最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1307號上 訴 人 交通部觀光局代 表 人 賴瑟珍訴訟代理人 彭正元 律師被 上訴 人 遠東航空股份有限公司代 表 人 張綱維(即重整人) 樺壹租賃股份有限公司（代表人：張綱維）
富理門管理顧問股份有限公司（代表人：蔡慧玲）訴訟代理人 林昇豪 律師上列當事人間有關觀光業務事務事件，上訴人對於中華民國99年6月17日臺北高等行政法院98年度訴字第2752號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人於民國98年4月30日經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）以98年度整抗字第1號裁定准予重整，並定98年5月1日起至同年月28日下午5時止為債權申報期間。上訴人於同年月27日申報重整債權，申報債權總金額為新臺幣（下同）100,549,131元，其中本金債權為34,004,160元，遲延利息為66,544,971元，其發生之原因為代收出境航空旅客機場服務費未依限繳入指定帳戶。被上訴人對上訴人所申報之本金債權部分並無異議，惟遲延利息部分，被上訴人認為上訴人依出境航空旅客機場服務費收費及作業辦法（下稱機場服務費收費辦法）按日加計千分之五之遲延利息，換算年息高達182.5％，已超過民法第205條規定年息20％之上限，超過部分應屬無效，縱認機場服務費收費辦法並未違反民法第205條之規定，然該部分遲延利息具有違約金性質，請求予以酌減等語，向臺北地院提出異議，經臺北地院98年度整字第1號異議駁回。嗣被上訴人以上訴人係行政機關，且收取遲延利息所依據之機場服務費收費辦法亦屬公法，乃向原審法院提起確認利息債權不存在之行政訴訟（即確認上訴人對被上訴人之重整債權於超過本金34,004,160元範圍之債權不存在），嗣經原審法院判決確認被上訴人與上訴人間之重整債權於超過35,827,306元範圍之債權不存在，並駁回被上訴人其餘之訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠依司法院釋字第466號解釋及行政訴訟法第2條規定可知，上訴人係行政機關，且上訴人向被上訴人請求之系爭利息債權，係依據交通部民用航空局所訂定之法規命令即機場服務費收費辦法第6條。現被上訴人既係對系爭利息債權有無及上訴人所持之依據有所爭執，本案訴訟之一方既係行政機關，且爭執者又係行政法上之爭議，顯為因公法關係所生之爭議，又公司法重整章節中無審判權之特別規定，則依行政訴訟法第13條規定，本案確為公法事件，行政法院有審判權與管轄權。㈡上訴人命被上訴人解繳機場服務費與遲延利息之通知函均應屬觀念通知，僅係告知被上訴人已逾期繳納系爭服務費及應付遲延利息，而非行政處分。縱為行政處分，亦因其無機關首長用印、表明行政處分之意旨、救濟之方式、受理機關等教示記載，而屬無效之行政處分。因前述通知函非屬行政處分，被上訴人自未提起訴願，故被上訴人提起確認訴訟，自無違反行政訴訟法之規定。㈢依機場服務費收費辦法第1條規定，可知機場服務費收費辦法既經發展觀光條例授權予中央主管機關即民航局訂定，自不得逾越母法授權範圍，方合於法律保留原則及授權明確性原則。然發展觀光條例並未有任何得收取超過法定利率遲延利息之規定，自亦無授予中央主管機關得就遲延給付機場服務費時，得向債務人收取超過法定利率之遲延利息之權限，是上訴人依機場服務費收費辦法向被上訴人收取利息債權，實有違反法律保留原則及授權明確性原則，有違法違憲之虞。㈣被上訴人之所以給付遲延，係因收受臺北地院裁定，不得向債權人含上訴人等清償債務，不應負遲延責任。被上訴人自97年2月22日起至98年2月17日止，除97年8月20日及21日共2日外，皆屬緊急處分期間，自上訴人所申報之債權計算說明觀之，其計算之天數皆將上開緊急處分期間依裁定禁止被上訴人履行債務之日期併予計入，將被上訴人依裁定不得清償債務之限制，當成可歸責於被上訴人之事由，而請求被上訴人負給付遲延之責，實有權利義務失衡之情形等語，為此請求確認被上訴人與上訴人間之重整債權於超過34,004,160元範圍之債權不存在。
