最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1280號上 訴 人 林美伶訴訟代理人 蔡錫欽 律師被 上訴 人 嘉義縣政府代 表 人 張花冠上列當事人間雜項執照事件，上訴人對於中華民國99年6月17日高雄高等行政法院98年度訴字第263號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前以嘉義縣○路鄉○○○段193-43、193-44、193-45、193-47、193-48、193-49、193-50、193-53、193-54、193-55、193-56、193-57、193-58、193-59及193-60地號等15筆土地，使用分區為山坡地保育區暫未編定用地，向被上訴人申請「棕梠湖山莊」住宅社區開發案，經內政部民國86年11月15日台內營字第8681898號函同意開發，被上訴人以86年12月15日86府建管字第149158號函核發開發許可，並經被上訴人所屬建設局核發88年2月12日年嘉建局管雜執字第02號及第03號雜項執照，竣工期限為開工日起算6個月。
嗣後，上訴人陳情反映工期不足，被上訴人遂以88年3月10日88府建管字第24886號函准予延長竣工期限為18個月；上訴人乃於88年5月1日申報開工，竣工期限為89年10月30日，被上訴人於89年11月15日及90年4月30日依當時建築法第53條規定，分別准予展期共計2次（每次6個月），竣工期限延長為90年10月30日。復因本件水土保持計畫書規定應分期施工，所請雜項建造執照亦經分照，分為第1期工程及第2期工程（90年8月20日90年嘉工局管雜執字第11號及第12號雜項執照），竣工期限仍為90年10月30日。嗣行政院核頒健全房地產市場措施，遂以內政部89年11月18日台89內營字第8984958號函及90年11月2日台90內營字第9067067號函，分別展延2年及3年，被上訴人乃以95年3月7日府城建字第095005867號函，准予第二期雜項執照年嘉工局管雜執字第11號及第12號，竣工期限展延至95年10月30日。又上訴人於95年10月27日申請第二期雜項執照變更設計暨工期展延，惟建築期限屆滿之日（即95年10月30日）起雜項執照即失其效力，被上訴人遂以97年7月21日府城建字第0970095980號函將該申請案件退還。上訴人不服，提起訴願未獲變更，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠依山坡地建築管理辦法第4條第4款、第5款規定，水土保持計畫核定證明文件及環境影響評估審查通過文件，係申請山坡地開發案申請雜項執照之必要文件，彼此有先後附屬關係，亦即山坡地開發案須先取得水土保持施工許可證後，始得申請雜項執照。系爭開發案第二期工程，經被上訴人於95年7月4日核定水土保持計畫變更分期施工，上訴人於同年8月依規定繳納水土保持保證金後，被上訴人乃以95年8月11日府水保字第0950113051號函就該工程核發「95水許字第001號水土保持施工許可證」，並載明完工期限為97年7月31日。然依系爭開發案之雜項執照所附雜項工作物概要表及水土保持計畫變更分期施工計畫書以觀，其雜項工程應施作工程項目遠多於水土保持工程，而第二期水土保持工期經核定約2年工期，惟被上訴人對雜項執照卻未就應施作項目逐一計算使用期限加總合計其工期，復未考量天候等因素，僅概略核定工期為1年6個月，實有其濫用裁量權之嫌。㈡被上訴人所屬工務局於90年8月20日核發90年嘉工局管雜執字第11號及第12號雜項執照，規定領照後6個月開工，竣工期限則由開工日起算1年6個月，是以，最後開工日應為91年4月19日，適逢政府核准展延工期5年，則自96年4月19日計算1年6個月，應計算至97年10月19日為竣工期限，另依建築法53條第2項規定得展延2次，然被上訴人，卻未將內政部90年11月2日台內營字第9067067號函得展延5年之規定計算在內，逕認系爭雜項執照期限僅至95年10月30日，即有未當。