最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1279號上 訴 人 賴海山
賴海永賴海清賴海洋賴海燕被 上訴 人 臺中市外埔區公所代 表 人 劉陳吻
參 加 人 吳惠瑜上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國99年7月15日臺中高等行政法院99年度訴字第121號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人向參加人承租坐落臺中市外埔區（改制前為臺中縣○○鄉○○○○段○○○○○○號土地（下稱系爭耕地），訂有「中外馬字第2號」三七五耕地租約，租期於民國97年12月31日屆滿。期滿後參加人以擴大家庭農場經營規模為由，於98年1月7日檢具私有耕地租約期滿收回耕地申請書及相關文件，向被上訴人（改制前為臺中縣外埔鄉公所）申請收回系爭耕地自任耕作；上訴人等則於同年2月16日檢具私有耕地租約期滿續訂租約申請書及相關文件，向被上訴人申請繼續承租系爭耕地。經被上訴人審查雙方之申請後，認為本件參加人符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定，遂核定准由參加人擴大家庭農場經營規模收回系爭耕地自耕，並經報臺中市政府（改制前為臺中縣政府）准予備查，被上訴人乃以98年6月22日外鄉民字第0980007957號函同意參加人收回自耕，並命參加人吳惠瑜於文到20日內補償上訴人因改良土地所支付之費用（以未失效能部分之價值為限）及尚未收穫農作物之價額。嗣參加人於98年6月28日向被上訴人提出申請書，表示為使公文處理單純化，同意98年1期稻作由上訴人收割，原訂該期稻作租金1980台斤全免，據以解決尚未收穫農作物價額補償問題，被上訴人遂以98年7月14日外鄉民字第0980008607號函知出、承租人雙方得以信函或其他方式提出相關證明文件，作為補償依據。參加人遂於98年7月17日寄出存證信函要求上訴人於98年7月23日前提出相關費用證明。上訴人不服被上訴人98年6月22日外鄉民字第0980007957號函及98年7月14日外鄉民字第0980008607號函，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：查本件係耕地租佃承租人（即上訴人）與出租人（即參加人）間之耕地租佃發生爭議，按耕地三七五減租條例第26條之規定，應由被上訴人之耕地租佃委員會進行調解；若調解不成立，再由臺中市政府耕地租佃委員會進行調處；若不服調處，再移送臺灣臺中地方法院處理。惟被上訴人並未就本件耕地租佃爭議進行調解，遽為核定出租人收回自耕，自有不當。又本件上訴人賴海山一家生活困苦，被上訴人調查賴海山一家生活收支亦為負數，惟竟以其他上訴人賴海清、賴海洋、賴海永、賴海燕等4人一家生活收支皆為正數，認定本件並無耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定之情形，顯然不當。且依財政部臺灣省中區國稅局提供上訴人96年所得資料，均不足以支應生活支出，出租人若收回耕地，必致承租人失其家庭生活依據，然被上訴人竟認上訴人收支為正數，顯非事實。況賴海永、陳瑞氣、賴海清、黃秋雲、賴佳琪、賴宗緯、賴海洋、賴黃玉嬌、賴銘裕、賴洪燕等人並無固定職業或固定收入，被上訴人卻均按基本工資為收入之計算，顯不合理。再者，本件參加人以擴大家庭農場經營規模為由請求收回系爭耕地自任耕作，然參加人高齡85歲，顯然無法自任耕作，且無擴大家庭農場經營規模事實，提出之自任耕作切結書，僅能證明其有耕作意願，被上訴人仍應為自任耕作能力之調查及認定。況本件參加人未依被上訴人98年6月22日函之要求於20日內補償上訴人，則應不准參加人收回耕地，改由上訴人續訂租約方為正辦，被上訴人之承辦人卻不依法辦理續訂租約，被上訴人未依法定程序處理本件租佃爭議，顯有違誤。又基於時空背景，上訴人無從提出34年前僱工整地支出之費用證明，被上訴人要求上訴人以信函或其他方式提出相關證明文件，實有刁難之嫌。再按耕地三七五減租條例第19條第3項規定準用同條第17條第2項，及平均地權條例第77條第1項規定，耕地出租人終止租約收回耕地時，除應補償承租人為改良土地所支付之費用及尚未收穫農作改良物外，應就申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額3分之1給予補償。上訴人34年前的整地費用、建造馬路費用，換算今日價值共計約835萬元。是以，上訴人因參加人收回耕地而失去家庭生活依據，依耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之規定，參加人不得收回自耕，被上訴人不察，亦未調查參加人是否確有「擴大家庭農場經營規模」之事實，遽為核定准予參加人收回自耕，又未依耕地三七五減租條例第26條規定進行調解，原處分顯有不當云云。