最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1277號上 訴 人 行政院代 表 人 吳敦義
參 加 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌訴訟代理人 蔡進良 律師
江榮祥 律師林光彥 律師被 上訴 人 萬寶紡織廠股份有限公司代 表 人 周賢玲訴訟代理人 陳彥希 律師
陳長葳 律師上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國99年5月12日臺北高等行政法院98年度訴更一字第16號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣參加人為興辦臺北市士林區21號公園工程（下稱系爭工程），需用坐落臺北市○○區○○段○○段786-1地號等7筆土地，報經上訴人以民國77年5月5日台（77）內地字第595436號函核准徵收，交由參加人所屬地政處以78年2月27日北市地四字第7144號公告。該等土地上之土地改良物，則報經內政部以89年2月2日台（89）內地字第8903186號函核准徵收，由參加人所屬地政處以89年3月21日府地四字第8901755300號公告。嗣被上訴人於89年7月19日依都市計畫法第83條規定，聲請照徵收價額收回坐落臺北市○○區○○段○○段786-1、786-5、786-6、807及光華段一小段2地號等5筆土地（下稱系爭土地），經參加人89年7月28日會勘結果，以本件被徵收土地在計畫期限內已依徵收計畫使用，擬不予發還，報經內政部以90年1月12日台（90）內地字第8917200號函（下稱原處分）同意照辦。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院92年度訴字第5190號判決駁回被上訴人之訴，被上訴人不服，提起上訴，經本院97年度判字第1150號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理，嗣原審法院以98年度訴更一字第16號判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人應作成同意被上訴人照原徵收價額收回該系爭土地之行政處分，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：按土地徵收後原土地所有權人得照徵收價額收回其土地，都市計畫法第83條規定之要件為不依照核准計畫期限使用，而土地法第219條規定之要件則為徵收補償費發放完竣1年內未依徵收計畫開始使用，顯與都市計畫法第83條之要件不同。又按本院97年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，都市計畫法第83條第2項規定之不依照核准計畫期限使用，應就所徵收全部土地整體觀察，是否有明顯事實足認需用土地人已按核准計畫使用徵收土地，與土地法第219條規定僅需開始使用迥然有別。查本件徵收計畫期限為89年6月30日，然徵收計畫核准後至徵收計畫期限屆至止，參加人於系爭土地上之作為僅有89年6月27日架設圍籬及同年月30日拆除被上訴人公司圍牆、大門及鄰地上之蓮霧樹，並從事整地植栽綠化，顯僅為興辦系爭工程之準備工作，未達施工使用之程度，且參加人於計畫期限過後之89年7月12日方選定系爭工程施工廠商，系爭工程主體並未於計畫期限內開始動工益明。是以，參加人未依核准計畫之內容、程度及期限使用系爭土地，被上訴人依都市計畫法第83條規定自得買回系爭土地。再者，被上訴人自系爭土地被徵收時起，至計畫期間屆滿時止，從未進行事實上抗爭阻撓行為，參加人未於計畫期限內使用系爭土地，係屬參加人基於諸多因素考量後自為之決定，被上訴人依法陳情並非系爭土地未依限使用之可歸責原因，自不能認參加人未依計畫期限使用系爭土地與被上訴人間有相當因果關係云云。為此，求為判決：撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人作成准予被上訴人買回系爭土地之處分。