三、上訴人答辯意旨略謂：㈠按審判權之劃分應著重於將紛爭集中審理、一次解決之目標，並非凡有涉及公法關係，一概皆以行政訴訟程序審理，民事法院就涉及公法關係之先決問題亦得自為審理，以避免於同一程序又將紛爭另行切割至其他程序，尤其債務清理法草案更已揭櫫有關重整債權之實體爭議應由民事法院統一審理之程序法理，是以系爭重整債權所涉及之審判權劃分爭議，實應由管轄重整程序之民事法院審理之，以符合紛爭集中審理與解決之訴訟經濟原則。而公司法第299條就確認重整債權存否之爭議，雖未明定由民事法院有審判權，然重整程序既係由民事法院管轄，於重整紛爭中縱需確認涉有公法性質之重整債權是否成立或存在，亦應本於在重整程序中將所有紛爭集中審理、一次解決之訴訟經濟原則，而應由民事法院就確認涉有公法性質之重整債權存否之爭議有審判權，並非將此涉有公法性質之重整債權另行切割至行政訴訟程序，而造成重整程序之複雜化。從而，本件訴訟應屬被上訴人積欠上訴人機場服務費之本金及利息所生之爭議，且本金及利息業經臺北地院以裁定認係重整債權，是本件應屬民事糾紛，被上訴人遽為提起行政訴訟，顯不合法。㈡被上訴人對於上訴人申報之系爭利息債權之合法性若有爭執，應對於先前上訴人命被上訴人解繳機場服務費與遲延利息所作成之行政處分，分別依訴願法及行政訴訟法提起訴願及撤銷訴訟，迺被上訴人怠於行使上開行政救濟途徑之權利，遽提起本件確認債權不存在之訴，並非合法。㈢依發展觀光條例第38條規定，其係將機場服務費收費辦法授權予中央主管機關訂定，至於該條所稱之「收費」，其內容應包括「本金」及逾期未繳而自本金衍生之「遲延利息」在內。又發展觀光條例並未就遲延利息之利率設有最高額度之限制，因此中央主管機關依發展觀光條例之授權，訂定日息千分之五之遲延利息，並無逾越母法之授權範圍。是以機場服務費收費辦法並無違反法律保留原則與授權明確性原則之虞，依機場服務費收費辦法收取之遲延利息額度亦無過高而不符合比例原則之情形。㈣臺北地院97年度重整聲字第1號及第3號裁定雖皆禁止被上訴人之債權人於緊急處分期間行使債權，被上訴人對其所負債務亦不得履行，惟上開裁定內容並未禁止上訴人對被上訴人所負債務加計遲延利息，僅係給予被上訴人有清償債權之緩衝期間；且被上訴人於法院裁定前，即有可歸責於己之給付遲延情事，並非於法院緊急處分期間，始因不得履行債務而負遲延責任，故縱於法院裁定之緊急處分期間，被上訴人所負債務之遲延利息責任仍不得免除等語。
四、原判決確認被上訴人與上訴人間之重整債權於超過參仟伍佰捌拾貳萬柒仟參佰零陸元範圍之債權不存在，並駁回被上訴人其餘之訴，其理由略謂：㈠本案上訴人係行政機關，且上訴人向被上訴人請求之系爭利息債權，係依據交通部民用航空局所訂定之法規命令即機場服務費收費辦法第6條；又機場服務費收費辦法係依據發展觀光條例第38條授權中央主管機關擬訂、實行，本金部分為機場服務費，而其遲延利息部分為機場服務費之從屬債權，故兩造間爭執之機場服務費遲延利息，仍屬於依據交通部民用航空局所訂定之機場服務費收費辦法，所衍生之權利義務關係，為公法上法律關係，且如稅捐債權之有無或多寡所衍生之爭議，亦應循行政訴訟程序以資釐清，就此爭議自應屬公法事件。㈡依行政程序法第92條第1項規定可知，上訴人命被上訴人解繳機場服務費與遲延利息之函文，是針對已經發生之機場服務費告知機場服務費之統計表，並檢附觀光發展基金會專戶收款書通知繳款，如未按期繳款，則加收遲延費用，而另就逾期繳款部分通知盡速繳納，並也部分告知本金及違約之計算方式，足見此僅為以發生之金額數據為通知，雖對權利義務有拘束力之確認也應屬對外直接發生法律效果之範疇，但以當事人間對數額發生爭議而要求行政機關確認其數額者，才會發生對權利義務有拘束力之確認，而非指一般性通知書（告知數額者）及認為屬於數額之確認，而歸類於對權利義務有拘束力之確認。