最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1258號上 訴 人 臺灣省臺中農田水利會代 表 人 蔡篤乾訴訟代理人 林一哲 律師被 上訴 人 經濟部代 表 人 施顏祥上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國99年5月13日臺北高等行政法院99年度訴字第211號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、經濟部水利署中區水資源局（下稱中水局）係石岡壩相關水權登記總代表人，相關水權包括公共給水1件、農業用水2件及工業用水1件，合計4件。上訴人持有其中農業用水第121729號水權狀，水權年限將於民國97年11月30日屆滿，且引水地點因土地重測而變更地號，上訴人遂經由中水局於97年10月20日向被上訴人申請水權展限及變更登記。案經被上訴人審查以98年2月17日經授水字第09820200740號公告水權變更登記(及展限登記)，其公告事項載本案除變更用水範圍、3月至10月引用水量（按調整後較原水權減少）及引水地點地號外，一併辦理變更及展限登記。上訴人就公告不服，提出異議，經被上訴人以98年3月23日經授水字第09820202650號函為異議不成立。上訴人不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起行政訴訟，經原審以99年度訴字第211號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人依水利法所取得之水權及水權狀，歷50餘年來之展延換證過程，從未遭變更水權量。詎上訴人於97年10月20日，因水權證即將屆滿，依法申請依原水權內容展延水權期限時，被上訴人竟將原水權縮減，使上訴人數10年之水權於一夕間突然被刪減，令上訴人愕然。又水利法第40條既稱「展限登記」，顯見水權展限乃係不變更水權人、引水地點、引用水量等而僅展延取水期限者，被上訴人僅能就是否同意展延及展延之期限為審酌，顯無變更原水權狀引水量之權限。退步言之，縱認主管機關有權變更引水量，亦須藉由一定之法定程序，且須對水權人予以合理之補償，使得為之。是以，被上訴人依法自不應任意藉展限登記之程序，而逕行變更引水量，否則即係將展限登記之核准與否，與對原水權之引水量、取水方式限制混淆，顯係紊亂法定程序，上訴人之權益將無法得到適當之保障等語，為此，訴請判決撤銷訴願決定、原處分中減縮每年3月至10月每日引用水之部分；並命被上訴人回復為第121729號水權狀所載。
三、被上訴人則以：本案水權之展限登記，被上訴人係依水利法第17條、第33條及水權登記審查作業要點(下稱登記審查作業要點)（第4點第2項附件－「各用水標的事業所必需用水量參考資料」）等規定，針對申請用水範圍進行審查，並依上訴人所補正農業用水範圍地籍編號表之灌溉面積（縮減為6708.9733公頃），以及灌溉之作物別（水稻、雜作及果樹）重新核算其總需用水量為27.1505每秒立方公尺，並據以將所申請登記水權3月至10月之引用水量核減為27.1505每秒立方公尺。本案係依水利法及審查作業要點之規定辦理，除符合法定程序外，所為處分亦屬合法適當。至於上訴人所援引水利法第19條及第26條，係為維持家用及公共給水（水利法第18條）之民生基本用水需求，對於已完成登記之水權，於該水權有效期限內，如因水源水量不敷公共給水，並無法另得水源時，主管機關得停止、廢止、限制水權，或因公共事業之需要，主管機關得變更、廢止水權之規定，因屬為維護民生用水等公共利益，致原水權人遭受特別犧牲，故明訂應予補償，與本案水權效力期滿而需申請展限登記時，因其事業所需用水量減少或天然水文條件變更，依法核定其水權水量，係屬二事等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）本案被上訴人於審核時，即依照「各用水標的事業所必需用水量參考資料」以及審查作業要點第4點之規定，判斷上訴人之農業（灌溉）用水事業所需水量時，係依照各種作物類別（水稻、果樹、雜作等）之種植面積、作物種植之土質、灌溉率、每日用水時間以及輸水損失率計算之。