最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1248號上 訴 人 國華產物保險股份有限公司代 表 人 王錦標訴訟代理人 顧念妮 律師被 上訴 人 行政院金融監督管理委員會代 表 人 陳裕璋訴訟代理人 黃蓮瑛 律師
吳姝叡 律師楊智全 律師上列當事人間保險法事件，上訴人對於中華民國99年5月31日臺北高等行政法院96年度訴字第4006號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人以上訴人因業務、財務狀況顯著惡化，已無法履行契約責任，有不能支付其債務而損及被保險人權益之虞，依行為時保險法第149條第3項規定，以民國94年11月18日金管保一字第09402504001號函（下稱原處分）上訴人，勒令停業派員清理，委託財團法人保險事業發展中心（下稱保發中心）為清理人，自94年11月18日上午8時30分起辦理該公司之清理事宜，及依同法第149條之8準用第149條之1規定，該公司股東會、董事、監察人之職權即行停止，應將業務之經營及財產之管理處分權移交於清理人，並應將有關業務及財務之一切帳冊、文件與財產列表移交與清理人。上訴人不服，經遭訴願駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）原處分僅載：「貴公司因業務、財務狀況顯著惡化，流動性已無法履行契約責任，有不能支付債務而損及被保險人權益之虞」，被上訴人並未說明其認定上訴人業務、財務狀況顯著惡化之具體事實理由，原處分僅含糊提及「流動性」之字眼，其餘全引法條內容為其處分之事實及理由，又原處分亦未敘明其捨監管、接管處分而選擇對上訴人為勒令停業派員清理處分之理由，顯不符行政程序法第96條第1項第2款之規定，確有違法而應予撤銷。（二）被上訴人主張因上訴人之資產小於負債，依保險法第149條第3項之規定作出處分，係為被上訴人錯誤解讀上訴人資產負債表，並以上訴人未增資即認上訴人財務狀況惡化，將上訴人勒令停業清理，實錯誤適用法令。（三）被上訴人錯誤解讀上訴人資產負債表，要求上訴人增資之基礎並不存在，且被上訴人亦命國華人壽、國寶人壽、幸福人壽、友聯產險及華山產險等5家資本適足率不足之保險公司辦理增資，惟上開5家保險公司之增資均未完成，惟被上訴人認上開資本適足率不足法定標準，甚至淨值為負卻尚未完成增資者，仍非屬應依保險法第149條第3項處分之情形。然被上訴人於本件竟認定上訴人無法改善財務狀況，顯有雙重標準，違反公平原則，理由前後矛盾。（四）行政機關作成處分時，如有多種手段可達成同一目的時，應選擇對人民侵害最小之手段，始符「比例原則」之規定。被上訴人先入為主，直接決定對上訴人採取停業清理處分，而未依行政程序法第7條之規定，選擇對人民侵害最小之手段。（五）行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」。上訴人相信被上訴人支持上訴人所採之改善措施，故上訴人未辦理增資。惟被上訴人主張94年4月27日王錦標承諾6月底前增資2億元，上訴人未能完成，因而作成原處分，是依上開條文規定，被上訴人違反信賴保護原則。（六）倘認被上訴人有權作成原處分，惟該處分仍違反行政程序法第102條之規定及司法院釋字第488號解釋意旨，被上訴人未依法給予上訴人陳述意見，遽作成原處分，有重大瑕疵，訴願決定不察，亦有重大違誤，應一併撤銷。（七）被上訴人以「上訴人資產小於負債」為由，作出「停業清理」之處分，衡情，其應對承受上訴人營業之台壽保產險嚴加監督，以保障保戶。惟查台壽保產險經營不善，連年虧損，營業損益、每股盈餘皆呈現負值，甚且頻頻更換董事長、總經理。被上訴人對得標業者之種種不合理之情形，竟均放任渠等為所欲為，日益惡化，殊難想像。且保發中心為決定標售上訴人營業之過程，亦有諸多不法，故原處分之後續執行為違法。（八）被上訴人未據理由突然解除所有董事及監察人之財產限制處分及限制出境處分，顯見其無權作成處分，其自知理虧，乃逕行撤銷該處分，惟並不因此使其違法處分變更為合法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人依行政院金融監督管理委員會組織法為保險業之主管機關，自有權依行為時保險法第149條第3項第3款規定，對上訴人為勒令停業派員清理處分。