既然經由上訴人之申報重整債權，而被上訴人認為上訴人依機場服務費收費辦法按日加計千分之五之遲延利息有違法違憲之情形，自屬對公法法律關係之存在與否有爭執，提起本件確認之訴（確認遲延利息部分之債權均不存在），程序上應無違誤。㈢依發展觀光條例第38條及機場服務費收費辦法第1條足見，機場服務費之徵收對象為「出境航空旅客」，而如何對出境航空旅客收取機場服務費，是技術性、細節性規定，其相關作業規範，涉及人民權利義務事項，應循行政程序法所規範之授權方式處理之，因而有機場服務費收費辦法之訂立，顯見發展觀光條例第38條及機場服務費收費辦法之規範目的，是對出境航空旅客徵收機場服務費，而非對代收機場服務費之航空公司，規範其逾期解繳機場服務費之遲延責任為目的。因此，機場服務費收費辦法第6條所規範之遲延責任，並非發展觀光條例第38條之授權目的，這只是機場服務費收費辦法設計代收制度，而為貫徹代收制度之落實，才設計機場服務費收費辦法第6條高額之遲延責任，設若主管機關所設計之機場服務費收費辦法不是代收制度，而是旅客自行繳費方式（或購票方式），則根本不發生逾期解繳機場服務費之遲延責任。從而，對人民權利義務有影響者應屬法律保留之範疇，機場服務費收費辦法為了控制航空公司代收制度之落實，而將「航空公司」納入機場服務費收費辦法之範疇，課以逾期解繳機場服務費之高額遲延責任，當然是逾越發展觀光條例第38條授權之範圍。所以機場服務費收費辦法第6條「航空公司逾期解繳機場服務費時，應由觀光局及民航局分別催繳，並按日加收千分之五之遲延利息。」，應屬無效。然代收他人款項，自當如期交還他人，如有積欠當屬遲延給付，當然應承擔遲延責任。此時就應有民法遲延責任規範之類推適用，本件屬於金錢債權，有其給付之期限，當自期限之翌日負擔債務不履行之遲延責任，金錢債權未經約定者按年利率5％計算，當屬公允。㈣按照債務不履行期間應負遲延責任是屬常態，而核准重整前之緊急處分期間是給予債務人緩衝的時間，讓債權人不要積極行使債權，而迫使債務人之財產未經完整規劃之下，而局部、分割、支解經變價而被債權人分配，這樣對已經不足受償之債權人而言，受害程度更是加深，而債務人財產的整體規劃之清償計畫也將無法實現，所以限制債務人清償債務之目的，實際上是限制債權人積極主張權利之實現，立法之目的絕非免除債務人之遲延責任。故爭執之債權範圍，應以遲延責任按年利率5％計算為恰當。經計算後，合計本利和為35,827,306元（本金：34,004,160元，利息：1,823,146元）。在此範圍內被上訴人之訴，確認被上訴人與上訴人間之重整債權於超過35,827,306元範圍之債權不存在，為有理由。超過部分即1,823,146元部分（35,827,306-34,004,160= 1,823,146）為無理由，應予駁回。又本件上訴人原申報之遲延利息為66,544,971元，而經准許之遲延利息為1,823,146元，上訴人主張之利息債權有理由之部分僅占2％，就此部分勝訴、部分敗訴之判決，審酌訴訟費用仍由上訴人全額負擔等語。
五、上訴意旨略謂：㈠上訴人命被上訴人解繳機場服務費與遲延利息之七份函文應屬行政程序法第92條第1項行政處分性質，原判決未予詳查，逕以上開函文並非行政處分，上開函文僅係就已發生之金額為通知，認定被上訴人提起確認訴訟，於程序上並無違誤，顯已牴觸行政訴訟法第6條第3項，構成判決適用法規不當之違背法令。㈡原判決先肯認將航空公司（即被上訴人）納入代收制度之範疇，並課以航空公司負有將代收之機場服務費繳納上訴人之義務，並再肯認航空公司如有積欠機場服務費應負遲延責任，竟又認定機場服務費收費辦法第6條規定對航空公司課以遲延責任，逾越發展觀光條例第38條之授權範圍，顯然前後矛盾，是以，原判決既然肯認被上訴人所負繳納本金義務之合法性，卻就被上訴人違反按期繳納本金義務所衍生之遲延利息，反而認定逾越發展觀光條例第38條之授權範圍，顯然輕重失衡，就此未說明理由，構成判決理由矛盾及理由不備之違背法令等語，為此請求廢棄原判決不利於上訴人之部分；上廢棄部分，被上訴人於第一審之訴駁回。
六、本院查：㈠發展觀光條例第38條規定：「為加強機場服務及設施，發展
