最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1306號上 訴 人 臺北市政府警察局代 表 人 黃昇勇訴訟代理人 蘇錦霞律師被 上訴 人 丙○○上列當事人間違反道路交通管理處罰條例事件，上訴人對於中華民國99年7月20日臺北高等行政法院99年度訴字第918號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之代表人原為謝秀能，民國100年2月16日改由黃昇勇擔任，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣被上訴人於96年3月12日持宜蘭縣警察局95年8月25日核發之營業小客車駕駛人執業登記證（證號：G000146）申請計程車駕駛人執業登記轉入臺北市，並切結表示其在執業期間內並無違反道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第37條第1項不准辦理計程車駕駛人執業登記之規定後，上訴人於96年3月12日准予換領臺北市計程車駕駛人執業登記證及其副證。嗣經清查後，發現被上訴人曾犯麻醉藥品管理條例（下稱麻藥條例）之罪，經臺灣宜蘭地方法院（下稱宜蘭地院）以81年度易字第768號刑事判決判處有期徒刑4月確定，依道交條例第37條第1項規定，被上訴人不得辦理計程車駕駛人執業登記，上訴人乃以98年12月2日北市警交處計字第9812020001號處分書（下稱原處分）撤銷其計程車駕駛人執業登記，並命其於98年12月2日前繳回執業登記證及副證。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，原審為「撤銷訴願決定及原處分」之判決，上訴人聲明上訴。
三、被上訴人於原審起訴主張：㈠道交條例於90年1月17日修正時，始將「曾犯毒品危害防制條例（下稱毒品條例）之罪而經判刑確定者」列入不准辦理營業小客車駕駛人執業登記之範圍，並於00年0月0日生效施行，且該規定並無溯及適用之條款。被上訴人早於81年間即犯麻藥條例之案件並遭判刑確定，故非上開修正後之條文所得涵攝，上訴人原已核准被上訴人之申請，卻又依法務部90年9月25日法檢決字第034688號、交通部94年7月19日交路字第0940007874號及內政部警政署96年12月12日警署交字第0960158257號等函釋意旨（下稱法務部90年函、交通部94年函及警政署96年函），認被上訴人於96年3月12日申請計程車駕駛人執業登記轉入臺北市時，已符合道交條例第37條第1項不得辦理計程車駕駛人執業登記之規定，而以原處分撤銷被上訴人之執業登記，顯違法令不溯及既往之原則。㈡上訴人既核准被上訴人換領臺北市計程車駕駛人執業登記證及其副證，則該核准換證之授益處分，已構成被上訴人之信賴基礎，被上訴人據此並有駕駛計程車為營業謀生之信賴表現。被上訴人所犯者為麻藥條例而非毒品條例之案件，故主觀上並無詐欺上訴人之故意，客觀上更非對作成原處分之重要事項提供不正確資料或不完全陳述，並無信賴不值得保護之情形，原處分違反司法院釋字第525號解釋、本院99年度判字第194號判決意旨揭櫫之信賴保護原則。㈢麻藥條例與毒品條例對於吸食安非他命之犯行，刑事處遇手段並不相同，上訴人逕將被上訴人所犯麻醉條例之罪與毒品條例之罪畫上等號，再依道交條例第37條第1項規定，否准被上訴人之申請，適用法律涵攝事實錯誤，自非合法。又法務部90年函、交通部94年函及警政署96年函等函釋論理依據皆有違反法律涵攝事實錯誤之欠缺，上訴人依上開函釋意旨而為原處分，亦非正確。㈣原處分撤銷被上訴人之臺北市營業小客車執業登記，致被上訴人無法於臺北市駕駛計程車為生，使被上訴人選擇職業自由受到限制，已侵害被上訴人憲法上之工作權，與法有違等語。求為撤銷訴願決定及原處分之判決。
