最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1329號上 訴 人 徐頤瑳訴訟代理人 魏千峯 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 曾劍虹 律師上列當事人間有關寺廟事務事件，上訴人對於中華民國99年7月30日高雄高等行政法院98年度訴字第394號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人原為高雄縣政府，於民國99年12月25日與高雄市合併改制為新直轄市「高雄市」，茲改制後之高雄市政府及代表人陳菊具狀聲明承受訴訟，應予准許。
二、高雄縣林園鄉（改制後為高雄市林園區）清水寺原管理人徐番邦於民國91年11月16日死亡，其女即上訴人於91年11月22日以林園清水寺（岩）第010號函向被上訴人表示，經清水寺內部會議一致通過，由其暫代寺廟管理人，被上訴人因辦理10年1次寺廟總登記（92年寺廟總登記），乃准於寺廟登記表中載明由上訴人暫代管理人。因寺廟管理人須由信徒代表大會過半數同意產生，清水寺尚未確立信徒名冊，無法產生管理人，上訴人暫代管理人亦未辦理寺廟管理人改選，經被上訴人多次函文要求改善未果，乃以97年5月8日府民宗字第0970111545號函通知應於97年11月7日前完成召開信徒代表大會，並訂定組織章程，否則將解除上訴人暫代管理人之職務，並由原高雄縣林園鄉公所（下稱林園鄉公所）進行輔導選任管理人程序。嗣因上訴人屆期仍未依限召開信徒大會，亦未訂定組織章程，被上訴人乃以97年11月13日府民宗字第0970276703號函（下稱系爭處分）通知解除上訴人暫代管理人之職務。上訴人不服，循序提起行政訴訟（原審原告清水寺部分，原審另以裁定駁回），經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張：
（一）系爭處分無效之理由：
（１）系爭處分未給予上訴人陳述意見之機會，違反行政程序法第102條規定，為無效之處分。
（２）地方制度法第19條第3款第4目規定，關於社會服務事項之縣自治事項僅為宗教輔導。又依監督寺廟條例第5條至第8條、第10條、第11條及寺廟登記規則第7條等規定，縣市政府係屬監督寺廟條例所稱之「該管地方官署」，就宗教團體僅有輔導暨辦理寺廟登記之權責，本院86年度判字第1232號判決明揭主管宗教事務之機關為「內政部」，並非地方縣市政府，縣市政府就宗教事務並無處理之權。寺廟登記規則第11條、第12條規定寺廟不依法登記或登記不實者，得撤換其住持或管理人者為內政部，而非僅有辦理寺廟登記職權之縣市地方政府。且徵諸寺廟登記規則第7條至第10條就登記有關事項之規定，皆有「經辦寺廟登記機關」或「經辦機關」之明文，惟於第11條、第12條就撤換住持或管理人之規定，則無「經辦寺廟登記機關」或「經辦機關」，可稽得撤換寺廟住持或管理人之權責唯「該管官署」宗教主管機關內政部，而非縣市政府。被上訴人未經主管機關內政部授權即作成系爭處分，依行政程序法第111條第1項第6款規定，為無效處分。
（３）又依內政部84年6月14日臺內民字第8479496號、86年8月5日臺內民字第8604617號函釋及本院82年度判字第2635號判決意旨，地方自治團體得管理者僅限於「荒廢寺廟」，然本件清水寺並非荒廢寺廟，故被上訴人並無權解任上訴人管理人之職務。
（４）系爭處分以上訴人未「召開信徒大會」並「訂定組織章程」，而解除上訴人暫代管理人職務，惟上開事由與監督寺廟條例及寺廟登記規則所定得撤換管理人之違法事由無涉。系爭處分顯將監督寺廟條例第11條與寺廟登記規則第11條、第12條之規定錯誤涵攝於本件不該當之事實，其違法之外觀上明顯，且瑕疵重大，依行政程序法第111條第1項7款規定，亦屬無效。