觀光產業，得收取出境航空旅客之機場服務費；其收費及相關作業方式之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」，交通部據此授權訂定之行為時機場服務費收費辦法第3條規定：「搭乘民用航空器出境旅客之機場服務費，每人新臺幣三百元，由航空公司隨機票代收。持用未含機場服務費機票之旅客，應於辦理出境報到手續時，向航空公司櫃檯補繳該項費用。」、第5條規定：「航空公司應依下列作業規定，解繳代收之機場服務費：1.將當日乘客名單及日報表於次一工作日送航空站審核。2.依航空站於每月最後一日前所送達前一個月之機場服務費收費資料，連同繳款書於次月16日前，分向交通部觀光局及民航局指定銀行繳納。航空公司依前項規定所解繳之機場服務費，應以其金額之2.5％作為該公司代收之手續費。」、第6條規定：「航空公司逾期解繳機場服務費時，應由觀光局及民航局分別催繳，並按日加收千分之五之遲延利息。」準此，兩造間爭執之機場服務費遲延利息，係依據交通部所訂定之機場服務費收費辦法，所衍生之公法上權利義務關係，其爭議應屬公法事件無訛。次按公司法第299條第1項至第3項規定：「法院審查重整債權及股東權之期日，重整監督人、重整人及公司負責人，應到場備詢，重整債權人、股東及其他利害關係人，得到場陳述意見。有異議之債權或股東權，由法院裁定之。就債權或股東權有實體上之爭執者，應由爭執之利害關係人，於前項裁定送達後二十日內提起確認之訴，並應向法院為起訴之證明；經起訴後在判決確定前，仍依前項裁定之內容及數額行使其權利。但依重整計畫受清償時，應予提存。」本件被上訴人於98年4月30日經臺北地院以98年度整抗字第1號裁定准予重整，並定98年5月1日起至同年月28日下午5時止為債權申報期間，上訴人於同年月27日申報重整債權，申報債權總金額為100,549,131元，其中本金債權為34,004,160元，遲延利息為66,544,971元，其發生之原因為代收出境航空旅客機場服務費未依限繳入指定帳戶；被上訴人對遲延利息部分，向臺北地院提出異議，經臺北地院98年度整字第1號異議駁回等情，為原審合法確認之事實，則被上訴人以上訴人係行政機關，且收取遲延利息所依據之機場服務費收費辦法亦屬公法，乃向原審法院提起確認利息債權不存在之行政訴訟（即確認上訴人對被上訴人之重整債權於超過本金34,004,160元範圍之債權不存在），揆諸前揭公司法第299條第3項規定，其起訴程序並無不合。
㈡復按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件
所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1項定有明文。依行為時機場服務費收費辦法第3條第1項規定，搭乘民用航空器出境旅客之機場服務費，既委由航空公司隨機票代收，則航空公司依委任之法理（民法第541條參照），本應解繳其代收之機場服務費；如有遲延，中央主管機關交通部得請求依一般法定利率計算之遲延利息（民法第233條第1項參照），其解繳代收之機場服務費及給付遲延利息之債務（法律效果），於行為時即已發生，均無待於主管機關作成行政處分加以確認。且無法律授權主管機關以作成行政處分之方式命代收之航空公司解繳或給付，足見系爭上訴人向被上訴人催繳代收之機場服務費與遲延利息之函文（上訴人於原審所提附件1-3、2-3、3-3、4-3、5-3、6-3、7- 3，前兩件並未告知具體數額），除具有將已發生之公法上債權事實告知相對人之作用外，並未發生其他何種法律效果，自難謂係屬行政處分。雖然有部分函文告知繳納期限，及逾期不繳，將移送行政執行等語（上訴人於原審所提附件1-3、2-3、3-3），惟此僅係因被上訴人依法令即負有公法上金錢給付義務，上訴人遂依行政執行法第11條第1項第3款規定，所採取以書面通知限期履行，俾於其逾期不履行時，可以逕行移送行政執行處就其財產執行之措施，亦難執此謂系爭函文具有行政處分之性質。從而，上訴人尚無作成何種行政處分，使被上訴人得提起或可得提起撤銷訴訟，亦無其他得提起或可得提起課予義務訴訟或一般給付訴訟之情形，被上訴人於原審提起本件確認系爭利息債權不存在訴訟，自無違行政訴訟法第6條第3項之確認訴訟補充性原則。
