最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第125號上 訴 人 王仁蕉
曾禮屏上二人共同訴訟代理人 林漢章律師被 上訴 人 內政部北區兒童之家代 表 人 余瑞長訴訟代理人 袁健峰律師
陽文瑜律師李承訓律師上列當事人間有關眷舍事務事件，上訴人對於中華民國98年4月2日臺北高等行政法院97年度訴字第2848號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人王仁蕉、曾禮屏分別為被上訴人經管桃園縣○○鄉○○路○巷○號及3號眷屬宿舍（下稱系爭眷舍）借用人。被上訴人奉行政院民國（下同）95年7月10日院授人住字第0950305330號函，辦理該經管之眷舍房地騰空標售移交財政部國有財產局之業務，乃以95年8月17日北童行字第0950001389號函通知上訴人應於95年10月9日以前完成搬遷騰空。嗣上訴人以其於限期內完成搬遷，向被上訴人申請核發騰空標售1次補助費各新臺幣（下同）180萬元，案經被上訴人認定上訴人不符實際居住認定標準，分別以96年3月19日北童行字第0960000587號及第0000000000號函（下稱原處分）否准所請。上訴人不服，提起訴願，分別經內政部96年8月6日台內訴字第0960094337號、96年9月10日台內訴字第0960094336號訴願決定，以其係屬私權爭執範圍，應循民事訴訟謀求解決，非屬訴願救濟範圍為由，而不受理其訴願。上訴人為此提起民事訴訟，經臺灣高等法院97年6月3日97年度抗字第890號民事裁定，以行政機關就補助費所為之否准發給決定，性質上為行政處分，其因而所生之爭議，屬行政法院權限之事件，普通法院對之並無審判權為由，裁定駁回其訴。上訴人據此向內政部申請再審，經內政部97年9月8日台內訴字第0970115755號訴願決定撤銷前開訴願決定，並同時駁回其訴願。上訴人仍不服，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：被上訴人於95年7月10日接獲行政院同日院授人住字第0950305330號函同意對系爭眷舍辦理騰空標售，而於同年8月17日發函通知上訴人應於同年10月9日前完成搬遷、斷水、電、瓦斯，及辦理請領1次補助費手續，上訴人均在期限內完成相關手續，自符合請領1次補助費之規定。且上訴人為系爭眷舍之借用人，有被上訴人歷次通知上訴人於所訂期間實施宿舍檢查函文可稽，被上訴人歷次檢查後，內部簽呈中僅簽報其檢查結果係有部分退休人員無人在家，並未作任何法律行為，亦未通知上訴人，更未依民法相關規定對上訴人提起民事訴訟請求遷讓房舍。是上訴人與被上訴人之借用契約依然存在，上訴人為合法借用人。又被上訴人雖歷次查訪，但迄報請行政院核准騰空標售前，均未認定上訴人有不符實際居住之事實。上訴人均為年逾70歲老人，兒女均已成家立業各奔西東，無法與上訴人同居，上訴人因行動不便，日常生活起居需人照顧，系爭眷舍既欠缺醫療設備，更乏醫護人員，自不適年逾70歲且多病之老人長期獨居，惟該宿舍確實為上訴人占用居住。被上訴人雖曾多次檢查，然其僅在外圍觀察，並未實際入內查訪，自無法否定上訴人有居住之事實。上訴人因信任被上訴人將補助搬遷費用而未將室內擺設存證，現因房屋業已拆遷，無法提出證明，對上訴人顯不公平。被上訴人多次查訪未果時，上訴人均填具回覆通知單回覆被上訴人（均留存在被上訴人查訪之卷宗內），被上訴人未再依行政院頒訂之「中央各機關學校宿舍居住事實之認定標準及查考作業原則」（下稱認定標準及查考作業原則）簽報首長核定借用人是否符合實際居住之認定標準，是上訴人並無不符實際居住之事實。再者，上訴人依約定將房地騰空，被上訴人始能順利將現有房地在行政院限定期限內標售，被上訴人將上訴人占用之房舍造冊送交行政院人事行政局時，應已認定上訴人為合法現住人，被上訴人既未依規定於上訴人主動搬遷前，加以勸說、發函催告或起訴，則上訴人在搬遷前為合法現住人之事實應已確認，被上訴人實難再以事後之函文加以否認等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定，暨被上訴人應作成核給上訴人2人搬遷補助費各180萬元並陳報公務人員住宅及福利委員會（下稱住福會）撥付之行政處分。