㈢況被上訴人既認系爭開發案之雜項執照期限僅至95年10月30日即屆滿失效，卻仍於同年8月11日核發施工期限至97年7月31日之第二期工程水土保持施工許可證，且施作項目繁多之雜項工程工期亦遠少於水土保持工程工期，而上訴人就系爭開發案已投入無數資金及心力，並完成公共設施用地之捐贈，且第一、二期工程之部分公共設施係共用，若因不當處分致雜項執照失效，除使投注之資金付諸流水，且所捐贈之土地亦生法律爭議，將嚴重損及上訴人之財產權及信賴利益，而上訴人於雜項執照期限屆至前，依建築法第53條第2項規定向被上訴人提出展期申請，惟未獲置理，卻以97年7月21日府城建字第0970095980號函，作成逾建築期限致雜項執照失效之處分，其對於人民申請案顯有應作為義務而不作為之違法。㈣復依臺灣省建築管理規則第24條第2項及嘉義縣建築管理自治條例第23條第2項規定，系爭開發案之面積達21餘公頃且工程造價為新臺幣17,000餘萬元，自屬重大工程，且該開發案屬山坡地開發，然被上訴人卻未依法審酌系爭開發案之鉅大與施工困難等因素，未依誠信原則核准工期即有未妥。此外，嘉騏建設有限公司於81年間經新北市政府核發之建造執照，業經核定建築期限及2次展期及89、90年之5年建築寬限期限，嗣於最後建造執照有效期限前提出展期申請，與本件情形全然相同，何以彼案得展延期限，而本件卻遭否准；另南華大學開發案之施工期限核定及展期，係依嘉義縣建築管理自治條例第23條第1項、第2項規定，且系爭開發案既屬山坡地開發案件，當優先適用山坡地開發建築管理辦法，何以本件卻按建築法及臺灣省建築管理規則第24條第1項、第2項規定，而被上訴人就本件爭議，並未依規定提請嘉義縣建築爭議事件評審委員會審議而逕為處分，故原處分實有權利濫用情事，而有違平等原則。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷，被上訴人就所屬工務局核發之90年8月20日90年嘉工局管雜執字第11號及第12號雜項執照，應作成准予展延期限為1年9個月及自核准展延之次日起開始計算之處分等語。
三、被上訴人則以：㈠依行為時建築法第53條第2項及行為時臺灣省建築管理規則第24條規定，被上訴人於核定建築期限時，應依各不同工程酌定延長期限3月、4月或因特殊情形，酌予增加，惟最長延展期限不得逾1年。復按87年1月7日發布之非都市土地使用管制規則第25條及86年3月26日發布之山坡地開發建築管理辦法第4條規定，本件需先完成全體雜項工程，並辦理土地使用變更編定後，始得開發建築。內政部86年11月15日同意之開發計畫書，亦說明本件分期分區發展計畫，第一期先完成雜項執照開發計畫含全區整地及水土保持雜項工程，第二期則完成建築開發計畫，基地分四區塊施工，計畫共6年完成全體開發計畫。又開發時程計畫表係供分期投資經費收益評估之用，有別於雜項執照核定工期；計畫書中雜項工程與建築工程各分4期循序開發，與全區整體一次完成雜項工程再進行建築開發不同。㈡本件開發案前經被上訴人核予竣工期限為自開工日起算6個月，嗣經上訴人以造價龐鉅、工程項目繁多為由迭次申請展期，被上訴人最後同意延展建築期限為7年6個月（即95年10月30日止），故上訴人當應依法於上開核准延展期限內完工。再者，本件後續歷經90年5月1日第一次變更設計及90年8月20日核發第二期雜項執照程序，然上訴人皆未據臺灣省建築管理規則第24條第2項規定，提出不服處分之聲明，況92年5月21日上訴人辦理第一期已完工部分之用地變更編定，依非都市土地開發審議規範住宅區專篇第17條之1規定由開發者所保證之切結書亦載明第二期工程開發案於95年4月28日完成，故被上訴人所核定之工期並無不當，詎上訴人逾展期期限仍未完工，是系爭雜項執照自期限屆滿之日起，當然失其效力。㈢另本件原核定之水土保持計畫係分為二期施工，95年5月20日上訴人申請變更第二期水土保持計畫，分為變更後第二、三、
四、五期，第一期業於88年6月12日開工，90年5月15日完工並核發完工證明書在案。第二期上訴人遲於95年7月4日向被上訴人申領施工許可證，被上訴人俟上訴人繳交水土保持保證金後，始核發施工許可證，核予合理之施工期限至97年7月31日，是以，被上訴人依水土保持計畫審核監督辦法第24條規定，分期核發水土保持許可證，並無違誤；此外，依上開監督辦法第22條規定，上訴人遲至雜項執照失效前，始申領水土保持施工許可證，再以水土保持施工許可證核給工期較長為由，質疑雜項執照失效之不當，然查本件法律關係與水土保持計畫所依據之法令、管制目的及審查項目均不同，不得因上訴人第二期工程水土保持計畫遲延申請開工，遂認定雜項執照工期亦隨而展延。