此外，被上訴人審核水權之引用水量時，除應符合水利法第17條所規定之「以其事業所必需者為限」外，並應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量綜合判斷後覈實核發水權許可，從而，被上訴人將原水權狀所登記之3月至10月水權量，核減為27.1505每秒立方公尺，於法並無不合。（二）水利法第40條並未規定任何展限審查條件，主管機關當無僅以該條審核之，故該條僅為申請人必須遵守期限之規定。是以，主管機關就水權人申請展限應依水利法第33條規定審查履勘，且引用水量為公告應載明事項（水利法第35條），若主管機關就申請案件依原引用水量公告毋庸審查，何需主管機關審查履勘並公告，故主管機關就申請展限案件，仍應審查引用水量。又水資源應當如何分配，當屬主管機關之職權，故被上訴人為落實水利法第1條規定之「水利行政之處理」目的，當屬有權審查並核可變更每月引用水量。從而，被上訴人就申請展限案件，當非依原有水權狀登記之用水量一律核給，其本應就申請展限登記當時之水文狀況及申請人實際需用水量進行審核，以符水權登記制度訂定之宗旨。（三）水利法第19條之補償規定，必須被上訴人有對水權予以停止、撤銷或限制者，導致原用水人有重大損害時，始有被上訴人核定補償情事，此係行政機關為追求公共利益之情況，不得不犧牲原水權人引水之權利，乃給予適當之補償，但本案係上訴人因水權期限將屆滿而申請展限登記，核與水利法第19條所規定之因水源水量不敷公共給水而撤銷、停止或限制其水權之要件即不相符；又水利法第26條之要件係限制在「主管機關因公共事業之需要，得變更或撤銷私人已登記之水權」，此與水利法第19條規範目的相同，同樣是指因公共事業之需要（維護民生用水等公共利益），導致原水權人遭受到特別犧牲，而明訂應予補償，本件上訴人申請水權展限登記，並無受到特別犧牲等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：
(一)水利法第15條：「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」是以水權為財產權，對取得水權者於權利存續期間，限制其水權之行使或剝奪水權之權利(例如減少引用水量)，係侵害水權人既得之水權，本於法治國之依法行政原則，必須有法律依據，始得為之。水利法第19條、第22條、第24條及第26條，均屬對水權人限制其水權之行使或剝奪水權之權利之法律規定，於符合各該規定之要件時，主管機關得依各該規定作成侵害水權人水權之處分。至同法第17條：「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」係規範授予水權之用水量，限於事業所必需之範圍，並非得作為主管機關對水權人，在水權存續期間，限制其引用水量之法律依據。惟水利法第40條：「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。」其但書既以有延長之「必要」，作為申請水權展限登記之要件，且依同法第34條：「（第1項）登記申請，經主管機關審查履勘，認為不適當者，應於審查完畢10日內附具理由駁回申請；認為適當者，應即於審查完畢10日內依下列規定公告，並通知申請人：……」，主管機關於認水權無延長之必要時，得駁回展限登記之申請，主管機關自得於原水權期限屆滿後，依當時之事實狀況，在原水權人事業所需用水量範圍內予以展限，以符同法第17條規定之立法意旨。此際，縱使主管機關展限該水權之引用水量少於原水權之引用水量(可稱為一部展限)，苟尚屬在水權人事業所需用水量範圍內，即屬合法。因為此並未限制水權人之原水權所核准之期限內之引用水量，並非對原水權為限制，不生以水利法第17條限制水權人之水權問題。換言之，水利法第40條但書規定之「水權展限」，應包括「一部展限」之情形。蓋如該但書規定之「水權展限」，解為限於「全部展限」(即完全依原水權內容予以展限)，則因情事變更，在依原水權期限屆滿時之事實狀況，事業之用水範圍及用水量均已不如以往情形，已無「全部展限」之必要時，勢必使主管機關不予展延，反不利於水權人。