三、被上訴人則以：被上訴人為落實所屬眷舍居住事實之查考認定，自行政院頒訂認定標準及查考作業原則後，即依規定每年至少2次派承辦人會同政風、人事部門人員，至現場實地訪查各宿舍借用人實際居住情形，以為居住事實之查考認定；然被上訴人歷次至現地訪查，系爭眷舍均為大門深鎖無人在家，其中更有多次發現系爭眷舍環境髒污、雜草叢生等情，足見上訴人確實長期未居住於系爭眷舍；蓋上訴人均早已退休，若有實際居住於系爭眷舍之事實，於被上訴人歷次訪查時，衡情應大部分或至少有一或二次在家之情形，豈會歷次訪查上訴人均無一次在家，況若有實際居住於系爭眷舍，應無可能放任住家雜草叢生、大門鏽蝕，故上訴人確實符合連續30日以上未居住或3個月內居住日數累計未達45日之不符實際居住認定標準自明，上訴人主張其有居住眷舍云云，實不足採。又被上訴人為顧及上訴人權益，並求慎重，曾函請台灣自來水股份有限公司提供上訴人配住眷舍每二月一次抄表之用水資料，經核對上訴人王仁蕉於94年4月、94年8月、94年12月至95年6月間抄表之實際用水量均為0度，另94年6月、95年8月抄表之實際用水量亦僅為1度；另上訴人曾禮屏於92年6月、92年8月、93年4月、93年6月、94年2月至同年12月、95年4月、95年6月抄表之實際用水量均為0度，另93年8月至同年12月、95年2月抄表之實際用水量均僅為1度；衡諸常情，若上訴人有實際居住於眷舍之事實，其於眷舍之實際用水量，斷無可能於每二個月抄表時之實際用水量為0度或僅1度之情形；況由前開上訴人配住眷舍實際用水量，屬於0度或1度者之次數，甚至有連續多月均為0度或僅1度之情形，均足認上訴人曾禮屏至遲自92年6月起、上訴人王仁蕉至遲自94年4月起，即明顯有連續30日以上未居住於眷舍及3個月內居住日數累計未達45日之事實，從而依認定標準及查考作業原則，上訴人即屬不符實際居住之認定標準，又上訴人未提出其符合前開實際居住眷舍認定標準之相關舉證，自無從證明其確有居住於系爭眷舍之事實，上訴人自無權請求本件搬遷補助費，是被上訴人以原處分否准上訴人搬遷補助費之請求，其認事用法並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠依行為時「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」（下稱處理要點）第8點第2項規定，1次補助費由各機關學校審查合格後，製作具領清冊送執行機關據以撥付。而第2點第1項規定本要點有關眷舍房地之處理，住福會為執行機關，中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關。由以上規定可知，發給1次補助費之前提為經宿舍管理機關認定為合法現住人並造冊請領，而合法現住人之認定及造冊請領，又係宿舍管理機關本於權責之行為，其所為之決定即屬行政處分，應以宿舍管理機關為處分機關，至住福會僅係俟宿舍管理機關核准發給補助費後撥款之執行機關，僅負責款項之撥付，尚非處分機關。被上訴人主張其並非系爭搬遷補償費之給付義務人，給付搬遷補助費者為住福會，縱認上訴人符合可請領搬遷補償費之資格，被上訴人至多僅負陳報上級機關轉住福會之協力義務，並不直接負給付義務，上訴人逕向被上訴人為本件之請求，即屬無據云云，惟依前開說明，被上訴人雖不直接負給付義務，但負有認定是否為合法現住人及造冊請領之責任，且為主管機關，非僅為協力義務。上訴人業已將聲明更正為「被上訴人應作成核給上訴人2人搬遷補助費各180萬元並陳報住福會撥付之行政處分」，其向被上訴人起訴請求，即無不合。㈡得依上開處理要點請領搬遷補助費者，須符合眷舍合法現住人之要件。