（二）系爭處分若非無效，亦屬違法處分，應予撤銷：
（１）上訴人為92年寺廟總登記之清水寺暫代管理人，且經被上訴人於93年5月21日發給寺廟登記表，寺廟總登記後之信徒人數為空白，依內政部54年4月1日臺內民字第168560號、90年3月1日臺內民字第9068449號函釋，應為重新造報，上訴人已於92年8月1日及92年9月5日造報清水寺信徒名冊。惟第1次造報並未獲回應，而第2次造報則遭林園鄉公所以「貴寺為寺廟登記有案寺廟，應有原縣府核備之信徒名冊．．．，公告徵求異議，似有未妥」等由否准，不辦理上訴人申請信徒名冊公告事宜。其後，上訴人請中華佛教會及被上訴人所屬民政科科長蔡振坤協助辦理公告清水寺信徒名冊事宜，經蔡振坤告以「適逢林園鄉鄉長改選，應待鄉長改選結果，再為決定是否造報」。上訴人復於96年6月13日、97年3月27日及97年4月3日再次3度依法造報信徒名冊，惟被上訴人及林園鄉公所仍不允許上訴人之信徒名冊造報，被上訴人嗣於97年5月8日發函要求上訴人於半年內完成召開信徒大會並訂定組織章程，否則將解除上訴人之職務。惟因當時公告之信徒名冊有近32位信徒之資格並未符合信徒認定原則而有爭議，上訴人不服，提起爭訟尚未確定，故就被上訴人上開97年5月8日發函之要求，上訴人實無所適從。
（２）上訴人自91年起即積極造報信徒名冊提呈被上訴人，惟一再遭被上訴人否准所請，致上訴人無法確定信徒名冊召開信徒大會及審核已訂定之章程。被上訴人不依法行政，卻以上訴人自任職後未依法造報信徒名冊為由，強令林園鄉公所介入輔導，責命上訴人必須接受林園鄉公所提出非清水寺信徒之27村村長及地方人士10人合計37人加入為清水寺之信徒，上訴人已明確反對該行政指導，然其卻違反寺廟登記須知第10點、第11點、第13點規定，自行提報前開37人名冊予以公告並核發信徒名冊，上訴人對不符合信徒認定原則之信徒，已向臺灣高雄地方法院提起確認信徒關係不存在之民事訴訟，在判決未確定前，不宜召開信徒大會。系爭處分有前述之違法事由，縱或未達無效之程度，亦與行政程序法第4條、第7條、第8條、第9條、第166條之規定有違，並錯誤解釋法規（寺廟登記規則第9條至第11條）及涵攝錯誤（本件事實無適用內政部90年6月5日臺內民字第9004974號函釋之餘地），且有逾越權限及濫用權力等違法情事，為違法、不當之行政處分，依法應予撤銷。另被上訴人無正當理由解除上訴人暫代管理人職務，亦與內政部84年6月14日臺內民字第8479496號函釋寺廟管理人之任免異動，應由寺廟自行決定，不宜由主管機關予以裁定之釋示有違，亦違反行政程序法第6條所定不得差別待遇之平等原則。
（３）再者，林園鄉公所造報之信徒名冊中有近32人並不符內政部之信徒認定原則，被上訴人仍准予公告，上訴人提出異議，依內政部84年12月4日臺內民字第8489002號函釋規定，被上訴人應將上訴人之異議書影本交與林園鄉公所並命其交付申覆書予上訴人，然被上訴人未依該函釋規定辦理，即以未有異議為由，公告並准予清水寺信徒名冊之備查，上開清水寺信徒名冊公告過程，被上訴人及林園鄉公所未遵守行政程序，難謂適法等情，求為判決：（1）先位聲明：請求確認被上訴人97年11月13日府民宗字第0970276703號函解除上訴人暫代清水寺管理人職務之處分無效。
（2）備位聲明：請求撤銷訴願決定及原處分。
四、被上訴人則以：