四、上訴人則以：被上訴人於96年3月12日持領宜蘭縣警察局95年8月25日核發計程車執業登記證申請轉入臺北市0000000道交條例第37條第1項所定不准辦理營業小客車駕駛人執業登記之情形後，上訴人始准予辦理，並發給臺北市計程車駕駛人執業登記證。嗣上訴人建構計程車駕駛人管理資訊系統，並配合內政部警政署辦理新式執業登記證換發作業，全面清查持有臺北市執業登記證計程車駕駛人之前科紀錄，發現被上訴人於81年10月5日曾犯麻藥條例經判決罪刑確定，依交通部94年函及法務部90年函釋，認被上訴人符合道交條例第37條第1項不准辦理營業小客車駕駛人執業登記之規定要件，因本件所欲維護之公共利益大於被上訴人之信賴利益，無行政程序法第117條但書所定不得撤銷之事由，上訴人以原處分撤銷，並無違法或不當等語，資為抗辯。
五、原審為撤銷訴願決定及原處分之判決，係以：㈠被上訴人自81年5月間起至同年6月27日止，連續非法吸食安非他命之犯行，經宜蘭地院以81年度易字第768號刑事判決處有期徒刑4月確定，雖有該判決在卷足稽。惟被上訴人上開犯行是否等同道交條例第37條第1項所謂曾犯毒品條例之罪，經判決罪刑確定之要件，則有商榷之餘地。蓋立法院始於87年5月20日制定毒品條例，將安非他命列為第2級毒品，然該條例第20條至第24條規定，對施用毒品者具「病患性犯人」的特質，雖仍設有刑事制裁之規定，惟原則上改以勒戒之方式戒除其「身癮」及以強制戒治之方式戒除其「心癮」，另並視戒治之成效，設「停止戒治」、「保護管束」、「延長戒治」及「追蹤輔導」等相關規定；又為懲其再犯，另設於5年內再犯者，於戒治後，視其戒治成效，決定是否仍需執行宣告刑。是以，被上訴人上開犯行若適用毒品條例之規定，應先施予觀察勒戒等程序，若無繼續施用傾向，不可能逕適用麻藥條例判處有期徒刑，上訴人逕將被上訴人所犯麻藥條例之罪與毒品條例之罪畫上等號，再以嗣後修正之道交條例第37條第1項「曾犯毒品條例之罪，經判決罪刑確定」為由，作成原處分，有違法律不溯及既往原則。㈡法務部90年函謂肅清煙毒條例於87年5月20日修正為毒品條例，而原麻藥條例有關適用麻醉藥品之處罰亦納入毒品條例規範，此乃一客觀事實，固屬無誤，然依前所述，毒品條例絕非單純將各級毒品併在一法律內處罰而已，而係針對施用毒品者所具「病患性犯人」的特質，改以勒戒、戒治之方式，幫助其不再施用毒品；是以內政部警政署所函詢的問題，應是道交條例第37條第1項所稱曾犯毒品條例之罪，經判決罪刑確定者，是否包括「納入前曾犯麻藥條例之罪，經判決罪刑確定」者之問題，是法務部之函釋，論理上有欠缺，其結論亦不合憲。㈢毒品條例係於87年5月20日制定，而88年4月21日修正之道交條例第37條第1項僅規定：「曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取財、擄人勒贖或刑法第221條至第229條妨害性自主之罪，經判決罪刑確定者，不准辦理營業小客車駕駛人執業登記。」，90年1月17日修正時始再增加對「曾犯毒品條例之罪，經判決罪刑確定」之限制，故交通部94年函先謂「為配合麻藥條例之罪納入毒品條例之法制變革，道交條例第37條規定雖配合修正其引用之法規名稱」，繼謂「惟就小客車駕駛人執業登記之消極資格限制，仍維持包括曾犯該罪經判決罪刑確定者，可見其限制執業登記之立法意旨並無改變」之結論，自不可能正確。何況毒品條例雖將非法施用第2級毒品之行為，仍納入刑罰之範圍，惟其處以刑罰前，須先經觀察勒戒乃至強制戒治等程序，不會以1、2次吸食安非他命而未有繼續施用之傾向者，遽處以刑罰。㈣交通部99年2月10日交路字第0990001439號函釋，援引司法院釋字第584號解釋部分大法官意見書：「……個案審查篩選再犯率低之暴力與性侵害犯罪者，允許其取得營業執照方式處理，惟有無再犯之虞的區分可能性，其預測方法與可信度，仍有待商榷，所以尚不足稱為相同有效之替代手段，且個案審查機制未必為較小侵害的替代措施。」之意見，並認為在無客觀數據或方法審查下，不宜擅斷其是否「無再犯之危險性」，以免造成社會大眾安全之危害與恐慌，進而作出「綜上，為保障計程車乘客安全，確保社會治安，現行道交條例第37條第1項對『曾犯』者之規定，並無但書例外規定，故仍不得辦理計程車駕駛人執業登記。」之結論，實與上開司法院釋字第584號解釋本文意旨有違，自非可採。㈤民主社會中，職業不僅提供個人現實生活所需的經濟基礎條件，亦為個人得藉以發展能力與實現理想生活型態的屏障與途徑，乃至於個人建構其存在意義與自我認識的要素，以維人性尊嚴。由於職業選擇自由與個人人格自由發展密不可分，政府如欲對其加以限制，自應以較嚴格的審查標準審查其合憲性，以免政府過度且不當的限制。