㈣內政部86年11月15日同意開發計畫書已載明本案整體開發案（含雜項及建築工程）需6年時間完成，而被上訴人所核定雜項執照工期合計已達7年6個月，按工程慣例顯足以完成，惟經被上訴人於97年4月9日現場勘查，第二期雜項執照工程進度嚴重落後且無施工跡象，實無正當理由可資展期，上訴人再次申請展期顯於法據，被上訴人以97年7月21日府城建字第0970095980號函重申建築法規定而退還其申請，屬公法上觀念通知，其適法性並無疑義。至於南華大學擴校計畫與本件開發案，雖然均以工程鉅大等由申請延長竣工期限，然被上訴人對於南華大學案僅准酌予工期6個月，而對本件卻准予增加工期1年，故被上訴人並無違平等原則等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：㈠本件上訴人申請「棕梠湖山莊」住宅社區開發案，被上訴人於86年12月15日核發開發許可，並經被上訴人所屬建設局核發88年2月12日年嘉建局管雜執字第02號及第03號雜項執照，原竣工期限為開工日起算6個月。嗣經上訴人前於88年3月1日申請工期不足提出竣工展延申請，被上訴人於88年3月10日函准予延長竣工期限為18個月。上訴人復申請展延，依當時建築法第53條規定，被上訴人准予第一次展延竣工期限為90年4月30日，第二次展延竣工期限為90年10月30日。復因本件水土保持計畫書規定應分期施工，雜項執照應分照，乃分為第一期工程及第二期工程，竣工期限為90年10月30日。後因國內經濟蕭條，行政院核頒健全房地產市場措施，被上訴人准予第二期雜項執照分別展延2年及3年，竣工期限展延至95年10月30日。是以，被上訴人最後同意延展建築期限至95年10月30日止，上訴人自應於核准延展之建築期限內完工。從而，上訴人主張本件應計算至97年10月19日為竣工期限，顯有誤解。㈡本件依水土保持計畫書規定，應分期施工，被上訴人乃核定雜項建造執照分為第一期工程及第二期工程執照，竣工期限為90年10月30日，嗣竣工期限展延至95年10月30日，已如上述；本件第二期工程於90年8月20日核發90年嘉工局管雜執字第11號及第12號雜項執照，於92年6月5日建築法第53條修正後，被上訴人分別2次特別准予展延第二期雜項執照2年及3年，則本件並無再申請展期之權利。從而，上訴人於竣工期限屆滿前之95年10月27日向被上訴人申請展期，被上訴人以97年7月21日府城建字第0970095980號函否准上訴人之申請，並無違誤，亦與信賴保護原則無涉。㈢次查內政部於86年11月15日同意之開發計畫書，雖載明本件整體開發案（包含雜項工程及建築工程）完成需6年時間，然依前揭說明被上訴人所核定及展延雜項執照工期合計已達7年6個月，且各項不同工程酌定延長期限3月、4月或因特殊情形，酌予增加，應審酌建築法第53條建築期限，其延展之最長期限不得逾建築法第53條所規定之1年，被上訴人於88年3月10日已依當時臺灣省建築管理規則第24條第2項規定，准予雜項執照之竣工期限由6個月延長為18個月，後續又依前揭84年8月2日修正公布之建築法第53條第2項規定，兩次申請展延工期，其後又分別2次特別准予展延第二期雜項執照2年及3年，竣工期限展延至95年10月30日等情，均足認本件建築案已依84年8月2日修正之建築法第53條，依該條辦理展期2次（即1年），況被上訴人曾已審酌系爭工程之構造特殊，於88年3月10日依據當時臺灣省建築管理規則第24條第2項規定予以展延，即被上訴人已依建築法第53條規定展延系爭雜項執照1年以上，且依被上訴人提示之97年4月9日現場勘查照片顯示，第二期雜項執照工程進度並無施工跡象，上訴人自不得再以本件有因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊，主張應增加雜項執照工程日數之必要，故本件已無得依首揭嘉義縣建築管理自治條例第23條第2項規定增加建築期限之情形存在。再者，上訴人逾展期期限（95年10月30日止）仍未完工，系爭雜項執照自展期期限屆滿之日起，已當然失其效力。從而，上訴人提出整理開發計畫全區配置圖，第二期面積比第一期面積大，被上訴人准予1年6個月期限過少，主張依嘉義縣建築管理自治條例第23條第2項規定，增加建築期限云云，顯不足採。又內政部86年11月15日同意之開發計畫書，雖載明本件整體開發案（包含雜項工程及建築工程）完成需6年時間，然被上訴人所核定及展延雜項執照工期合計已達7年6個月，業如前述，本件被上訴人核定及展延雜項執照之過程業徵明確，則上訴人申請本院將本件施工項目送請臺灣省土木技師公會或其他大地技師公會鑑定雜項工程期間，證明被上訴人核准1年6月違法，即無必要。