（一）寺廟管理人死亡後，其管理人之繼任應按該寺廟之慣例辦理，原管理人之子女並非當然繼承人。清水寺屬募建之地方公廟，信眾遍及林園及大寮鄉等24村（共同集資創建），以管理人制運作。該寺原管理人徐番邦於91年11月16日過世，其女即上訴人於91年11月22日函稱經內部會議一致通過由其暫代管理人，因適逢10年1次寺廟總登記，被上訴人權宜措施暫同意其代理。惟上訴人代理至97年11月13日被上訴人行文解職前止，經多次輔導，仍因提報內容諸多爭議（如信徒已死亡，仍提列名冊內），致無法產生信徒名冊，更遑論產生管理人，被上訴人乃依內政部90年3月1日臺內民字第9068449號函，基於主管機關輔導立場，前後召開4次協調會，於第4次協調會決議「由雙方提報信徒名冊，以便辦理公告」。嗣被上訴人依決議內容於97年5月8日以府民宗字第0970111545號函將信徒名冊依法公告1個月，並於公告文說明三明示「利害關係人對於公告事項認為有錯誤、遺漏、虛偽不實（不符內政部「信徒資格認定原則」）或其他異動時，應請於公告之日起1個月內檢附可資佐證文件資料，以書面向所轄公所提出，逾期不予受理」，上訴人雖於期限內來函表示異議，惟未陳明異議對象，經被上訴人以97年5月26日府民宗字第0970118919號函請告知異議人姓名，惟截至公告期滿，均未見上訴人檢附佐證文件向所轄公所提出，被上訴人乃依規定准予名冊確定，應無不合。又為免無限期延宕，被上訴人於97年5月8日以府民宗字第0970111545號函請上訴人於97年11月7日前完成召開信徒大會並訂定組織章程，否則屆時解除暫代職務，由林園鄉公所負責召開信徒大會，及訂定組織章程事宜，俾利寺方組織正常運作。上訴人未依限完成，被上訴人以系爭處分解除上訴人暫代管理人職務，由林園鄉公所於97年11月27日代為召集清水寺信徒大會，產生暫代管理人何進丁。
（二）上訴人於91年11月22日以清水寺「暫代管理人」名義向被上訴人請求准予備查，不符內政部90年6月5日臺內民字第9004974號函示：「寺廟管理人死亡無慣例可循，如何推選管理人疑義，前既經本部函示（84年12月22日臺內民字第848695 3號），為健全寺廟組織，可由地方自治團體會同民意機關召集地方公正士紳召開推選暫代管理人，處理寺廟事務事宜．．．。」縱經被上訴人基於權宜同意其備查，亦不生上訴人取得清水寺暫代管理人身分之效力。且縱認上訴人暫代管理人身分有效成立，惟清水寺信徒大會業於97年11月27日選出何進丁擔任暫代管理人職務，並於97年12月30日制定組織章程，選任管理人何進丁，對上訴人之暫代管理人職務身分當然產生解除或終止之效力，故上訴人提起本件訴訟爭執，已無訴訟上利益。
（三）依內政部83年10月11日臺內民字第8306706號函說明三末段所示：「目前申請寺廟登記時，應於寺廟登記表內填載管理人或住持繼承慣例，如原任管理人死亡時，應依寺廟登記表內填載之管理人繼承慣例，檢具相關證明文件向主管機關辦理寺廟變動登記。」上訴人僅是「內部會議推舉」申報暫代管理人，迄被上訴人97年11月13日解除暫代管理人職務，期間長達6年之久，遲未依法造報信徒名冊，被上訴人自得依據寺廟登記規則第11條及第12條規定，本於主管機關指導、監督職責撤換管理人。
（四）被上訴人基於權宜而同意上訴人暫代寺廟管理人，但被上訴人同意之範圍應僅限於當時暫代辦理寺廟總登記而已，不能認為上訴人有權一直暫代清水寺管理人；否則，如認被上訴人有權同意上訴人可無限期暫代，即應認被上訴人亦有權隨時終止其代理權。另參酌監督寺廟條例第11條規定，對違反該條例第5條、第6條或第10條之規定者，主管機關得予以革除（解除、終止）其住持（管理人）職務，另依寺廟登記規則第11條、第12條規定，均明證主管機關基於公益有權撤換寺廟住持或管理人等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）先位聲明部分：
（１）上訴人於99年6月1日追加先位聲明求為判決：「確認被上訴人97年11月13日府民宗字第0970276703號函解除上訴人徐頤瑳暫代清水寺管理人職務之處分無效」，被上訴人就追加部分已為辯論，即為同意上訴人訴之追加。