（二）被上訴人據以作成原處分之法律依據、事實及處分理由，均已記載於原處分，並無上訴人所指稱不符合行政程序法第96條書面行政處分之法定程式之情事。（三）被上訴人係按比例原則予以考量，始為勒令停業派員清理之處分；況且，其他公司與上訴人之情狀並不相同，無法比附援引，更遑論被上訴人未為相同處分，即謂被上訴人有違公平原則。
（四）被上訴人並非僅因上訴人未依對被上訴人之承諾如期完成辦理增資，而為原處分；上訴人以被上訴人於94年4月27日會議未提及「停業清理」之處理方式，卻作成原處分顯違反信賴保護原則，難謂成理。當初決議以上訴人採營業讓與或公司讓售方式處理，係基於上訴人得繼續經營之前提，如採營業讓與或公司讓售方式，由第三人參與上訴人之經營，而仍無法改善上訴人財務窘境，即無繼續經營之必要性，則採營業讓與或公司讓售方式即不具任何實益性，故被上訴人勒令上訴人停業，並派員清理之決定，已衡諸所有情狀，符合比例原則，並無上訴人所指稱違反信賴保護原則之情事。（五）被上訴人於原處分作成前已給予上訴人陳述意見之機會，並無違反行政程序法第102條規定之情事，被上訴人於94年已多次洽催及約談上訴人前董事長王錦標到會說明，王錦標並於94年4月27日向被上訴人出具承諾，上訴人將於94年6月底前先完成2億元之增資，惟上訴人並未完成增資，由上開情事可知，被上訴人於作成原處分前，基於調查上訴人本件事實及證據之必要，已通知其前任董事長王錦標到會說明，依行政程序法第102條但書之規定，被上訴人於作成原處分前，已無須再給予上訴人陳述意見之機會。（六）上訴人主張被上訴人有違法失職之行為者之範圍，無非係「原處分作成後之後續標售行為」，包括被上訴人核准保發中心標售上訴人之營業、保發中心公告標售上訴人之營業、台灣人壽標售取得上訴人之營業，嗣成立龍平安產險、被上訴人違法核准龍平安產險得以實收資本額僅5億元成立，且其給予龍平安產險10年之時間增資至法定實收資本額20億元即可、安定基金核准龍平安產險墊付2.6億元，姑且不論原處分作成後之後續標售行為並無違法不當之處，上開上訴人「指證歷歷」之被上訴人違法失職行為，殊與上訴人於原處分作成後之事實狀態是否仍具備行為時保險法第149條第3項之法定構成要件毫無關聯，非屬原審法院判斷原處分合法與否之基準。上訴人主張本件為「繼續性行政處分」，原審法院對於原處分作成後之前開事實，仍應審究是否違法，並以此作為本件原處分予以撤銷之理由，顯屬無理。（七）被上訴人業已解除王錦標及上訴人董事與監察人之禁止財產移轉與保全處分，係因被上訴人當時所為禁止移轉財產與保全處分，為一暫時性之行政保全處分，後因產險安定基金已為相同內容之司法保全處分，被上訴人認已無為該禁止及保全處分之必要，故廢止原處分，而非上訴人之前任董事已無禁止及保全處分之必要。關於上訴人之前任董事限制出境，亦係同理，原處分並無違法等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件原處分主旨理由記載為「流動性已無法履行契約責任，有不能支付債務而損及被保險人權益之虞」，適用法條記載為「保險法第149條第3項第3款」，雖未就勒令停業清理之必要性及所憑證據逐一列出，但內容已達可得確定之程度，難謂原處分未記載理由。（二）上訴人於94年9月30日止之公司淨值為負851,309,000元，負債程度過高；上訴人94年11月17日之銀行存款及約當現金有3,529萬元（其中總公司僅有1,181萬元），約僅能支應上訴人支出數日，且頻傳延遲給付賠償或無理由拒絕賠償情事，原處分以上訴人經營不善，財務業務顯著持續惡化，淨值已呈現負數，資本適足性及流動性嚴重不足，已無法履行契約責任，有不能清償債務而損及被保險人權益之虞，乃依行為時保險法第149條第3項規定，以原處分勒令上訴人停業派員清理，並無不合。（三）上訴人之財務狀況於被上訴人作成原處分之時已顯著惡化，被上訴人已予上訴人增資之機會，但上訴人有製作不實之財務報告予被上訴人檢查之情形，其前負責人王錦標有掏空上訴人之嫌，如不即時採取勒令停業派員清理或命令解散之處分，恐將損及上訴人全體保戶及債權人之權益，被上訴人於通盤考量上開所有證據、社會大眾權益及維護全體金融秩序之宗旨下，乃作成原處分，並未違反比例原則。又上訴人主張國華人壽、國寶人壽、幸福人壽、華山產險等保險業者之資本適足率長期以來亦未達法定標準，被上訴人僅分別作成限制其銷售保單、投資、關係人交易、設定擔保等處分，足見原處分違反公平原則及信賴保護原則。惟查，原處分非僅憑藉「資本適足率不足200％之法定標準」之單項標準，而係考量上訴人公司淨值已為負數、現金流量嚴重不足，因認上訴人繼續經營能力已存有重大疑慮之通盤考量，且每家保險業者規模、組織型態及業務、營運運作情形皆有所不同，各有其特殊性自無法做相同處理，難謂違反公平原則及信賴保護原則。