次依行政院92年5月7日頒訂認定標準及查考作業原則第1點規定，如配住之眷舍借用人有連續30日以上未居住或3個月內居住日數累計未達45日者，即屬不符實際居住之認定標準，亦即不具備「眷舍合法現住人」之要件，自無從獲得搬遷補助費。被上訴人為落實所屬眷舍居住事實之查考認定，自行政院頒訂認定標準及查考作業原則後，即依規定每年至少2次派承辦人會同政風、人事部門人員，至現場實地訪查各宿舍借用人實際居住情形，以為居住事實之查考認定，然被上訴人歷次至現地訪查計6次（92年8月5日、93年3月17日、93年10月22日、94年7月29日、94年12月23日、95年6月21日），上訴人2人配住之眷舍均為大門深鎖，無人在家，更發現上訴人之眷舍環境髒污、大門鏽蝕、雜草叢生等情形，足見上訴人確實長期未居住於系爭眷舍，若有居住之事實，衡情應大部分或至少有一或二次在家，豈會歷次訪查上訴人2人均無一次在家，有被上訴人歷次訪查上訴人眷舍之簽文及現場照片影本附訴願卷可稽。被上訴人為求慎重，曾函請台灣自來水股份有限公司提供上訴人2人配住眷舍每二月一次抄表之用水資料，經核對上訴人王仁蕉於94年4月、94年8月、94年12月至95年6月間抄表之實際用水量均為0度，另94年6月、95年8月抄表之實際用水量亦僅為1度；另上訴人曾禮屏於92年6月、92年8月、93年4月、93年6月、94年2月至同年12月、95年4月、95年6月抄表之實際用水量均為0度，另93年8月至同年12月、95年2月抄表之實際用水量均僅為1度，有台灣自來水股份有限公司第二區管理處桃園服務所函及所附用水紀錄可稽。衡諸常情，一般人只要實際居住，因飲食、沐浴、盥洗之日常生活需要，每日應有相當之用水量，僅用水量多寡會有差異，若上訴人有實際居住於眷舍之事實，其於眷舍之實際用水量，斷無可能於每二個月抄表時之實際用水量為0度或僅1度之情形；況由前開上訴人配住眷舍實際用水量，屬於0度或1度者之次數，甚至有連續多月均為0度或僅1度之情形，足認上訴人曾禮屏至遲自92年6月起、上訴人王仁蕉至遲自94年4月起即明顯有連續30日以上未居住於眷舍及3個月內居住日數累計未達45日之事實，從而依認定標準及查考作業原則第1點之規定，上訴人即屬不符實際居住之認定標準，被上訴人否准上訴人核發搬遷補助費之申請，核無違誤。㈢上訴人主張被上訴人歷次檢查後，內部簽呈中僅簽報其檢查結果係有部分退休人員無人在家，並未作任何法律行為，亦未通知上訴人，更未依民法相關規定對上訴人提起民事訴訟，請求遷讓房舍，是上訴人與被上訴人之借用契約依然存在，上訴人仍為合法借用人云云，惟查被上訴人於每次實地訪查後均會黏貼通知單於門首，並請上訴人與被上訴人聯絡，有通知單及照片附訴願卷可稽，且被上訴人於95年8月17日即以北童行字第0950001389號函通知上訴人應於95年10月9日以前完成搬遷騰空，自無庸再行終止借用契約，惟此並不意謂被上訴人已認定上訴人為合法現住人，上訴人前開主張，自屬誤會。又上訴人王仁蕉雖曾於92年12月18日因車禍而住院，惟依其病歷所示，其住院期間僅約半個月，尚不影響被上訴人對於其不符實際居住標準之認定。證人劉素泱雖證稱上訴人除住院那一次以外，未曾離開宿舍超過30天云云，惟亦同時證稱其對於上訴人平時居住的情況沒有特別注意，是僅憑其有限之記憶，已難求其確實無誤，況其證言與上開被上訴人所查訪之事實不符，自難憑採。㈣綜上所述，上訴人有連續30日以上未居住於眷舍及3個月內居住日數累計未達45日之事實，不符實際居住之認定標準已如前述，上訴人自無權請求搬遷補助費，是被上訴人以原處分否准上訴人搬遷補助費之請求，其認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷，並請求被上訴人應作成核給上訴人2人搬遷補助費各180萬元並陳報住福會撥付之行政處分，為無理由，應予駁回等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：「中央各機關學校國有眷舍房地處理辦法或嗣後發布及修正之