最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1259號上 訴 人 臺灣省臺中農田水利會代 表 人 蔡篤乾訴訟代理人 林一哲 律師被 上訴 人 經濟部代 表 人 施顏祥上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國99年6月9日臺北高等行政法院99年度訴字第232號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人以其所領大甲溪水系大甲溪高美圳第109572號水權狀，水權年限將於民國97年12月31日屆滿，於97年11月24日申請水權展限登記。案經被上訴人審查，以98年3月12日經授水字第09820200790號公告水權變更登記，且該公告附件「水權登記公告事項表」記載：「其他應行公告事項：……二、本案除變更7月至12月之引用水量以及用水範圍外，其水權年限已屆，爰一併辦理展限登記。」上訴人對前開公告不服，提出異議。經被上訴人以98年4月3日經授水字第09800040890號函覆異議不成立，並以98年4月9日經授水字第09820204150號函檢送第109572號水權狀（核准水權年限98年4月7日起至102年12月31日止）予上訴人。上訴人就被上訴人核減7月至12月之每日引用水量部分不服，提起訴願經決定駁回後，遂提起行政訴訟，經原審以99年度訴字第232號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：水利法第40條及同法施行細則第36條既稱展限登記，顯見水權展限乃係不變更水權人、引水地點、引用水量等而僅展延取水期限者，此亦係被上訴人在原審法院另案94年度訴字第3818號審理中答辯所持之法令解釋，並為原審法院所採，故無論基於法令、誠信原則或禁反言法則，被上訴人僅應就展延之申請為審酌，顯無變更原水權狀引水量之權限。另水利法施行細則第36條規定：「主管機關對於逾限申請展延登記者，應按新水權案件處理。」（修正前係規定於同施行細則第71條第1項），是申請水權展限登記者，不得按新水權案件處理，而展限登記申請，除應提出聲請書外，免附圖表，其申請展限登記之內容，應以原水權狀所載為限，舊施行細則第71條第2項定有明文，益證被上訴人不得任意假藉何程序而實質刪減上訴人水權。又上開規定雖於93年修正時刪除，但其理由係：「辦理展限登記者，所需檢附或得免附圖表之規定，業於第65條予以規範，爰刪除現行條文第2項」，而依該第65條修正後規定：「本細則所定書、圖、表格式，由中央主管機關定之。」足見原施行細則第71條規定：展限登記係僅展延期限，而不應變更原水權登記內容之法規理由應無改變，中央主管機關僅能在該細則所定範圍內制定書、圖、表格式，不得對展限申請，亦要求出具與新申請案件應出具之相同或類似之圖、表格式，藉以實質減縮上訴人之水權。準此，被上訴人嗣於97年8月22日修正之水權登記審查作業要點（下稱審查作業要點）第4點，自與上開施行細則之法規理由相違等語，為此，訴請：將1.訴願決定及原處分關於核減每年7月至12月每日引用水量部分均撤銷；2.被上訴人就上開撤銷部分，應准予作成核定上訴人第109572號水權狀之每年7月至12月每日引用水量每秒各為4.534立方公尺、4.711立方公尺、4.111立方公尺、3.904立方公尺、3.805立方公尺、4.2立方公尺之行政處分。
三、被上訴人則以：（一）依審查作業要點第4點規定，農業（灌溉）用水事業所需水量，係依各種作物類別之種植面積、灌溉率、用水時間及輸水損失率計算之，以符合水利法第17條規定之事業所需，並非僅依其灌溉面積核准。又水利法第17條關於水權之用水量應以其事業所必需者為限之規定，並不以水權登記申請案為限，且於水權存續期限內，如確有發現未引水或明顯無需為原有水權水量之取水必要時，主管機關尚得廢止其水權。（二）本案水權除7月至12月之引用水量不能逾越事業所必需外，其餘各月引用水量之核給，亦須考量水文狀況（是否有充足水量）、環保基流量及下游已核准水權水量，無法比照7月至12月核給，被上訴人審核本案水權悉同於其他案件之處理原則，並無違反行政程序法第6條之平等原則。（三）修正前水利法施行細則第71條第2項規定，係指在申請登記內容不變時，得免附相同內容之圖表，而以原水權狀所載為登記。然在水權存續中或將屆期時，如用水範圍之灌溉面積有所縮減而變更內容時，即應依同法第27條規定檢具相關書件提出變更登記，以符合同法第17條之規定。