㈢再按「有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必
要之程度，憲法第二十三條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許…。若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。本院釋字第二六八號、第二七四號、第三一三號及第三六○號解釋分別闡釋甚明。」司法院釋字第367號解釋理由書著有明文。準此，行政機關須有法律之具體明確授權，始得以行政命令限制人民之自由權利；若法律僅概括授權者，該管行政機關固得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以行政命令定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。自發展觀光條例第38條之本文及立法理由可知，其僅係就出境航空旅客之機場服務費「收費標準」及「作業方式」授權由中央主管機關擬訂，至代收解繳義務人遲延給付時，中央主管機關是否可以收取超過按一般法定利率計算之遲延利息，仍應視母法有無特別規定，或是否有具體明確授權另行制訂遲延利率標準，並符合比例原則而定。然查行為時發展觀光條例，並無任何得向遲延給付或代收解繳機場服務費者收取超過按一般法定利率計算之遲延利息之規定，亦無授權主管機關得就其遲延給付或代收解繳，收取超過按一般法定利率計算之遲延利息之明文。則交通部於訂定機場服務費收費辦法，自行訂定：「航空公司逾期解繳機場服務費時，應由觀光局及民航局分別催繳，並按日加收千分之五之遲延利息」，實有違反法律保留原則及逾越母法授權範圍，而民法第203條、229條第1項及233條第1項前段，既分別規定：「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五」、「給付有確定期限者，債務人自期限屆滿時起，負遲延責任」、「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息」，則前揭規定關於航空公司逾期解繳機場服務費時，加收遲延利息超過年利率百分之五計算部分，即已對人民之自由權利增加法律所無之限制，自難認為有效，不能予以援用。至於原判決理由謂：機場服務費收費辦法為了控制航空公司代收制度之落實，而將航空公司納入機場服務費收費辦法之範疇，課以逾期解繳機場服務費之高額遲延責任，當然是逾越發展觀光條例第38條授權之範圍。所以機場服務費收費辦法第6條規定，應屬無效等語，並謂：代收他人款項，自當如期交還他人，如有積欠當屬遲延給付，當然應承擔遲延責任，此時就應有民法遲延責任規範之類推適用，本件屬於金錢債權，有其給付之期限，當自期限之翌日負擔債務不履行之遲延責任，金錢債權未經約定者按年利率5％計算，當屬公允等語，綜合其意旨，亦係採機場服務費收費辦法第6條規定關於航空公司逾期解繳機場服務費時，加收遲延利息超過年利率百分之五計算部分，應屬無效之見解。上訴意旨謂其判決理由前後矛盾，容有誤解。
㈣綜上所述，原判決認系爭遲延利息債權範圍，應以按年利率
5％計算之1,823,146元為恰當，並以本利和為35,827,306元（本金34,004,160元＋利息1,823,146元），而確認上訴人對被上訴人之重整債權於超過35,827,306元範圍之債權不存在，於法並無不合，亦無判決不適用法規、適用不當、不備理由或理由矛盾等違背法令情形，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 28 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 7 月 29 日
書記官 邱 彰 德