毒品條例第36條並未規定溯及既往，上訴人認為被上訴人違反麻藥條例之行為符合道交條例第37條第1項規定，違反不溯及既往原則及上開解釋揭櫫「俾於維護公共福祉之範圍內，更能貫徹憲法人民工作權之保障及平等原則」之意旨。又上訴人係於准予被上訴人換領臺北市計程車駕駛人執業登記證及其副證之許可處分後經2年9個月後方作成原處分，被上訴人已投入購車或租車成本，在本案中有信賴基礎存在，被上訴人亦有對應之信賴表現，並有信賴利益存在，且依現有證據資料顯示，本案也無信賴不值得保護情形。另，吸食安非他命之行為並非不可戒除，若無繼續吸食，隨著時間經過，其成癮性越來越低，危害也越來越小。再，道交條例第37條第1項規定並未針對不同成癮毒品性之成癮性與申請時點與吸食毒品時間之距離為規範，已有過度限制職業自由之嫌，況換發營業登記證已經2年9個月，若被上訴人沒有再犯吸食安非他命或其他毒品之犯罪，卻以相隔近18年以前之犯罪紀錄，撤銷被上訴人先前合法領取之執業執照，限制其職業自由，在公益與被上訴人之信賴利益間之取捨權衡，是否得謂「本案所欲維護之公共利益大於被上訴人之信賴利益」，實有再為事實調查之必要等詞，資為論據。
六、本院查：㈠按「（第1項）曾犯故意殺人、搶劫、搶奪、強盜、恐嚇取
財、擄人勒贖或刑法第184條、第185條、第221條至第229條、兒童及少年性交易防制條例第24條至第27條、槍砲彈藥刀械管制條例、懲治走私條例或毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定者，或曾依檢肅流氓條例裁定應為交付感訓確定者，不得辦理計程車駕駛人執業登記。……（第7項）計程車駕駛人執業資格、執業登記、測驗、執業前、在職講習與講習費用收取、登記證核發及管理等事項之辦法，由內政部會同交通部定之。」道交條例第37條第1項、第7項分別定有明文。次按「汽車駕駛人以從事計程車駕駛為業者，應於執業前向執業地直轄市、縣（市）警察局申請辦理執業登記，領有計程車駕駛人執業登記證（以下簡稱執業登記證）及其副證，始得執業。」「汽車駕駛人須領有職業駕駛執照，且無本條例第36條第4項或第37條第1項情事者，始得申請辦理執業登記。」亦為依上開第37條第7項規定授權訂定之計程車駕駛人執業登記管理辦法第2條、第3條所明定。
㈡查，被上訴人於81年5月間起至同年6月27日止，連續非法吸
食安非他命，違反麻藥條例，經宜蘭地院以81年度易字第768號刑事判決處有期徒刑4月確定，其於96年3月12日持宜蘭縣警察局95年8月25日核發之營業小客車駕駛人執業登記證申請轉入臺北市，並切結表示其在執業期間內並無違反道交條例第37條第1項不准辦理計程車駕駛人執業登記之規定，上訴人始准予換領臺北市計程車駕駛人執業登記證及其副證。嗣上訴人清查發現被上訴人上開違反麻藥條例經宜蘭地院判處有期徒刑4月確定之事實，認依道交條例第37條第1項規定，被上訴人不得辦理計程車駕駛人執業登記，乃以原處分撤銷其計程車駕駛人執業登記，並命其於98年12月2日前繳回執業登記證及副證等情，為原審經斟酌全辯論意旨及調查證據之結果後依法認定之事實。
㈢原判決撤銷訴願決定及原處分固非無見。惟：
⑴按法律不溯及既往原則乃謂新法僅對於該法律生效以後所發
生之事項為規範，除有特別規定外，當事人依舊有規定已取得之法律效果不受影響。故必須該事項在舊法施行期間，已發生構成要件合致之法律效果，因其後施行之新法變更原有之構成要件或法律效果，方有適用法律不溯既往原則可言。若當事人於舊法時，尚未有任何法律效果，迄新法施行後，自應適用該當時之新法，不生法律溯及既往之問題。是以，倘於道交條例第37條第1項修正前，未經申請取得計程車駕駛人執業登記，而於修正後始申請者，按諸中央法規標準法第14條規定，道交條例第37條第1項係於90年1月17日修正公布曾犯毒品條例之罪，經判決罪刑確定，不得辦理營業小客車駕駛人執業登記，並經行政院令於90年6月1日起施行，則於修法後申請者，自應適用申請時之規定為準據。本件被上訴人既係於修正後96年3月12日申請計程車駕駛人執業登記轉入臺北市，自應適用申請時之規定，其時安非他命已歸列為第2級毒品，上訴人認定被上訴人之違法行為該當道交條例第37條第1項所定不得辦理營業小客車駕駛人執業登記之要件，並無違誤。原判決逕謂其將將麻藥條例之罪與毒品條例之罪畫上等號而為原處分，有違法律不溯及既往原則，容有適用上開法則之違誤情事。