至於現行水利法施行細則第36條對於展限登記申請，已刪除修正前上述第2項規定，申請人辦理展限登記需檢具所申請用水標的之相關圖表及證明文件，由主管機關依上開法令加以審核。而為促進水資源的有效利用，被上訴人修正審查作業要點，其中第4點第2項附件「各用水標的事業所必需用水量參考資料」所採用之引用水量計算公式，業針對早期農業用水需用水量計算過於寬鬆的問題加以改善，使水權量的核發與農業灌溉實際需用水量趨於一致等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審為不利於上訴人之判決，係以：（一）水利法第17條之適用範圍並不限於申請「新」水權登記（即水權『取得』登記）案件，水權人於完成水權取得登記後，在水權存續期間，其用水量仍應受上開法條之規範；主管機關於受理水權人申請水權展限登記時，自應就申請人需用水量及實際使用情況進行審核，以決定是否准予展限及覈實核給引用水量，並非逕依水權人之申請及其原有登記內容，一律准予展限及核給引用水量，方符合該法條規範目的及水利法設立水權登記制度之立法宗旨。（二）被上訴人於97年8月22日所修正發布審查作業要點，係被上訴人本於中央水利主管機關職權，為執行水利法所定水權登記審查事項之必要，對於審核水權引用水量之各項參考因素及申請人應提出之文書、證明文件等細節性、技術性事項而訂立之行政規則，並未逾越水利法之規範意旨及限度，亦非於法律規定之外，另行創設新的權利、義務，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自法規生效之日起有其適用。故申請人辦理展限登記時，應依審查作業要點第2點規定，檢具所申請用水標的之相關圖表及證明文件，供主管機關核算確認其需用水量，據以覈實核給引用水量，以符合上引水利法第17條關於水權之用水量應以其事業所必需者為限之規定。另現行水利法施行細則係行政院於93年11月17日修正發布，並於發布日施行，其中第36條規定：
「水權期限如有延長之必要者，水權人應於期限屆滿前2個月起30日內，申請展限登記。主管機關於逾限申請展限登記者，應按新水權案件處理。」業已刪除修正前施行細則第71條第2項：「前項延展登記申請，除應提出申請書外，免附圖表，其申請展限登記之內容，應以原水權狀所載為限。」之規定。（三）上訴人於97年11月20日提出系爭水權展限登記之申請，經被上訴人依水利法及審查作業要點等規定，據上訴人所補正農業用水範圍地籍編號表之土地資料進行審查，並會同上訴人派員至現場履勘結果，將灌溉面積由上訴人原申請之876.4345公頃縮減變更為795.8182公頃，而刪除其中屬公有土地未敘明合法使用者之姓名；及土地所有權人為一般企業公司，非屬可執行農業耕作行為且未於期限內補正供農業灌溉使用之事實證明文件之灌溉面積80.6163公頃，同時按其灌溉之作物種類（水稻），重新核算其所需用水量為3.6818每秒立方公尺，並依審查作業要點第4點規定，參酌該引水地點之各月水文狀況（是否有充足水量）、環保基流量及下游已核准水權水量等情，乃據以將上訴人所申請登記水權7月至12月之引用水量核減為3.6818每秒立方公尺，洵屬有據。又被上訴人係依上訴人提出之農業用水範圍地籍編號表所示土地資料進行審查，並會同上訴人派員至現場履勘，而上訴人前經被上訴人通知補正灌溉面積是否供農業灌溉使用之事實證明文件，逾期均未補正，足見被上訴人已履踐水利法所定之行政程序。（四）水利法第27條規定，水權之「變更」採登記生效主義；且依同法施行細則第20條規定，水權狀之應記載事項關於「用水範圍」、「引用水量」之原記載內容如有更改，即屬於水利法第27條之「變更」情形，非依該法登記不生效力，故被上訴人依上述審核結果，以上訴人申請展限登記之系爭水權，關於原申請之灌溉面積應縮減變更為795.8182公頃；及7月至12月之引用水量應核減為3.6818每秒立方公尺，均已涉及水權之「變更」，非經登記不生效力，乃依水利法第34條規定，公告系爭水權變更登記，除變更上述7月至12月引用水量及用水範圍外，另以系爭水權年限已屆滿，爰同意上訴人之申請，一併辦理展限登記，嗣駁回上訴人於公告期間所為之異議，將上開公告事項登入水權登記簿，而以原處分檢送水權狀予上訴人，於法並無不合等詞，為其判斷依據。
五、本院按：