（四）被上訴人於94年已多次洽催及約談上訴人前董事長王錦標到會說明，王錦標並於94年4月27日向被上訴人出具承諾，上訴人將於94年6月底前先完成2億元之增資，可知被上訴人於作成原處分前，已通知其前任董事長王錦標到會說明，依行政程序法第102條但書之規定，被上訴人於作成原處分前，已無須再給予上訴人陳述意見之機會。縱認被上訴人未依行政程序法第102條規定給予上訴人陳述意見之機會，惟原處分亦有行政程序法第103條規定得不予上訴人陳述意見機會之情形。（五）94年11月18日對上訴人作成「勒令停業派員清理」處分，一經被上訴人作成，則上訴人停業清理之法律效果立即確定實現並完結，上訴人無法再自行從事保險業務，上訴人稱「系爭勒令停業派員清理之處分需有一段清理期間，是其顯非一次性行政處分」，尚無可採。原審法院就「清理人保發中心進行標售國華公司資產及營業行為」及安定基金墊付2.6億元予龍平安產險之部分，為大致調查結果，尚無證據顯示有明顯不合理或人謀不贓之情事，其「事後驗證原處分有無可疑」之目的已達，就「原處分之後續執行是否違法」、「被上訴人自行解除對上訴人之董監各項限制處分是否違法」亦無再予探究之必要，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論斷如下：(一)按「本會主管金融市場及金融服務業之發展、監督、管理及檢查業務」「前項所稱金融市場包括銀行市場、票券市場、證券市場、期貨及金融衍生商品市場、保險市場及其清算系統等；所稱金融服務業包括金融控股公司、金融重建基金、中央存款保險公司、銀行業、證券業、期貨業、保險業、電子金融交易業及其他金融服務業；但金融支付系統，由中央銀行主管。」「前項所稱銀行業、證券業、期貨業及保險業範圍如下：……四保險業：指保險公司、保險合作社、保險代理人、保險經紀人、保險公證人、郵政機構之簡易人壽保險業務與其他保險服務業之業務及機構。」金管會組織法第2條第1項、第2項、第3項分別定有明文。同法第4條第3款及第9款更載明被上訴人掌理之事項包括「金融機構之設立、撤銷、廢止、變更、合併、停業、解散、業務範圍核定等監督及管理」與「違反金融相關法令之取締、處分及處理」保險市場及保險業之發展、監督、管理及檢查業務係屬被上訴人之管轄權限。則被上訴人自有權依行為時保險法第149條第3項第3款規定，對上訴人為勒令停業派員清理處分。又「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「行政機關之組織法規變更管轄權之規定，而相關行政法規所定管轄機關尚未一併修正時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項。」「行政機關經裁併者，前項公告得僅由組織法規變更後之管轄機關為之。」「前二項公告事項，自公告之日起算至第3日起發生移轉管轄權之效力。但公告特定有生效日期者，依其規定。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」行政程序法第11條第1項至第5項分別定有明文。行政機關之事務管轄權限，得依其組織法來定之，且於變更管轄權時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項。保險業之主管機關原係財政部，經變更為被上訴人，為免修改相關法律及法規命令之煩，財政部與被上訴人之共同上級機關行政院業於93年6月24日以院臺財字第0930027180號公告「為配合行政院金融監督管理委員會於中華民國93年7月1日成立，相關法律及法規命令條文涉及該會掌管事項，原管轄機關為財政部或財政部證券暨期貨管理委員會者，自中華民國93年7月1日起變更為行政院金融監督管理委員會，特此公告。」該公告內容載明係依據金管會組織法第2條、第4條及行政程序法第11條規定辦理。依金管會組織法規定保險市場及保險業之發展、監督、管理及檢查業務係屬被告之管轄權限，然保險業之原主管機關財政部之組織法及保險法，於金管會組織法公布時，並未一併修正，因依行政程序法第11條第2項後段規定：
「相關行政法規所定管轄機關尚未一併修正時，原管轄機關得會同組織法規變更後之管轄機關公告或逕由其共同上級機關公告變更管轄之事項。」故行政院為前開公告之同時檢附「變更管轄機關為行政院金融監督管理委員會之法律條文表」乙份，而於該條文表中壹「變更管轄機關之法律條文」序號49明載，保險法第12條及第175條所規定之原管轄機關財政部於93年7月1日變更為「行政院金融監督管理委員會」。