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點，係行政院為推行輔助中央公教人員購置住宅政策，有效處理中央各機關學校國有眷舍房地所訂定之法規；其中關於眷舍合法現住人於一定期間內遷出者所為1次補助費之發給，乃有利該等房地騰空標售事項之進行，對合乎條件者所為具獎勵性質之給與，而於中央公務人員購置住宅貸款基金項下列支；可知，此1次補助費之發給，並非本於任職獲准配住房屋之使用借貸關係而生，乃各機關學校基於上述法規規定所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，而其所為否准發給之決定，性質上為行政處分，因此而生之爭議自屬行政法院權限之事件。」「現職或非現職公務員及公務人員保障法第102條所列人員暨其遺族，依『中央各機關學校國有眷舍房地處理要點（或辦法）』之規定，請求機關或學校認定其為『合法現住人』並函轉公務人員住宅及福利委員會發給補助費，係主張其公法上財產請求權遭受侵害，應依公務人員保障法之規定向公務人員保障暨培訓委員會提起復審。」業經本院99年度12月份第1次庭長法官聯席會議決議及附帶決議在案。查原判決以上訴人有連續30日以上未居住於眷舍及3個月內居住日數累計未達45日之事實，不符實際居住之認定標準，被上訴人以原處分否准上訴人搬遷補助費之請求，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合為由，駁回上訴人在原審之訴。固非無見。惟依原判決事實欄所載，上訴人前為被上訴人經管系爭眷舍之借用人；另依內政部96年8月6日台內訴字第0960094337號、96年9月10日台內訴字第0960094336號訴願決定卷內上訴人所提訴願書附件6所示，上訴人王仁蕉、曾禮屏分別為臺灣省立臺北育幼院（被上訴人前身）退休之輔導員、教員，領有公務人員退休證，乃非現職公務人員；是依上開本院附帶決議，本件行政訴訟之前置程序，應為復審程序，而非訴願程序。經查，本件上訴人不服原處分，雖於96年4月23日向被上訴人提起訴願，並請被上訴人轉呈內政部，而非轉呈公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）；然依公務人員保障法第46條前段：「復審人在第30條第1項所定期間向原處分機關．．．為不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起復審。」之規定，上訴人既已表明不服原處分之意思，即應視為已在法定期間內提起復審。另依公務人員保障法第44條第3項之規定，被上訴人不依上訴人之請求變更或撤銷原行政處分者，即應附具答辯書，並將必要之關係文件，送於保訓會。詎被上訴人未依公務人員保障法第44條第3項規定為之；內政部亦未將該案件移送保訓會為復審決定，逕自為訴願決定，已牴觸公務人員保障法第4條第1項、第2項及第25條第1項之復審管轄規定，而有程序上之瑕疵，其所為之訴願決定，於法尚有違誤，原判決遞予維持，未予糾正，自亦有未合，上訴意旨雖未指摘及此，但本院調查高等行政法院判決有無違背法令，本不受上訴理由之拘束，爰由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並撤銷訴願決定，被上訴人並應依本院法律見解，將本件上訴人訴願書及必要之關係文件，送於保訓會為復審決定。至上訴人訴請撤銷原處分之實體上主張，因本件復審程序尚未完成，結論未定，無法逕為審酌，應待復審結果後再為主張，併此敘明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 2 月 10 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 胡 方 新法官 曹 瑞 卿法官 林 金 本以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 2 月 10 日
書記官 吳 玫 瑩