另上訴人請求傳喚證人曾勇智及田永柔，證明系爭開發案水土保持施工期間所遇施工上困難及汛水期無法施工；復請求傳喚證人林四川，證明系爭工程屬鉅大、施工困難且構造特殊等情形，有展延水土保持工期之必要，亦無必要。㈣另上訴人主張被上訴人於95年7月4日核定水土保持計畫變更分期施工，上訴人於95年8月7日繳納水土保持保證金，被上訴人於95年8月11日核發95水許字第001號水土保持施工許可證，載明完工期限為97年7月31日，被上訴人卻否准第二期雜項執照展延，又原核定期限不符時機需要，有濫用裁量權之行使，被上訴人應依水土保持計畫要求延長云云。惟依山坡地保育利用條例第9條第5款、第12條及水土保持計畫審核監督辦法第31條第1項之規定，足見實施水土保持之處理之最長期限為3年。本件上訴人於88年6月12日經核發第1期水土保持開工，至90年5月15日水土保持完工，上訴人於90年5月15日已完成第1期工程，上訴人至95年9月16日始申請第2期水土保持開工，而依上開水土保持處理施工之最長期限3年之規定，故被上訴人於95年8月11日核發「95水許字第001號水土保持施工許可證」，載明完工期限為97年7月31日。然因被上訴人前已分別二次准予展延第二期雜項執照2年及3年，竣工期限展延至95年10月30日，是上訴人在95年9月16日申請第2期水土保持開工，業已知悉第二期雜項執照展延期限至95年10月30日，故上訴人原應於第一期工程完成後，即應申請第二期水土保持開工，然上訴人卻遲至95年9月16日始申請第二期水土保持開工（完工期限為97年7月31日）。再者，上訴人第二期工程停頓，亦見遲誤第二期工程竣工期限95年10月30日，乃可歸責上訴人自己事由。再者，雜項執照是否延長施工期限與水土保持開工之期限無涉，自不得以第2期水土保持完工期限為97年7月31日而持為延長雜項執照工期期限之理由。是以，上訴人前揭主張云云，委無可採。㈤另上訴人主張本件開發案雜項工程施工期限並不適用建築法第53條之規定，應適用行為時依臺灣省建築管理規則第12條第2項及嘉義縣建築管理自治條例第11條第1項規定，並依山坡地開發建築管理辦法辦理云云。惟查，山坡地開發建築管理辦法第1條明定：「本辦法依建築法第97條之1規定訂定之。
」其法源仍源自建築法，則其適用不得逾越母法（即建築法）。準此，關於建築法第53條規定建築期限，仍應適用。此外，上訴人爭執依嘉義縣建築管理自治條例第40條規定：依本法及相關法規執行仍有爭議者，得提請嘉義縣建築爭議事件評審委員會審議通過後據以執行，核該規定係在「相關法規執行仍有爭議者」，且僅「得」提請評審委員會審議，核非強制規定，尚難執此主張原處分違誤等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，再論斷如下：
（一）按建築法第3條第1項規定：「本法適用地區如左：實施都市計畫地區。實施區域計畫地區。經內政部指定地區。」，另按「本辦法依建築法第97條之l訂定之。」、「本辦法以建築法第3條第1項各款所列地區之山坡地為適用範園。」為山坡地建築管理辦法（原名稱：山坡地開發建築管理辦法）第1條及第2條第1項所明定。查系爭坐落嘉義縣○路鄉○○○段15筆土地，使用分區為山坡地保育區暫未編定用地，經內政部同意開發，被上訴人亦核發開發許可，並經被上訴人所屬建設局核發88年2月12日年嘉建局管雜執字第02號及第03號雜項執照等情，為原審依法所認定之事實，是系爭15筆土地，係屬實施區域計畫地區之山坡地保育區，揆諸上開法規規定，有關建築事項自應依建築法相關規定辦理。上訴意旨執以：依臺灣省建築管理規則第1條及嘉義縣建築管理自治條例第1條及建築法第101條規定，關於建築事項理應優先適用臺灣省建築管理規則云云，容有誤解，殊無足採。
（二）次按行為時建築法第53條第2項規定：「前項建築期限，承造人因故未能如期完工時，得申請展期。但以2次為限，每次不得超過6個月，逾期執照作廢。」該規定於92年6月5日修正為：「前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期1年，並以1次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。」又按「（第1項）主管建築機關依本法第53條核定建築期限時，以3個月為基數，另依下列規定增加日數：地下層每層4個月。地面層各樓層每層3個月。
