補償原告2,450,235元之行政處分」）具有一體性。原判決雖駁回被上訴人第2項聲明之請求，然其並非終局認定被上訴人之補償請求權不存在，尚需由上訴人依原判決所為闡述，覈實查明計算（如尚應由「訂定綿羊撲殺補償費標準會議」決議，亦應依法召開）後最終之事實認定結果而定，等於就該部分實質上未為裁判。是原判決撤銷訴願決定及原處分，命令上訴人重為調查，即是就本件課予義務訴訟全部為不利於上訴人之判決，故上訴人雖僅聲明撤銷不利部分（即撤銷原判決主文第1項），然其上訴效力應及於全部，上訴人之上訴既屬有理，本院自得就全部廢棄。再，因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，有由原審為調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決（含駁回被上訴人之訴部分）廢棄，發回原審法院更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 21 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 21 日
書記官 賀 瑞 鸞