最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1324號上 訴 人 曾鳳財
曾景輝曾菊英曾菊蓮曾菊美共 同訴訟代理人 林石猛 律師
李衣婷 律師邱基峻 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 江宜樺被 上訴 人 行政院代 表 人 吳敦義上列當事人間確認徵收處分失效等事件，上訴人對於中華民國99年7月13日高雄高等行政法院98年度訴字第613號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣需用土地人國防部陸軍司令部（改制前為陸軍總司令部，下稱陸軍司令部）為興建第59醫院軍協工程，需用上訴人之祖父曾壽榮依行為時實施耕者有其田條例（下稱耕者有其田條例）所承領坐落高雄市○○區○○○段覆鼎金小段509-2地號土地（面積0.9206公頃，下稱系爭土地），經徵得曾壽榮同意分2次徵購並先行使用系爭土地，而曾壽榮先於43年7月31日向軍方領取轉業金新臺幣（下同）5,000元，嗣於同年11月1日又領取轉業金4,492元、房屋補償費4,557元及地上物補償費2,565元。惟系爭土地係耕者有其田條例之放領耕地，曾壽榮應分期攤還地價款共計19期，然曾壽榮僅繳交前3期地價款，軍方遂將徵購應發放之地價補償費14,481.15元及13,010.25元另送繳臺灣土地銀行高雄分行（下稱土地銀行）。其後軍方囿於耕者有其田條例第28條規定，無法以協議買賣為原因辦理土地所有權移轉登記，為解懸案，國防部遂依土地法第208條規定，報奉被上訴人行政院以47年11月19日台47內字第6574號令核准徵收系爭土地，並於60年1月14日辦竣土地所有權移轉登記為中華民國所有，管理機關為陸軍司令部。嗣曾壽榮之子曾阿棋（即上訴人之父）不服上開被上訴人行政院核准徵收之處分，遂於76年間請求依行為時土地法第219條規定收回系爭土地，經被上訴人行政院以76年12月2日台76內字第28068號函否准其請求。曾阿棋復於87年、89年間就被上訴人行政院前開徵收處分，提起行政爭訟，分別經本院88年度裁字第585號裁定駁回，及被上訴人行政院90年1月29日台89訴字第37086號訴願決定不受理在案。曾阿棋復於90年3月12日以被上訴人行政院之徵收處分失效為由，向高雄市政府地政處請求將系爭土地回復登記為曾壽榮所有，迭經訴願、行政訴訟（訴訟審理期間曾阿棋辭世，由其繼承人上訴人等5人承受訴訟），亦經本院以94年度判字第1310號判決駁回確定在案。上訴人續於94年12月5日以聲請書向高雄市政府申請撤銷徵收處分及徵收失效，亦經高雄市政府以95年4月18日高市府地三字第0950019632號函復其陳情無理由。上訴人不服，提起訴願，經被上訴人內政部95年8月31日台內訴字第0950109089號訴願決定，以原處分機關應釐清上訴人申請書意究係請求撤銷徵收，抑或主張徵收失效，並查明本院94年度判字第1310號判決意旨及相關法令後，另為適法之處理為由，撤銷原處分（即高雄市政府95年4月18日高市府地三字第0950019632號函）。上訴人復以95年10月2日陳報書主張徵收失效，經高雄市政府以95年11月3日高市府地三字第0950056987號函，擬具本案依法完成法定徵收程序，徵收應不失效力之意見陳報被上訴人內政部，被上訴人內政部土地徵收審議委員會第171次會議乃決議本案應無徵收失效。並經被上訴人行政院以96年9月4日院授內地字第0960136007號函復上訴人。上訴人不服，提起訴願，經被上訴人行政院以97年10月6日院台訴字第0970090883號訴願決定不受理，上訴人仍表不服，提起行政訴訟，請求判決確認行政院47年11月19日台47內字第6574號令所形成之土地徵收法律關係不存在。經原審法院判決駁回，上訴人仍不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：按曾壽榮雖承領系爭土地而成為系爭土地所有權人，然並非耕者有其田條例所稱之「地主」，其與陸軍司令部就系爭土地之協議價購契約，核其性質應屬民事買賣契約，實無由視為徵收行為。又被上訴人行政院核准徵收系爭土地後，並未公告，亦未於15日之法定期間內將補償費繳交主管地政機關發給曾壽榮，依土地法第233條之規定及司法院院字第2704號解釋意旨，本件徵收處分當然失其效力。