為此，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：按內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函頒「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊）六（三）5、6（2）及內政部81年5月15日台內地字第8173806號函之規定，綜合計算上訴人之收支後為正數，足認上訴人足以維持一家生活，應認參加人無耕地三七五減租條例第19條第1項第3款之情形，又按工作手冊六（三）6（1）A丁及耕地三七五減租條例第20條之規定，本件參加人有合於法定收回耕地事由，無法予上訴人辦理續訂租約，原處分並無違誤。次按法律對能否自任耕作沒有年齡規定，依內政部90年5月9日台內地字第9064901號函釋，得由申請人自行切結以資證明具自任耕作之能力。況所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自任耕作或委託代耕等亦屬之。又依司法院釋字第128號解釋意旨，被上訴人核定准由出租人以擴大家庭農場經營規模為由收回自耕，係屬行政處分，上訴人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟，上訴人主張本件應依耕地三七五減租條例第26條規定進行調解，顯無理由。另依司法院釋字第580號解釋及內政部95年7月19日台內地字第0950117562號函釋，耕地三七五減租條例第19條第3項自95年7月9日起失其效力，不得再行適用，故上訴人主張參加人應給予補償改良土地支付之費用，亦無理由。至關於上訴人一家生活支出之計算，查上訴人屬於經濟人口，有工作能力，故以基本工資計算其所得，對上訴人已較為有利云云，資為抗辯。
四、參加人則以：參加人年紀雖然大，但身體還很健康，並無不能照顧自己或不能自任耕作的問題。參加人實際上有從事耕作，事實上也能耕作云云。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依司法院釋字第128號解釋，就行政機關就耕地三七五減租條例第19條所為耕地准否收回自耕之核定，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟，已有明釋。上訴人主張本件應經調解、調處，仍不成立者，移送民事法院審理，顯屬誤解法律。至該條第3項規定，出租人收回耕地時，準用第17條第2項補償承租人，其中同條項第3款之規定，因司法院釋字第580號解釋宣告其不當限制耕地出租人之財產權，應自該解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。內政部乃於95年7月19日以台內地字第0950117562號函釋，因應司法院釋字第580號解釋意旨，耕地三七五減租條例第19條第3項自95年7月9日起失其效力。足徵耕地三七五減租條例第19條第3項之規定，現已失其效力。上訴人主張參加人應依耕地三七五減租條例第19條第3項規定準用同條例第17條第2項規定補償上訴人，顯無理由。㈡參加人以擴大家庭農場經營規模，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，業據參加人提出坐落臺中市○○區○○○段○○○○號土地登記簿謄本，證明確有農地存在，得以之擴大家庭農場經營規模，則被上訴人准參加人擴大家庭農場經營規模，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，核與耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項之規定，即無不合。又查本件參加人經原審法院勘驗其身體至為硬朗，所簽自任耕作切結書應無不實，且所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自任耕作或委託代耕等亦屬之，亦經司法院釋字第580號解釋在案。上訴人主張參加人無自耕能力，尚乏依據。㈢上訴人係繼承其父之三七五租約耕作，已據上訴人訴訟代理人陳述在卷，則上訴人之承租權乃係公同共有之權利。被上訴人參照工作手冊（三）5及6（2）審核標準、內政部81年5月15日台內地字第8173806號函意旨，審核上訴人收益、支出之各種資料，並訪查上訴人收益情形作成訪談筆錄，審核結果認為雖上訴人賴海山收入不足支出，但其他上訴人賴海永、賴海清、賴海燕、賴海洋等承租人收支有盈餘，故將全部承租人之收支合併計算仍有盈餘，參加人收回耕地，不致使承租人失去家庭生活依據，被上訴人因認參加人符合得自任耕作及收回耕地，不致使承租人失其家庭生活依據2項要件，乃核准出租人收回自耕之申請，並無違誤。而按工作手冊補充資料，俟縣市政府備查／直轄市政府地政處核定收回自耕後，鄉（鎮、市、區）公所應通知出租人於20日內補償承租人（補償項目：1、承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分價值為限。
2、尚未收穫農作物之價額。）故被上訴人以98年6月22日外鄉民字第0980007957號函通知出租人限期補償上訴人，係符合規定。至上訴人改良土地所支付之費用，以未失效能部分價值為限，依據耕地三七五減租條例第13條規定，特別改良事項及費用數額，應以書面通知出租人。因上訴人無法提出相關證明文件佐證，參加人再通知上訴人限期提出相關費用證明文件，惟上訴人仍未提出該等文件以供參加人提出補償價額。至於尚未收穫農作物之價額，參加人同意該期稻作由上訴人收割，原訂該期稻作租金全免，據以解決尚未收穫農作物之價額補償問題。若其自行協議補償者如有爭議，應自行依司法途徑解決等由，判決駁回上訴人原審之訴。
