最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1260號上 訴 人 臺灣省臺中農田水利會代 表 人 蔡篤乾訴訟代理人 林一哲 律師被 上訴 人 經濟部代 表 人 施顏祥上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國99年5月26日臺北高等行政法院99年度訴字第229號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人以其所領大甲溪水系大甲溪虎眼一圳第109570號水權狀，水權年限將於民國97年12月31日屆滿，乃於97年11月24日申請水權展限登記。案經被上訴人審查，以被上訴人98年3月12日經授水字第09820200810號公告水權變更登記，公告事項一、水權登記內容詳如水權登記公告事項表，本案除調整7月至8月引用水量及用水範圍外，水權年限已屆滿，一併辦理變更登記及展限登記。上訴人不服，提出異議，經被上訴人以98年3月30日經授水字第09800546120號函為異議不成立，並旋以98年4月21日經授水字第09820204250號函上訴人，檢送核准水權年限自98年4月17日起至102年12月31日止之第109570號水權狀（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願經遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審以99年度訴字第229號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人僅係因原水權狀即將屆滿，而向被上訴人申請展限登記，被上訴人僅能就是否同意展延，展延之期限為何，予以審酌，要不得任意變更原核定之每月每日之引用水量。又被上訴人核減上訴人每年7月至8月引用水量之理由，係以上訴人所申報用水範圍之灌溉面積已大幅縮減，其事業所必需之水量應予減少為依據，並非基於公共事業需要之考量，自與得變更水權登記之規定不符。另水利法係限制主管機關僅得於法定事由下限制水權人之引水量或取水方式，而不得任意違反法定程序為之，被上訴人對上訴人本件「展期登記」申請案之准核與否，與變更上訴人水權引水量「變更登記」有所混淆，顯紊亂法定程序，違反法令並有逾越權限及濫用權力之違法。（二）本件若謂上訴人申請展限登記時，被上訴人因上訴人灌溉面積減少，可依水利法第17條之規定，重新計算其事業所必需之水量，予以變更每月每日之引用水量，則基於事物本質相同，應為相同之處理，不得為差別待遇之原則，被上訴人理應將上訴人1月至12月每月每日之引用水量，一併調整為其所計算之每秒2.8183立方公尺方屬合理。（三）水利法第27條、第17條均未規定上訴人本件展期申請，應併申請變更登記，而上訴人並無機會在申請程序中提出有關變更水權之相關資料，例如更精確之灌溉面積文件等，故被上訴人所為亦有為違反正當程序。而被上訴人於97年8月22日修正之「水權登記審查作業要點第4點」亦屬違法，故本件原處分實質縮減上訴人之水權，自屬違法且不當等語，為此，訴請將1.訴願決定及原處分關於後開第2項部分均撤銷；2.應命被上訴人就第109570號水權狀做成回復每年7月引用水量每秒3.461立方公尺及每年8月引用水量每秒3.049立方公尺之行政處分。
三、被上訴人則以：被上訴人係依水利法第17條、第33條及水權登記審查作業要點（下稱審查作業要點）第4點第2項附件－「各用水標的事業所必需用水量參考資料」等規定，針對上訴人申請用水範圍進行審查，並依上訴人所補正農業用水範圍地籍編號表之灌溉面積（已由原申請之705公頃縮減為699.0571公頃，其中上訴人於補正時自行刪減5.5064公頃，另未符合規定而核減部分為0.4365公頃）以及灌溉之作物（水稻），重新核算其需用水量為2.8183每秒立方公尺，據以將所申請登記水權7月及8月之引用水量核減為2.8183每秒立方公尺。又本案水權除7月及8月之引用水量不能逾越事業所必需外，其餘各月引用水量之核給，亦須考量水文狀況（是否有充足的水量）、環保基流量及下游已核准水權水量，而無法比照7月及8月核給，故被上訴人審核本案之水權水量悉同於其他案件之處理原則，並無違反行政程序法第6條之平等原則。