三、上訴人則以：查本件土地徵收計畫自77年7月起至89年6月止依計畫使用，惟土地徵收計畫書僅寫明預定內容，而不會敘明徵收之進度細目。參加人於89年6月27日架設圍籬，同年月30日拆除被上訴人所在圍牆、大門及鄰地蓮霧樹等地上物後並於當日整地植栽綠化，系爭土地未逾核准之計畫期限使用，縱未於計畫期限內完工，且僅完成整地及初步綠化工作，仍已大致達到作為公園使用之休憩功能。然被上訴人為拖延系爭土地上土地改良物之拆遷時程，履次向臺北市議會陳情，使民意代表介入，要求俟都市計畫通盤檢討定案後再行丈量及徵收土地改良物作業，致土地改良物之拆遷補償時程不能如期進行，系爭工程之延宕自可歸責於被上訴人云云，資為抗辯。
四、參加人則以：按都市計畫法第83條第2項規定不依照核准計畫期限使用，依土地法第219條之解釋，係指被徵收土地之全部，絲毫未使用時，始足當之。準此，徵收土地之原所有權人依都市計畫法第83條規定申請收回徵收土地，主管機關應就徵收之全部土地整體觀察，查明是否有被徵收土地之全部絲毫未使用之明顯事實，始足認需用土地人未按核准計畫使用徵收土地。查參加人於89年6月30日拆除土地改良物後，隨即由所屬工務局公園路燈工程管理處派員整地植栽綠化，屬參加人為達成徵收計畫於系爭土地上連續從事有關之各項工作之必要手段。再者，系爭土地係徵收作為公園使用，則參加人所屬派員整地植栽綠化，依經核准之徵收計畫書之記載具體認定，並就徵收之全部土地整體觀察，有明顯事實，足認參加人已按核准計畫使用徵收土地，顯非就被徵收之系爭土地全部皆絲毫未使用，已符合本院97年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，是無不依核准計畫使用或不實行使用之情事。又都市計劃法第83條第1項規定僅在排除土地法第219條第1項第1款所定徵收補償發給完竣屆滿1年之限制，並未排除土地法第219條第3項之適用，是以，原土地所有權人依都市計畫法第83條第2項依法申請買回土地，仍有土地法第219條第3項關於土地所有權人有可歸責事由即不得申請收回土地之規定之適用。所謂可歸責於原土地所有權人之事由，除直接、間接阻礙施工之非法抗爭外，亦應包括其他間接施壓手段，例如透過關說要求需地機關暫緩施工，使需地機關或執行機關不得不延緩施工，或陳情變更都市計畫，達成延緩施工之柔性抗爭手段在內。查被上訴人屢次向臺北市議會陳情，參加人尊重議會監督之職權，暫緩進行系爭土地改良物之補償、拆遷程序。嗣參加人所屬工務局公園路燈工程管理處於確定系爭土地仍維持公園用地後，方完成土地改良物徵收補償程序，並先後於89年6月27日、89年6月30日施設圍籬、執行地上物拆遷作業，皆遭被上訴人員工抗爭。顯見本件係被上訴人之抗爭，致地上物勘估工作不能進行，並屢藉陳情暫緩執行本件拆遷，致使參加人迫於徵收計畫使用期限將屆之時，始徵收系爭土地改良物，並執行拆除工作與使用系爭土地，確有被上訴人主觀抗拒之事由及客觀不能貫徹公權力之諸多原因存在，並非參加人怠於執行徵收計畫所致，自屬於不可歸責於參加人事由，且難謂無可歸責於被上訴人云云。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按89年2月2日公布施行之土地徵收條例第61條，是在土地徵收條例施行前之徵收案件，被徵收人雖在該條例施行之後，始行使收回權，仍應適用都市計畫法第83條及土地法第219條之規定。
而此2條文間具有特別法與普通法之關係，必須都市計畫法第83條無特別規定者，始適用土地法第219條所列其他一般要件規定以補充之。再關於聲請收回徵收土地之要件，對照土地法第219條第1項第1款及都市計畫法第83條之規定，足認都市計畫法第83條對使用期限已明文排除適用土地法第219條第1項第1款1年未依徵收計畫開始使用之期間規定，而以是否依照核准計畫期限使用為收回之要件。又有無依照核准計畫期限使用之認定標準，則應於具體事件中，就所徵收全部土地之使用內容、程度及其期限等情形，整體觀察之。