雜項工程4個月。（第2項）前項建築期限，如因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊顯有增加日數之必要者，得視實際需要，酌予增加。」嘉義縣建築管理自治條例第23條第1項及第2項復定有明文。足認被上訴人在核定建築法第53條規定之建築期限時，應依各項不同工程酌定延長期限3月、4月或因特殊情形，酌予增加，惟其既係審酌建築法第53條建築期限，則其延展之最長期限自不得逾建築法第53條所規定之1年；原審認承造人雖得依建築法第53條之規定申請展期，然仍應依核准延展之建築期限內完工，倘逾展期期限仍未完工者，其執照自規定展期之期限屆滿之日起，當然失其效力，核無違誤。
（三）經查，本件上訴人申請「棕梠湖山莊」住宅社區開發案，被上訴人於86年12月15日核發開發許可，並核發雜項執照，原竣工期限為開工日起算6個月。經被上訴人於88年3月10日函准予延長竣工期限為18個月；後又經被上訴人准予第一次展延竣工期限為90年4月30日，第二次展延竣工期限為90年10月30日。嗣因國內經濟蕭條，行政院核頒健全房地產市場措施，被上訴人准予第二期雜項執照分別展延2年及3年，竣工期限展延至95年10月30日等情，為原審依法所認定之事實。是以，被上訴人最後同意延展建築期限至95年10月30日止，上訴人自應於核准延展之建築期限內完工。原審認上訴人主張本件應計算至97年10月19日為竣工期限，顯有誤解，於法並無不合。且原判決理由已論明：然因被上訴人前已先依內政部89年11月18日台89內營字第8984958號函及90年11月2日台90內營字第9067067號函，分別2次准予展延第二期雜項執照2年及3年，竣工期限展延至95年10月30日，是上訴人在95年9月16日申請第二期水土保持開工，業已知悉第二期雜項執照展延期限至95年10月30日，故上訴人原應於第一期工程完成後，即應申請第二期水土保持開工，然上訴人卻遲至95年9月16日始申請第二期水土保持開工（完工期限為97年7月31日）。
再者，上訴人第二期工程停頓，亦見遲誤第2期工程竣工期限95年10月30日，乃可歸責上訴人自己事由。再者，雜項執照是否延長施工期限與水土保持開工之期限無涉，自不得以第二期水土保持完工期限為97年7月31日而持為延長雜項執照工期期限之理由；且依被上訴人提示之97年4月9日現場勘查照片顯示，第二期雜項執照工程進度並無施工跡象，上訴人自不得再以本件有因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊，主張應增加雜項執照工程日數之必要，故本件已無得依首揭嘉義縣建築管理自治條例第23條第2項規定增加建築期限之情形存在等語，核與論理法則及經驗法則無違。上訴意旨另以：被上訴人於95年8月11日既已准予上訴人展延施工期限至97年7月31日，則上訴人依規定於95年10月27日申請展延施工期限及暫停施工，然被上訴人未依法送請嘉義縣建築爭議事件評審委員會審議，而遲至97年10月21日始函覆雜項執照失效而否准所請，亦有權利濫用之情事，違反信賴保護原則，該處分已該當行政程序法第111條第7款具重大明顯瑕疵之情形，應屬無效云云，殊無足採。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。
（四）末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其
主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾係指判決之理由前後自相衝突，無法導致判決之結論而言。本件原判決已就維持原處分及訴願決定所持理由，敘明其判斷之依據，將判斷而得心證之理由，記明於判決，其認定事實尚與經驗法則無違；所適用之法規與本件應適用之法規亦無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂原判決違背法令之情形；上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴意旨，猶執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 21 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 22 日
書記官 吳 玫 瑩