(一)水利法第15條：「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」是以水權為財產權，對取得水權者於權利存續期間，限制其水權之行使或剝奪水權之權利(例如減少引用水量)，係侵害水權人既得之水權，本於法治國之依法行政原則，必須有法律依據，始得為之。水利法第19條、第22條、第24條及第26條，均屬對水權人限制其水權之行使或剝奪水權之權利之法律規定，於符合各該規定之要件時，主管機關得依各該規定作成侵害水權人水權之處分。至同法第17條：「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」係規範授予水權之用水量，限於事業所必需之範圍，並非得作為主管機關對水權人，在水權存續期間，限制其引用水量之法律依據。惟水利法第40條：「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。」其但書既以有延長之「必要」，作為申請水權展限登記之要件，主管機關自得於原水權期限屆滿後，依當時之事實狀況，在原水權人事業所需用水量範圍內予以展限，以符同法第17條規定之立法意旨。此際，縱使主管機關展限該水權之引用水量少於原水權之引用水量(可稱為一部展限)，苟尚屬在水權人事業所需用水量範圍內，即屬合法。因為此並未限制水權人之原水權所核准之期限內之引用水量，並非對原水權為限制，不生以水利法第17條限制水權人之水權問題。換言之，水利法第40條但書規定之「水權展限」，應包括「一部展限」之情形。蓋如該但書規定之「水權展限」，解為限於「全部展限」(即完全依原水權內容予以展限)，則因情事變更，在依原水權期限屆滿時之事實狀況，事業之用水範圍及用水量均已不如以往情形，已無「全部展限」之必要時，勢必使主管機關不予展延，反不利於水權人。
(二)本件上訴人係向被上訴人申請「展限登記」，且未要求變更灌溉面積及引用水量(見原處分卷第8頁之登記申請書)，被上訴人後所為之公告，在「登記類別」欄載：「變更登記」，「其他應行公告事項」欄載：「本案除變更7月至12月之引用水量及用水範圍外，其水權年限已屆，爰一併辦理展限登記。」(見原處分卷第20頁之水權登記公告事項表)被上訴人原處分書載：「貴會(按指上訴人)所申請地面水水權變更登記案，業經依法核定。」(原處分卷第52頁)究被上訴人對上訴人之申請係同時作成「變更登記」及「展限登記」兩種，或僅「變更登記」一種，已有未明。而被上訴人於原審中主張「主管機關審核水權展限登記，當非依其原有登記之水權量一律核給，而應就申請展限登記當時之水文狀況及申請人實際需用水量進行審核，以符水權登記制度訂定之宗旨。爰被告就原告所提水權展限登記申請，依實際得引用水量核減其水權之水量所為之處分，並無違法」(見原判決書第5頁三(一))，似又主張於核准展限登記申請中為一部展限，而非為變更登記。依行政程序法第114條第1項第1款之相反解釋，應經申請始得作成之行政處分，未經申請而作成者，該行政處分違法。水權變更登記，除非是法律明文規定主管機關得為變更水權登記處分(例如水利法第26條)，否則應由權利人申請之(同法第29條、施行細則第23條第3款)。上訴人既僅申請「展限登記」，並未申請「變更登記」，如被上訴人在無法律明文規定主管機關得為變更水權登記處分之情形下，作成「變更登記處分」，即屬違法，原判決予以維持，適用法規不當。何況原處分作成時，原水權年限已屆滿，何能再變更水權內容？原判決未闡明被上訴人為說明，並依職查明被上訴人是否作成變更登記處分，如有，其法律依據為何，而逕認被上訴人公告系爭水權變更登記，除變更引用水量及用水範圍外，另以系爭水權年限已屆滿，同意上訴人之申請，一併辦理展限登記，將上開公告事項登入水權登記簿，而以原處分檢送水權狀予上訴人，於法無不合等，有不適用行政訴訟法第125條規定之不當。是以原判決有適用及不適用法規不當之違背法令事由，其或為上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。因上訴人之請求是否有理由，尚須由原審法院調查事實，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。又依上訴人於原審之主張，上訴人對被上訴人計算灌溉面積及所需用水量之正確性，有所爭執(原審卷第9頁及第96頁以下)。原審法院更為審理時，應闡明兩造就此詳為事實主張及舉證，以作判斷，自屬當然，併此指明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 21 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 廖 宏 明法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 22 日
書記官 楊 子 鋒