縱認陸軍司令部價購系爭土地應視為徵收，惟並無證據證明陸軍司令部確有通知曾壽榮領取補償費，即便確有通知，亦顯已逾越15日之補償費發放法定期間，則本件徵收亦違反土地法第233條規定及司法院院字第2704號解釋意旨，該協議價購即便視為徵收處分，亦應失其效力。另參酌本院92年度8月份庭長法官聯席會議決議，該徵收處分失效之法律性質，類同附解除條件之行政行為，應視為自始無效，則該徵收處分（即本件協議價購契約視為徵收處分）所形成之土地徵收法律關係應自始不存在。且依土地徵收條例第14條、第15條及內政部土地徵收審議委員會組織規程等規定，被上訴人內政部係掌管全國土地徵收失效之審議，而其所屬土地徵收審議委員會第171次會議認定系爭土地徵收並未失效，故被上訴人內政部亦為適格之被上訴人云云。
三、被上訴人行政院以：查本件需用土地人陸軍司令部於43年間經取得曾壽榮同意徵購系爭土地，業於43年間將轉業輔導金、房屋補償費及地上物補償費等發放予曾壽榮受領，按耕者有其田條例臺灣省施行細則（下稱臺灣省施行細則，已於83年9月22日廢止）第9條之規定，已視為徵收系爭土地。又依被上訴人行政院50年9月25日（50）台內地字第5810號令，政府機關徵收尚未繳清地價之放領耕地，其未繳之地價，應於發給補償時一次扣繳之意旨，本件陸軍司令部徵購系爭土地時，曾壽榮並未向土地銀行繳清承領之地價款，陸軍司令部遂將原應發放予曾壽榮之地價補償費送繳土地銀行，此即同等政府機關辦理徵收時將徵收補償費發放予土地所有權人之行為。故而國防部嗣於47年報奉被上訴人行政院核准土地徵收之處分，無非係就前已因徵購而視為徵收之意旨再行確認，該徵收處分並未形成另一公法上之權利義務關係，系爭土地之原所有權人曾壽榮亦未因此再次取得土地徵收補償費之請求權。若認上訴人仍有此請求權，無異使曾壽榮除就系爭土地享有免繳付承領地價款之利益外，復得因該徵收處分而再次享有請求發放土地徵收補償費之雙重利益，顯失事理之平。又就軍事機關徵收已放領私有耕地地價補償事宜，參照臺灣省政府43年2月17日（43）府民地丁字第474號令、臺灣省政府43年7月20日（43）府民地丁字第2445號令、臺灣省政府44年1月31日（44）府財4字第90794號令，及行政院台49內字第6550號令、行政院50年9月25日（50）台內地字第5810號令可知，關於政府徵收尚未繳清地價放領耕地之徵收補償費發放方式，係應向新土地所有權人（承領農戶）為之，並以「代繳承領人未繳地價，發還承領人已繳地價」之方式辦理（本院97年度判字第179號判決參照）。是以，本件仍應由土地銀行將曾壽榮尚未繳納之各期地價扣算清楚，再行通知領取，按司法院釋字第110號解釋意旨，縱未於法定期間發給補償費完竣，實非本件需用土地人之遲延，自不可歸責於陸軍司令部，而仍具阻卻徵收失效之效果等語。
四、被上訴人內政部則以︰被上訴人內政部並非本件土地徵收之核准徵收機關，上訴人以被上訴人內政部為本件確認訴訟之被上訴人，顯屬當事人不適格等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按土地徵收之法律關係，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之兩面關係，至核准徵收機關以外之其他行政機關與被徵收人間並無徵收關係，於確認徵收關係不存在之訴訟，自不具備被上訴人適格。是依土地法第222條之規定，系爭土地徵收主管機關為被上訴人行政院，上訴人逕以非徵收核准機關之被上訴人內政部為被告，提起本件確認訴訟，當事人適格自有欠缺。㈡本件上訴人有因被上訴人行政院否認系爭土地有失效之情形，致本件徵收關係之存否不明確，而危及上訴人所主張其為系爭土地所有權人之地位，且上訴人已踐行土地徵收條例施行細則第22條之行政程序，自有以本件確認之訴除去其法律上不安地位之必要，應有即受確認判決之法律上利益。又有關違反土地法第233條規定之徵收處分失效與否之爭議，於89年7月1日行政訴訟法修正施行前，被徵收土地之所有權人本即得經訴願程序後，提起撤銷訴訟救濟，倘當事人本得提起訴願及撤銷訴訟而不提起者，自不得事後再提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴訟。查本件徵收處分係發生於行政訴訟法修正施行前之43年間，而當事人對該徵收處分適法性之爭議，本得提起訴願及撤銷訴訟救濟而不提起，揆諸上開判決意旨，自不許事後再提起確認公法上法律關係不成立之訴。則上訴人提起本件確認訴訟應不合法。㈢縱認上訴人本件請求確認公法上法律關係不存在之訴訟程序合法，惟按需用土地人於土地徵收前與地主協議，以價購方式取得私有土地所有權，亦為法所許。又政府自42年實施耕者有其田政策後，軍事機關於43年間徵收尚未繳清地價之放領耕地者，其徵收補償費之發放方式，係採用「代繳承領人未繳地價，發還承領人已繳地價」之方式辦理（本院97年度判字第179號判決參照）。本件需用土地人陸軍司令部因國防設備及其他公共事業需要，先以價購方式取得系爭土地所有權，再經被上訴人行政院核准徵收，核與臺灣省施行細則第9條、土地法第208條第1款及第9款規定及上開本院判決意旨均無不符，且符合軍事機關於43年間辦理徵收尚未繳清地價放領耕地之徵收補償費發放方式，並無違法。細究本件需用土地人陸軍司令部僅代表中華民國與曾壽榮訂立買賣契約，依臺灣省施行細則第9條規定，應視為國家之徵收行為，依司法院釋字第425號解釋意旨、土地法第235條之規定，應認國家於曾壽榮受領系爭土地之補償費後，即原始取得系爭土地所有權。是以，本件徵購系爭土地時，曾壽榮尚未向土地銀行繳清承領之地價款，陸軍司令部逕將原應發放予曾壽榮之地價補償費送繳土地銀行，以代繳承領人未繳地價，則其性質亦應屬政府機關辦理徵收時將徵收補償費發放予土地所有權人之行為。從而，被上訴人行政院雖再次核准徵收系爭土地，惟其性質應係就系爭土地前已因徵購而視為徵收之意旨再行確認，既未形成另一公法上之權利義務關係，系爭土地之原所有權人曾壽榮亦未因此對國家再次取得土地徵收補償費之請求權。況且，若本件被上訴人仍應再次發放徵收補償費予曾壽榮，此無異使曾壽榮除就系爭土地享有免除繳付承領地價款之利益外，復得因該徵收處分而再次享有請求國家發放徵收補償費之雙重利益，顯失事理之平。準此，本件自無土地法第233條前段規定及司法院院字第2704號解釋意旨「應於公告完畢後15日內，將補償地價及其他補償費額繳交主管機關發給完竣」之適用，而致徵收處分失效之情事，故上訴人主張本件徵收處分失效致土地徵收關係不存在即無理由。再者，本件上訴人並未聲明請求確認陸軍司令部價購系爭土地而視為徵收行為所形成之土地徵收關係不存在，且該「協議價購契約視為徵收處分所形成之徵收法律關係」並不能為上訴人訴之聲明請求確認之「行政院47年11月19日台47內字第6574號令之徵收法律關係」所涵蓋，基於不告不理原則，自不得逾越上訴人聲明之範圍而為判決等由，判決駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：原審判決以當事人對本件徵收處分適法性之爭議，本得提起訴願或撤銷訴訟而救濟之，似認系爭核准徵收處分應為行政處分，然又謂該核准徵收處分應係就系爭土地前已因徵購而視為徵收之意旨再行確認，則系爭核准徵收處分之性質究係行政處分或單純之觀念通知，原審判決並未說明詳析，實有判決理由矛盾之違法。又囿於當時法制未全、事實複雜，實不可能期待曾壽榮於47年時即對系爭核准徵收處分提起撤銷訴訟，而事後方行主張確認系爭核准徵收處分所生之徵收法律關係不存在，況依本院92年度判字第1659號判決及94年度高等行政法院法律座談會決議意旨，本件確認訴訟並無確認訴訟補充性之適用，原審判決遽認上訴人提起本件確認訴訟於程序上不合法，顯有判決適用法規不當之違背法令。次按臺灣省施行細則係根據耕者有其田條例第33條之規定而訂定之，然以臺灣省施行細則第9條之內容觀之，係在處理業經政府協議購買之耕地，在何種情形下得視為徵收行為，而參照司法院釋字第425號解釋意旨，土地徵收係對人民財產權之剝奪，應以法定程序為之，基此，臺灣省施行細則第9條之規範事項，顯已增加法律所無之限制，並創設剝奪人民財產權之新事由，非屬執行法律有關細節性、技術性之事項自明，顯屬違反法律保留原則，原審判決未察，自有判決適用法規不當之違誤。又由耕者有其田條例第6條、第7條第4款及臺灣省施行細則第9條以觀，其所稱「地主」，均應係指佃農及僱農以外之承領前地主，是以，曾壽榮雖承領系爭土地而成為土地所有權人，然並非可等同上開條例之「地主」，故陸軍司令部與曾壽榮間之協議價購契約，核其性質僅屬民事契約，而無臺灣省施行細則第9條視為徵收處分之適用。