㈡次按公用徵收之目的既為興辦公用事業，則所稱依計畫使用，自指興辦事業之主體工程動工而言，否則，即不能謂有依核准徵收計畫使用之事實，此徵諸土地徵收條例第9條第4項之立法定義可明。查本件參加人於徵收計畫期限前3日至系爭土地外圍架設施工圍籬及其期限末日進入其內拆除系爭土地上之地上物並整地，僅屬於興辦公園事業前之準備工作，難認已著手興建公園事業之主體工程。又參加人係系爭土地全數拆除完畢，並整地完成後，始由另一承作公園擴建綠化工程之廠商於90年3月15日起開始施工及綠化等情況，可見參加人倉促在期限末日購置盆栽僱工種植之舉措，明顯係虛應符合「使用」行為之形式，並不具其實質，不能認屬於依計畫使用之行為。是本件參加人在徵收計畫所定期限屆至之前，僅著手實施興建公園之前置作業行為，尚未按原核准計畫使用，要無疑義。且參加人如認被上訴人未依通知自動搬遷係屬違法，本可以公權力予以排除，然參加人卻任其延宕，衡情參加人未拆除地上物與被上訴人未自動搬遷之間，殊難謂有相當因果關係存在。再人民向民意機關或民意代表陳情，原為法所允許，參加人採行民意代表之建議與否乃其權理之結果，繫於參加人之自主決意，不能諉責於被上訴人。又被上訴人員工雖有於拆除現場抗爭，然參加人所僱之工人在警員護衛下，皆能順利工作，並拆除地上物及植栽，尚不足以認定參加人係因被上訴人員工之抗爭不能施作，導致使用遲延。故本件參加人未依照計畫期限使用系爭土地，難認係因可歸責於被上訴人之不當行為所致，自不能將此不利益歸諸被上訴人承受。是以，本件系爭土地，參加人並未依照核准之計畫期限使用，且難認係因可歸責於被上訴人之不正當行為所致，則被上訴人於法定期間內聲請照原徵收價額收回如原審判決附表所示被徵收土地，經核符合都市計畫法第83條第2項規定之特別要件及土地法第219條所列之其他一般要件，自應予以准許等由，判決訴願決定及原處分均撤銷，上訴人應作成同意被上訴人照原徵收價額收回如原審判決附表所示徵收土地之行政處分。
六、上訴意旨略謂：按都市計畫法第83條第1項規定僅在排除土地法第219條第1項第1款法定使用期限之限制，至其他要件同土地法規定，準此，都市計畫法第83條第2項規定「不依照核准計畫期限使用」，自應與土地法第219條第1項第1款所謂「未依徵收計畫開始使用」之規定為相同解釋，係指被徵收土地之全部，絲毫未使用時，始足當之，此參見司法院釋字第236號解釋、本院68年判字第52號判例、73年判字第446號判例、97年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議，亦為相同見解。是原審判決引據本院前審判決認不得逕將司法院釋字第236號解釋及本院68年判字第52號判例適用本件，其法律判斷顯然有誤。又原審判決稱「所稱依計畫使用，自指興辦事業之主體工程動工而言」，創設「是否主體工程動工」之標準，已然違反上開判例及司法院解釋意旨。另就事實而言，參加人所屬工務局公園路燈工程管理處早於87年4月30日即與廠商簽約拆除清運系爭土地改良物，再於89年1月26日即與廠商簽約於系爭土地設置圍籬，可知參加人已將依計畫使用系爭土地排入時程，並非如原審判決所稱僅從事興辦公園事業前之準備工作或虛應符合使用行為之形式而已，而是建置植栽區塊及其養護之必要工程。從而，原審判決認為參加人尚未按原核准計畫使用系爭土地，顯有解釋適用法律及認定事實錯誤之違法。再者，徵收土地原土地所有權人依都市計畫法第83條第2項依法申請買回土地，仍有土地法第219條第3項關於土地所有權人有可歸責事由即不得申請收回土地之規定之適用。查本件被上訴人為拖延系爭土地改良物之拆遷時程，屢次向臺北市議會陳情，致土地改良物之拆遷補償之時程不能如期於84年進行，而壓縮工程辦理時程，並非參加人於77年徵收土地後無故不儘速動工云云。