而主管機關於審核水權展限申請案件，依原水權期限屆滿時之事實狀況，在必要範圍內予以展限，係依水利法第40條但書之法律規定所為，並非將該案件以新水權案件處理，並無違反同法施行細則第36條：「水權期限如有延長之必要者，水權人應於期限屆滿前2個月起30日內，申請展限登記。主管機關對於逾限申請展限登記者，應按新水權案件處理」之問題。上訴人主張水利法第40條既稱展限登記，顯見主管機關於審核水權展限申請案件，不能變更水權人、引水地點、引用水量等而僅展延取水期，申請水權狀之展限登記，如未逾限，不能核減引用水量，否則違反水利法第40條及同法施行細則第36條規定云云，法律見解有誤，並不足採。
(二)水權變更登記，除非是法律明文規定主管機關得為變更水權登記處分(例如水利法第26條)，否則應由權利人申請之(見同法第29條、施行細則第23條第3款)。本件上訴人向被上訴人申請「展限登記」及「變更登記」(引水地點地號變更)(見原處分卷第8頁之登記申請書)。被上訴人核減上訴人之引用水量，依原判決所載被上訴人之理由為：「主管機關審核水權展限登記，當非依其原有登記之水權量一律核給，且應就申請展限登記當時之水文狀況及申請人實際需用水量進行審核，以符水權登記制度訂定之宗旨。爰本案本部就原告所提水權展限登記申請，依實際得引用水量核減其水權之水量，係依法所應為之處分，並無違法或不當。」(被上訴人於訴願程序中亦為相同之主張)足見被上訴人係在審核上訴人之「展限登記」申請案中，予以核減引用水量。是本件水權登記公告事項表「其他應行公告事項」欄載：「本案除變更用水範圍、3月至10月引用水量、以及引水地點因土地重測變更地號外，其水權年限已屆滿，一併辦理變更及展限登記」，係就上訴人申請「展限登記」及「變更登記」作成處分，其中「辦理變更……登記」，係指上訴人申請之引水地點地號變更之變更登記申請。原處分函文所稱「申請地面水水權變更登記案」，是對上訴人之「展限登記」及「變更登記」申請案之統稱，非謂僅對上訴人「變更登記」申請案(引水地點地號變更)作處分。查原判決就其認被上訴人於審核上訴人之展限登記申請案，依登記審查作業要點規定計算出上訴人之合理用水量，而核減上訴人3月至10月之引用水量之決定於法無違一節，敘明得心證理由，經核其認事用法無不合，自應予以維持。上訴人主張被上訴人將展限登記申請案當成變更登記申請案及逾期申請處理云云，已有誤會，其進而指摘被上訴人在審核展限登記申請案，刪減上訴人之水權行為，已違反水利法第40條及同法施行細則第36條之規定，原判決未適用上開法規自屬違法云云，並不足採。
(三)原判決認被上訴人在審核展限登記申請案中，得核減原水權引用水量超過申請人所需用水量範圍部分，其法律依據係水利法第40條(及第34條)規定(此部分如上所述適用法律無誤)，並非以同法第2條、第17條、第22條、第24條、第27條、第32條、第33條、第35條、第37條、第38條及第45條等規定為據。上訴意旨以該等規定均無片語隻字賦予被上訴人將申請展限登記逕自改為變更登記，上訴人事實上並未申請變更登記(按指引用水量部分)，詎原判決援引上開法令，准許被上訴人遽以新申請水權或申請變更登記之案件，逕予減縮水權，判決適用法規不當云云，尚有誤會。
(四)上訴人所引原審法院94年度訴字第3818號判決，對他案並無拘束力，何況案情與本案不同，無從比附援引，自不得據以指摘原處分及原判決違法。又上訴人與該判決無關，該判決無從成為上訴人信賴對象。上訴人以該判決指摘被上訴人違反行政程序法第6條及比例原則，原判決未適用行政程序法第1條、第4條、第7條及第8條，自屬違背法令云云，實無足採。
(五)本院為法律審，上訴人於上訴程序中不得提出新的事實主張，是以上訴意旨主張被上訴人對於所謂水文狀況、環境基流量及下游已核准水權水量等情，並未舉證以實其說，被上訴人所根據之水文狀況數據，並非正確云云，本院無從斟酌。
(六)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 21 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 22 日
書記官 楊 子 鋒