另上訴人所援引水利法第19條及第26條，係為維持家用及公共給水（水利法第18條）之民生基本用水需求，對於已完成登記之水權，於該水權有效期限內，如因水源水量不敷公共給水，並無法另得水源時，主管機關得停止、廢止、限制水權，或因公共事業之需要，主管機關得變更、廢止水權之規定，因屬為維護民生用水等公共利益，致原水權人遭受特別犧牲，故明訂應予補償，與本案水權效力期滿而需申請展限登記時，因其事業所需用水量減少或天然水文條件變更，依法核定其水權水量，係屬二事等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審為不利於上訴人之判決，係以：（一）被上訴人為辦理水權登記審查事宜，乃訂定審查作業要點，該要點第4條規定：「主管機關審核水權之引用水量時，應參酌引水地點之各月水文狀況、其附近已核准水權水量、環保基流量及事業所需用水量覈實核給。前項所稱事業所需用水量得參考附件認定之。」參照水利法第45條明文，被上訴人依職權訂立審查作業要點，乃就水權登記、變更、展延等相關技術性、細節性之事項，屬行政程序法第159條第2項第2款所訂定之行政規則，同時依行政程序法第160條規定經首長簽署後，登載行政院公報發布，同時審查作業要點並未逾越法律授權範圍，亦無違法律保留原則，被上訴人據以審查水權登記等相關行政事項，原審法院亦應予以尊重。至於舊水利法施行細則第71條之規定，業已於93年間刪除，上訴人仍執不適用之舊法主張上訴人違法，實屬無稽。（二）本件上訴人申請水權展限登記案，所附之資料包括用水範圍灌溉面積本與原水權狀不同，而有變更，被上訴人亦直接命上訴人補正資料審核，嗣經上訴人補正，兩造會同履勘後，確認本件上訴人雖申請展期，但其用水範圍（灌溉面積）由原申請水權狀記載之705公頃，經核減為699.0571公頃，是參照水利法施行細則第20條規定，上訴人本應在用水範圍變動時，即應依水利法第27條規定申請水權之「變更登記」。又據上訴人申請書及補正資料所載，亦寓有申請變更之意，故被上訴人乃於98年3月12日以經授水字第09820200810號、00000000000號公告及函上訴人，為變更上訴人原水權狀之處分。再者，上訴人亦對上開變更水權登記處分提出異議，其主要理由亦涉及水權之變更，諸如歷年灌溉面積零星減少，各幹支分線渠道輸水損失率大；且虎眼一圳區域土壤質地由坋壤土轉變為砂壤土，稻作所需灌溉水增加及灌溉率減少，所需用水量加大等均足證明，從而上訴人本件申請寓有同時申請水權變更，信而有徵。綜上，參考團體公司或人民，因每一標的取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。另關於用水量應以其事業所必需者為限之規定，並未限制適用在新案之水權登記申請。且於其水權存續期限內，如確有發現未引水或明顯無需為原有水權水量之取水必要時，主管機關尚得廢止其水權；對於管轄區域內某水源之水權量可節約使用時，主管機關亦得令其改善取水、用水方法或設備等規定（水利法第22條及第24條）；及審查作業要點第4條規定，本件上訴人水權之展限登記，被上訴人先審查水權變更登記，並重新審核上訴人之用水量為水權變更登記後，再核准本件展限登記，並未違法。（三）若依照上訴人之主張，被上訴人受理上訴人展限登記申請，審查之內容僅能依原水權狀所載為限。則上訴人本件原水權狀申請用水範圍（灌溉面積），與本件申請展延登記所附資料，已經不同，是被上訴人依規定審查後，自應以申請資料與所附資料不符為由，依法應否准上訴人延展登記之處分，並應由上訴人重新檢具資料為新水權之申請才是。本件上訴人於原申報用水範圍之灌溉面積縮減之事實發生後，未主動聲請水權變更登記，本與水利法第2條、第17條之基本原則不符，而被上訴人亦未依水利法第39條第2項規定，就上訴人之用水情形，隨時派員檢查，發現上訴人灌溉面積縮減，亦應減少引水量。再者，本件若未實質解釋上訴人於申請水權展限登記同時併同時申請變更水權，則本件原處分亦會因水權變更處分不合法，而嗣後之展限登記亦不合法，且應駁回上訴人之本件申請，對上訴人極不利處境。（四）本件上訴人申請之水權除7月及8月之引用水量不能逾越事業所必需外，其餘各月引用水量之核給，亦須考量水文狀況（是否有充足的水量）、環保基流量及下游已核准水權水量，而無法比照7月及8月核給，參照平等原則為對於事物本質上相同之事件作相同處理，對於事物本質不同之事件應作不同處理之說明，故被上訴人審核本案之水權每月水量，並未違反平等原則等詞，為其判決斷之依據。