七、本院按：㈠土地法第219條第1項規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業用者」。次按都市計畫法第83條規定：「（第1項）依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。（第2項）不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」依上開規定，都市計畫法第83條第1項已明文排除土地法第219條第1項第1款1年期間之限制，是以徵收計畫之開始使用，只要在呈經核准之計畫期限內辦理即可，原土地所有權人僅能於需用土地人不依照核准計畫期限使用時，始得依同條第2項規定，照徵收價額收回其土地。又「都市計畫法第83條第2項規定之『不依照核准計畫期限使用』，應就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認需用土地人已按核准計畫使用徵收土地者，原土地所有權人不得聲請收回土地，非謂需用土地人就欲興辦事業之工程，於該徵收計畫所載完工日尚未全部完工，原土地所有權人即可聲請收回土地。」（本院97年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）是以，所謂「依核准計畫使用」，係指整體而言，徵收計畫之使用，在外觀上已逐漸具體化，可從已完成之工作中，預見未完成之工作，合理預期將會接續進行而言。㈡經查，參加人為興辦系爭工程，需用系爭土地，報經上訴人核准徵收，而由參加人所屬地政處公告徵收。依核准徵收土地計畫書記載之計畫進度為「列入臺北市政府中長程計畫，自77年7月起至89年6月止依計畫使用。」惟參加人尚未辦理地上改良物徵收之前，即以83年7月19日函通知被上訴人於83年12月1日前自行拆遷，被上訴人則分別於84年3月15日、84年10月2日、86年9月26日、88年3月30日、88年5月10日向臺北市議會陳情，要求參加人俟都市計畫通盤檢討定案後再行丈量及徵收地上物作業，經參加人審酌後，由所屬都市發展局於88年9月4日函復知本件公園仍維持原都市計畫，其後參加人經與被上訴人協議價購地上改良物未果，遂報請內政部以89年2月2日台(89)內地字第8903186號函准予徵收，參加人於同年3月21日公告徵收地上改良物，並完成徵收補償程序。嗣參加人所屬工務局公園路燈工程管理處於89年2月3日以北市工公配字第8960300000號函通知被上訴人預定於89年5月25日拆除廠房、農作物等地上物，被上訴人不服提起訴願，經參加人所屬訴願委員會於89年5月20日以參加人所屬工務局公園路燈工程管理處無管轄權限為由，作成訴願決定將「原處分撤銷，由原處分機關另為處理」，拆除工作乃懸置未進行，迄89年6月27日參加人始僱工至徵收土地架設準備施工之圍籬，並自計畫期限末日即同月30日起，僱請坤益公司從事地上物拆除及清運之工作，於當日拆除系爭土地上之圍牆、大門及訴外人鄭芳瑞所種植之蓮霧等部分地上物，並購置盆栽在現場空地處種植約200平方公尺，接續於翌月3日、4日及同年10月5日方將土地上之圍牆、大門、地坪、警衛室、會議室及辦公室等地上物清除完畢等情，為原審所確定之事實。原審爰以上訴人核准徵收系爭土地係因參加人需用以興辦公園事業，衡諸興建公園事業，需建置步道、照明燈具、休憩必備設施及器具、植栽區塊及其養護、阻障設施等各項主體工程，參加人於期限屆至前3日至系爭土地外圍架設施工圍籬及於期限屆至當日進入其內拆除系爭土地上之地上物並整地，該架設施工圍籬及拆除系爭土地上之地上物並整地，僅屬於興辦公園事業前之準備工作，難認已著手興建公園事業之主體工程。又原審斟酌參加人係於期限末日甫進入拆除地上物之際，隨意覓取空地翻土種植，並未經規畫，且無任何養護措施，不旋踵即任令枯萎，其後整地時亦予以刨除，至翌年3月15日起始開始綠化等情，認參加人在期限末日購置盆栽僱工種植之行為，係虛應符合「使用」行為之形式，不能認屬於依計畫使用之行為，經核亦無不合。上訴人主張參加人已依核准計畫使用云云，不足採信。㈢上訴人又主張被上訴人為拖延系爭土地改良物之拆遷時程，屢次向臺北市議會陳情，基於民主政治運作之經驗法則，參加人必需遵照辦理，否則會被市議員認定蔑視議會，遭致在預算、組織、提案、決算等事項受有不利之結果，因此，被上訴人以陳情方式達成阻撓施工，以致系爭土地遲至計畫期限將屆至始闢建使用，此可歸責於被上訴人云云。