⑵司法院釋字第584號解釋略以：「道路交通管理處罰條例第3
7條第1項規定，乃基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性，就駕駛人個人應具備之主觀條件，對人民職業選擇自由所為之限制，旨在保障乘客之安全，確保社會之治安，及增進營業小客車之職業信賴，與首開憲法意旨相符，於憲法第23條之規定，尚無牴觸。惟以限制營業小客車駕駛人選擇職業之自由，作為保障乘客安全、預防犯罪之方法，乃基於現階段營業小客車管理制度所採取之不得已措施。」，而行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列情形之一者，不得撤銷：撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」，又受益人對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者，其信賴不值得保護，同法第119條第2款亦定有明文。本件被上訴人於96年3月12日申請本件職業登記證時，上訴人曾告知被上訴人關於90年1月17日修正之道交條例第37條第1項規定之內容，並要求被上訴人簽具書面文書在案，被上訴人對其有違反麻藥條例（吸食安非他命）被判刑確定之事實，並未據實陳述，此有被上訴人申請書及經被上訴人簽具之該法條內容通知書在原處分卷可證，足證被上訴人於申請系爭職業登記證時，即對其是否曾有道交條例第37條第1項規定之前科之重要事項為不完全陳述，致使上訴人依該資料或陳述而作成行政處分者，依行政程序法第119條第2款規定，其信賴不值得保護，已堪認定。原判決以：依現有證據資料顯示，本案也無信賴不值得保護之情形，而認為本案合於信賴保護原則云云，自與卷內資料不符，有認定事實與證據不合之違誤。被上訴人既有信賴不值得保護之情形，上訴人依行政程序法第117條規定，撤銷被上訴人之職業登記證，自無不合。
⑶司法院釋字第584號解釋並未宣告道交條例第37條第1項規定
違憲，該號解釋雖謂「若已有方法證明曾犯此等犯罪之人對乘客安全不具特別危險時，即應適時解除其駕駛營業小客車執業之限制」，惟目前法律並未規定如何認定不具特別危險之客觀數據或方法，上訴人以法律並未授予其裁量權認定被上訴人有無再犯機率，應屬可採。又，非法吸用安非他命縱屬自傷行為，惟吸用者從事駕駛行為，影響乘客以及用路人之安全，已涉及公共危險，應非單純自傷行為。就此道交條例第37條第1項規定限制曾犯毒品危害防制條例之罪，經判決罪刑確定者，不得辦理計程車駕駛人執業登記，係屬立法機關基於營業小客車營運及其駕駛人工作之特性，就駕駛人個人應具備之主觀條件，對人民職業選擇自由所為之限制，旨在保障乘客之安全，確保社會之治安，及增進營業小客車之職業信賴，並無違反平等原則。被上訴人既有信賴不值得保護之情形，即不合行政程序法第117條第2款所定不得撤銷違法行政處分之要件，自無再審其信賴利益是否顯然大於所欲維護之公益之問題。末查道交條例第37條第1項業經司法院釋字第584號解釋認為合憲，至該規定是否應依該號解釋附帶意旨檢討修正，係屬立法機關之職權，執法之行政機關尚無從置喙。從而，原判決以：道交條例第37條第1項規定並未針對不同成癮毒品性之成癮性與申請時點與吸食毒品時間之距離為規範，已有過度限制職業自由之嫌，況換發營業登記證已經2年9個月，若被上訴人沒有再犯吸食安非他命或其他毒品之犯罪，卻以相隔近18年以前之犯罪紀錄，撤銷被上訴人先前合法領取之執業執照，限制其職業自由，在公益與被上訴人之信賴利益間之取捨權衡，是否得謂「本案所欲維護之公共利益大於被上訴人之信賴利益」，實有再為事實調查之必要乙節，依上開說明，難認無適用法規不當之違背法令。
⑷原判決既有上述可議之處，上訴意旨據以指摘，求予廢棄，
為有理由，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 100 年 7 月 28 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 28 日
書記官 賀 瑞 鸞