六、上訴意旨略謂：上訴人主張參加人年事已高不能自任耕作，原審法院未調查事實，僅以參加人提出之自任耕作切結書為據，即認參加人尚非不能自任耕作。又原審判決亦僅以參加人提出之土地登記謄本，證明其在系爭耕地鄰近確有農地存在，遽認參加人已有擴大家庭農場經營規模之事實，顯有判決不適用法規之違背法令。再按系爭耕地係由上訴人共同繼承其父之耕地三七五租約，惟僅由上訴人賴海山實際從事耕作，上訴人其餘4人居住外地，並未就系爭耕地實際耕作，且渠等4人與上訴人賴海山係旁系血親，非直系血親，亦未居住於同一戶內，依耕地三七五減租條例第19條第1項規定及本院76年度判字第2205號判決，不得將上訴人5人之收入合併計算，原審判決適用法規顯有違誤云云。
七、本院按：㈠「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。（第3項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。（第4項）出租人不能維持其一家生活而有第1項第3款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」耕地三七五減租條例第19條定有明文。依上開規定，出租人為擴大家庭農場經營規模，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，如出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，即不得收回出租耕地。惟所謂承租人失其家庭生活依據者，其審核標準，依工作手冊六（三）5、6（2）之規定，以耕地租約期滿前1年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。㈡經查，原審以被上訴人向財政部臺灣省中區國稅局函調上訴人等5人96年度之所得資料所示，上訴人賴海山96年度申報之所得為新臺幣（下同）1,075元；上訴人賴海永以妻陳瑞氣名義申報所得稅部分之所得為65,586元，以次女賴幸慧名義申報所得稅部分之所得為663,282元；上訴人賴海洋申報所得為59,377元，其妻賴黃玉嬌申報所得為29,832元；上訴人賴海燕申報所得稅之所得為1,129,286元，其妻賴洪燕申報所得為14,284元等情，及上訴人等子女多數從事服務業（例如計程車司機等），且上訴人係繼承其父之三七五租約耕作，渠等之承租權為公同共有，乃以全部承租人即上訴人之收支合併計算，經計算結果，足以支付上訴人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用，參加人收回系爭耕地，不致使承租人失去家庭生活依據等情，業於判決理由內詳為論述，經核尚無不合。上訴人主張系爭耕地僅由上訴人賴海山耕作，其餘上訴人並未就系爭耕地實際耕作，不得將上訴人5人之收入合併計算云云，不足採信。另原審於99年7月8日行言詞辯論時，經勘驗參加人之身體狀況，發現參加人聲量中氣十足、雙臂肌肉結實、肢體活動伸展靈活正常等，並記明於言詞辯論筆錄，因而認參加人能自任耕作，亦符經驗法則，上訴人主張原審判決僅以參加人提出之自任耕作切結書，即認參加人可自任耕作，有判決不適用法規之違背法令云云，亦不足採。㈢又按司法院釋字第580號解釋：「……72年12月23日增訂之耕地三七五減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之3分之1補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。……是上開規定準用同條例第17條第2項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。……」足見經大法官解釋為違憲者，僅耕地三七五減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第3款規定部分，並非耕地三七五減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項全部為違憲，原審判決認耕地三七五減租條例第19條第3項自95年7月9日起失其效力，則耕地三七五減租條例第19條即無申請收回耕地應予補償之規定云云，自屬誤會。㈣綜上所述，原處分准參加人收回系爭耕地，並命參加人應補償：⒈上訴人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限；⒉尚未收穫農作物之價額，即無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤，原審判決因而駁回上訴人之訴，理由雖有未合，結論則無二致，應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 21 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 22 日
書記官 葛 雅 慎