退萬步言，縱認本件協議價購契約應視為國家之徵收行為，然並無任何證據證明曾壽榮已受領系爭土地之「地價」補償費，原審判決認定曾壽榮有領取土地補償費，顯悖於證據法則，亦有判決不備理由及適用法規不當之違誤。其次，所謂行為時軍事機關徵收尚未繳清地價之放領耕地補償之發放方式，係指臺灣省政府相關函令及被上訴人行政院令，是需用土地人應負擔地價補償費及遷移費等費用，並繳交至「該管市、縣地政機關」轉發之，方符合補償費發給完竣之法定程序。惟本件需用土地人係將地價補償費送繳土地銀行，而非高雄市政府之地政機關，已與行為時土地法第236條及相關解釋意旨有違，況高雄市政府是否確有通知曾壽榮領取系爭地價補償費，仍無法證明。是以，原審判決以陸軍司令部將地價補償費送繳土地銀行之行為並未違法，並且將之視同政府機關辦理徵收時將徵收補償費發放予土地所有權人，實有可議。再者，被上訴人行政院系爭核准徵收處分作成後，並未公告亦未於法定期間內通知原土地所有權人曾壽榮領取地價補償費，是依土地法第233條規定及司法院釋字第110號解釋意旨，該徵收處分所生之徵收法律關係不存在云云。
七、本院按：㈠民國89年7月1日行政訴訟法修正施行前，土地經徵收並完成所有權登記。嗣原所有權人主張該管地政機關未於法定期限內發給補償費致徵收失效，依修正後行政訴訟法第6條第1項規定，提起確認徵收法律關係不存在訴訟。按法律既無確認訴訟起訴期間之限制，且徵收失效類同附解除條件之行政行為，於失效之基礎事實發生時，當然發生徵收失效之法律效果，核與徵收處分違法得請求撤銷之情形不同，尚無行政訴訟法第6條第3項規定之適用，是不能以其得提起或可得提起撤銷訴訟為由，認為起訴不合法。（本院100年度1月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）本件原審判決以上訴人主張被上訴人行政院上開47年11月19日令核准徵收有「失效」情事之爭議，係發生於行政訴訟法修正施行前之43年間，而該徵收處分適法性之爭議，當事人本得提起訴願及撤銷訴訟救濟而不提起，自不許事後再提起確認公法上法律關係不成立之訴為由，認上訴人提起本件確認訴訟為不合法，與本院前揭決議見解有違，固有未合。㈡惟按，「耕地承領人辦竣承領手續，縣（市）政府應即逕辦土地權利變更登記，發給土地所有權狀。」「政府機關因興辦土地法第208條、第209條規定事業之需要，業經協議購買之耕地，視為本條例第7條第4款之徵收。」耕者有其田條例第22條第1項及臺灣省施行細則第9條分別定有明文。本件上訴人之先祖父曾壽榮係系爭土地承領人，並依耕者有其田條例第22條第1項規定領有系爭土地所有權狀，曾壽榮自屬系爭土地之所有權人。又陸軍總司令部為興建第59醫院軍協工程，於43年間經徵得曾壽榮同意分兩次徵購系爭土地，並先行使用土地，而陸軍司令部亦已於43年間將有關補償費（轉業輔導金、房屋補償費及地上物補償費等）發放予曾壽榮受領，依臺灣省施行細則第9條規定，陸軍司令部既於43年經徵得曾壽榮同意而協議購買系爭土地，即已視為徵收系爭土地。陸軍司令部因徵購系爭土地時，曾壽榮尚未向土地銀行繳清承領之地價款，遂依行為時軍事機關徵收尚未繳清地價之放領耕地補償之發放方式，逕將原應發放予曾壽榮之地價補償費送繳土地銀行，以代繳承領人未繳地價等情，為原審所確定之事實，原審判決因而認此「代繳承領人未繳地價」，性質應屬政府機關辦理徵收時將徵收補償費發放予土地所有權人之行為，及嗣後被上訴人行政院上開47年11月19日令核准徵收系爭土地，係就系爭土地前已因徵購而視為徵收之意旨再行確認，並未形成另一公法上之權利義務關係等，經核尚無不合。被上訴人行政院上開47年11月19日令，既未形成另一公法上之權利義務關係，從而，上訴人主張被上訴人行政院上開47年11月19日令核准徵收，未於公告期滿完畢15日內將補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發放，被上訴人行政院上開47年11月19日徵收處分失其效力云云，即不足採。㈢綜上所述，原審判決駁回上訴人之訴，洵無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 7 月 29 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 8 月 1 日
書記官 葛 雅 慎