惟按，如可歸責於原土地所有權人或其使用人，致需用土地人未能依徵收計畫開始使用者，原土地所有權人不得聲請收回土地，土地法第219條第3項固有明文，然此係以可歸責於原土地所有權人或其使用人為前提，如原土地所有權人或其使用人本於法律所允許之程序而進行，例如向民意機關或民意代表陳情，如非以不當或不法之手段進行，則尚難遽以認定需用土地人未能依徵收計畫開始使用，係可歸責於原土地所有權人或其使用人。本件依原審所確定之事實，被上訴人分別於84年3月15日、84年10月2日、86年9月26日、88年3月30日、88年5月10日向臺北市議會陳情，要求參加人俟都市計畫通盤檢討定案後再行丈量及徵收土地改良物，參加人審酌後，由所屬都市發展局於88年9月4日函復知本件公園仍維持原都市計畫，系爭土地上之改良物乃於89年2月2日經內政部以台(89)內地字第8903186號函核准徵收，參加人於同年3月21日公告徵收，足見參加人於其權責範圍內仍得自由裁量，並不因被上訴人向臺北市議會陳情而受限制，且上訴人於原審又未能舉證證明被上訴人有以不當或不法之手段進行陳情，致參加人不得不延緩工程進度，因此，原審判決認不能以被上訴人多次向臺北市議會陳情，即認參加人未能依核准計畫期限使用，即應歸責於被上訴人，經核亦無不合，上訴人上揭主張仍不足採。㈣按行政訴訟法第198條第1項規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」此有關情況判決之規定，雖僅規定於撤銷訴訟始有其適用，惟對於拒為行政處分所提起之課予義務訴訟，係針對中央或地方機關對人民依法申請之案件，予以駁回而設計，且須經訴願程序始得提起，是此性質與撤銷訴訟並無不同。另參以土地法及都市計畫法賦予人民收回被徵收土地之請求權，人民如符合法律規定，行政機關依法應准其照價收回被徵收之土地，但若被徵收之土地嗣後已闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害時，參酌司法院釋字第534號解釋：「……本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額」意旨，應認收回被徵收土地有類推適用情況判決之必要，以兼顧公益維護及人民財產權之保障。㈤本件參加人主張若將原處分撤銷，而准許被上訴人收回系爭土地，則系爭士林區21號公園需拆除及停止民眾使用，對公益造成重大損害，自有行政訴訟法第198條第1項規定之情況判決之適用云云。查參加人就上開公園興建工程係於89年7月12日依公開招標程序決標，由海棠園藝有限公司於90年3月15日至同年5月15日之期間內，進行擴建公園工程，而種植231株喬木、8846株灌木及51624株草花等情，亦為原審所確定之事實，然此後迄原審法院99年4月21日行言詞辯論止，約有9年之久，參加人於此段期間是否另有施作重大工程而成為不融通物，此關係本件是否有情況判決之適用，而上訴人及參加人於原審係就有無依核准計畫期限使用，及如有未依核准計畫期限使用情形，係因可歸責於被上訴人之事由所致等情為攻防，並未就本件有情況判決之適用為主張，然原審判決於判准被上訴人得照原徵收價額收回被徵收土地前，仍應依職權斟酌有無情況判決之適用，不待上訴人及參加人主張，惟綜觀全案卷證及筆錄，未見原審法院有就此部分依職權為調查，並於判決理由中詳為說明，自有疏略。㈥綜上所述，原判決認參加人未依核准計畫期限使用，固無不合，然未斟酌本件有無情況判決之適用，遽予判決上訴人應作成同意被上訴人照原徵收價額收回如原審判決附表所示徵收土地之行政處分，尚嫌速斷，上訴人據以指摘原判決此部分違誤，為有理由，惟因有無情況判決之適用，事涉事實調查認定，此部分既未經原審法院斟酌審認，本院尚難據卷內相關事證予以判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查後再為妥適之判決。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 21 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 22 日
書記官 葛 雅 慎