五、本院按：
(一)水利法第15條：「本法所稱水權，謂依法對於地面水或地下水，取得使用或收益之權。」是以水權為財產權，對取得水權者於權利存續期間，限制其水權之行使或剝奪水權之權利(例如減少引用水量)，係侵害水權人既得之水權，本於法治國之依法行政原則，必須有法律依據，始得為之。水利法第19條、第22條、第24條及第26條，均屬對水權人限制其水權之行使或剝奪水權之權利之法律規定，於符合各該規定之要件時，主管機關得依各該規定作成侵害水權人水權之處分。至同法第17條：「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必需者為限。」係規範授予水權之用水量，限於事業所必需之範圍，並非得作為主管機關對水權人，在水權存續期間，限制其引用水量之法律依據。又依行政程序法第114條第1項第1款之相反解釋，應經申請始得作成之行政處分，未經申請而作成者，該行政處分違法。水權變更登記，除非是法律明文規定主管機關得為變更水權登記處分(例如水利法第26條)，否則應由權利人申請之(同法第29條、施行細則第23條第3款)。
(二)依原處分卷第8頁所附登記申請書「登記類別」欄及「引用水量」欄所載，上訴人係向被上訴人申請「展限登記」，並無申請「變更登記」，且未要求變更引用水量(與原水權狀所載相同)，且上訴人自始即爭執其7月及8月之引用水量不應減少(見原處分卷第32頁上訴人98年3月24日中水管字第0980001583號函)，足見上訴人並未申請為引用水量之變更登記。即令上訴人應被上訴人要求，補送圳路水權農業用水範圍地籍編號表，及上訴人於原審準備程序中自承本件申請案所附資料所載用水範圍（灌溉面積）減少，亦僅是為其展限登記申請案補送資料及關於其申請展限之用水範圍，顯與其是否申請變更登記一事無關。原判決認定上訴人有申請變更登記之意，不但認定事實與卷內資料不符，違反證據法則，其自無關事項推論待證事實，亦違論理法則。又水利法施行細則第20條係規定水利法第27條所稱「移轉」及「變更」之定義，並非課水權人以申請變更登記之義務。原判決以該規定認上訴人於其用水範圍減少後，有義務申請水權之變更登記，適用法規不當。是以原判決有認定事實違反證據法則、論理法則及適用法規不當之違背法令事由，其或為上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
(三)水利法第40條：「水權於核准年限屆滿時消滅。但有延長之必要者，水權人應於期限屆滿30日以前，申請展限登記。」其但書既以有延長之「必要」，作為申請水權展限登記之要件，主管機關自得於原水權期限後屆滿後，依當時之事實狀況，在原水權人事業所需用水量範圍內予以展限，以符同法第17條規定之立法意旨。此際，縱使主管機關展限該水權之引用水量少於原水權之引用水量(可稱為一部展限)，苟尚屬在水權人事業所需用水量範圍內，即屬合法。因為此並未限制水權人之原水權所核准之期限內之引用水量，並非對原水權為限制，不生以水利法第17條限制水權人之水權問題。換言之，水利法第40條但書規定之「水權展限」，應包括「一部展限」之情形。蓋如該但書規定之「水權展限」，解為限於「全部展限」(即完全依原水權內容予以展限)，則因情事變更，在依原水權期限屆滿時之事實狀況，事業之用水範圍及用水量均已不如以往情形，已無「全部展限」之必要時，勢必使主管機關不予展延，反不利於水權人。上訴人主張被上訴人審核展限登記，僅能展延水權期限，不能變更引用水量云云，並不足採。惟上訴人於原審對被上訴人計算其7月及8月需用水量有所爭執，原審法院更為審理時，就此部分應予調查判斷，併此指明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 21 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 22 日
書記官 楊 子 鋒