行政院之上開公告符合行政程序法規定，被上訴人即為保險業之主管機關，得以行使保險法所定之各項職權，除有金管會組織法之依據外，並因前開依行政程序法第11條所為之公告，而於包括保險法在內之相關行政法規均發生管轄權變動之效力，被上訴人取得包括保險法在內之行為法上行使職權之權限，更屬無疑，合先敘明。(二)行為時保險法第149條第3項「保險業因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時，主管機關得依情節之輕重，分別為下列處分：1、派員監管。2、派員接管。3、勒令停業派員清理。4、命令解散。」本件原審本於職權調查證據後，認被上訴人本於職權依上開規定並綜合判斷各項事實證據，衡量各種情狀作成原處分，於法尚屬無違，進而維持原處分及訴願決定，並駁回上訴人在原審之訴。且於判決理由欄就上訴人之主張一一論駁，並詳述其得心證之理由，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，自難謂有據。(三)次查，行政訴訟法第243條第2項第4款所稱：「當事人於訴訟未經合法代理者」，係指當事人無訴訟能力，未由法定代理人代理或其法定代理人無代理權或未受必要之允許，或訴訟代理人之代理權有欠缺。本件原審係於99年5月13日言詞辯論終結，而被上訴人之代表人陳裕璋係於99年5月14日始經總統任命，是於本件原審言詞辯論終結時，被上訴人之代表人仍為陳冲，並無行政訴訟法第243條第2項第4款之法定代理人無代理權之情形。再者，被上訴人之代表人於99年5月14日變更為陳裕璋時，被上訴人隨即於99年5月26日具狀聲明承受訴訟，並補陳訴訟代理人之委任狀，被上訴人並無行政訴訟法第243條第2項第4款之法定代理人無代理權或訴訟代理人之代理權有欠缺等之情形，況原審判決係以言詞辯論終結時之事實，作為本件判決之認定基礎，而原審判決於言詞辯論終結時，被上訴人之代表人仍為陳冲，已為及應為之訴訟行為均合法代理，並無疑問。縱其後由陳裕璋承受訴訟，原審判決記載代表人為陳冲，判決對兩造之效力並不因之而受影響。上訴人主張被上訴人之代表人於99年5月14日已變更為陳裕璋，並於99年5月26日具狀聲明承受訴訟，惟原審判決竟仍以陳冲為被上訴人之代表人，未審酌被上訴人聲明承受訴訟是否合法，是原審判決有行政訴訟法第243條第2項第6款之不備理由之違法等云云，自無可採。(四)再按「行政行為之內容應明確。」行政程序法第5條固有明文，惟揆其立法意旨，乃在求行政行為內容之明確，俾利相對人遵循或請求救濟。故行政處分之內容，雖依其文字尚有所不明，但若可經由整體處分意旨或解釋而知者，即非所謂不明確。經查，原處分主旨記載「貴公司（按即上訴人）因業務、財務狀況顯著惡化，流動性已無法履行契約責任，有不能支付債務而損及被保險人權益之虞，依保險法第149條第3項規定予以勒令停業派員清理之處分，本會並委託財團法人保險事業發展中心為清理人，組成清理小組，自94年11月18日上午8時30分起辦理貴公司之清理事宜，請查照。」該函文已明確記載根據之事實為「上訴人因業務、財務狀況顯著惡化」、理由為「流動性已無法履行契約責任，有不能支付債務而損及被保險人權益之虞」，適用法條依據為「保險法第149條第3項第3款」，實已達可得確定之程度，而使受處分人得以獲知處分之事實及理由，並據以判斷被上訴人是否正確適用法律，難謂違反行政程序法第96條規定。上訴意旨主張原處分違反行政程序法第96條第1項第2款規定及行政處分內容應予明確之原則，據以指摘原判決有違背法令及不備理由之違法云云，亦無可取；至於上訴人所舉本院96年度判字第594號判決與本件案情不同，尤不得比附援引。(五)另上訴人其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷，並無違背論理法則或經驗法則，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。(六)綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 21 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 21 日
書記官 王 福 瀛