（２）無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵始足當之，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，充其量只是得撤銷而已。
（３）本件被上訴人97年5月8日府民宗字第0970111545號函通知上訴人，應於97年11月7日完成召開信徒大會，並訂定組織章程，否則解除暫代職務，上訴人已於97年5月19日向被上訴人就公告之清水寺信徒名冊提出異議，難認被上訴人未給予陳述意見之機會，上訴人主張原處分有違反行政程序法第102條而為無效處分云云，尚無足採。又依寺廟登記規則第7條及第11條規定，可知被上訴人為經辦寺廟登記之機關，即有撤換寺廟住持及管理人權責。上訴人爭執被上訴人事務權限，違反行政程序法第111條第1項第6款之規定云云，亦無足採。另上訴人所稱原處分有違反一般法律原則、平等原則、比例原則、誠信原則及寺廟自治原則等原則，亦僅原處分具有瑕疵，尚未達到重大、明顯之程度，充其量只是得撤銷而已。從而，上訴人前揭主張行政處分無效之原因，並非瑕疵猶如「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，自無行政程序法第111條各款規定無效之事由。則上訴人先位聲明訴請確認被上訴人97年11月13日府民宗字第0970276703號函，解除上訴人暫代清水寺管理人職務之處分無效，為無理由，應予駁回。
（二）備位聲明部分：
（１）本件坐落高雄縣○○鄉○○村○○○路○○○號「清水寺」係屬募建而來，管理人繼承之慣例依臺灣省高雄縣82年12月21日高縣寺登字第052號寺廟登記表記載：「由53年改建後委員會主任委員為該寺管理人」，另93年5月21日高縣寺登補字第053號寺廟登記表記載管理人產生方式為「信徒大會過半」產生，則清水寺管理人死亡後，管理人之產生，依內政部83年10月11日（83）臺內民字第8306706號、84年12月8日（84）臺內民字第8489060號、84年12月22日（84）臺內民字第8486953號函釋，應循慣例或信徒大會過半方式辦理。清水寺原管理人徐番邦於91年11月16日逝世，清水寺於91年11月22日具函向被上訴人表示，因治喪期間不易召開信徒大會改選新任管理人，經清水寺內部會議一致通過，由上訴人暫代寺廟管理人，足認上訴人並非經信徒大會過半產生。又依上訴人訴訟代理人99年7月20日言詞辯論期日所述，上訴人係經重建委員會選任為主任委員而為該寺管理人，惟其所提之證物為徐番邦治喪委員會籌備會記錄，非重建委員會召開會議紀錄，而該委會議係討論治喪事宜，尚非召開重建委員會選舉主任委員即管理人，是上訴人亦非依清水寺原有由「改建後委員會主任委員為該寺管理人」慣例產生之正式管理人，此觀清水寺向被上訴人陳報上訴人僅為暫代管理人之職，同資證明。又關於暫代管理人產生，依前揭內政部84年12月22日
（84）臺內民字第8486953號函釋意旨，寺廟管理人死亡，該寺廟無任何依法核定之組織及其組織成員，且無慣例可循，如何推選管理人疑義，應由地方自治團體會同民意機關召集地方公正士紳開會推選暫代管理人。本件上訴人非依寺廟登記表所載方式產生之正式管理人，亦非依上開函釋產生之暫代管理人，且被上訴人亦未會同民意機關召集地方公正士紳開會推選暫代管理人，被上訴人原無准許上訴人為清水寺之暫代管理人之餘地，被上訴人逕行准許上訴人於寺廟總登記登載暫代管理人，已有違誤。
（２）行政程序法第122條前段雖僅明定廢止合法之行政處分，然違法之行政處分，既得撤銷，學理上以廢止方式予以救濟，對當事人並無更不利益，本院93年度判字第1279號判決同認斯旨。本件被上訴人同意上訴人暫代管理人，係有違誤，業如前述。又經核系爭處分係通知清水寺自97年11月7日解除上訴人暫代管理人之職務，即廢止上訴人為暫代管理人，為向後生效之處分，易言之，係對違法之行政處分加以廢止。而徵諸寺廟管理條例第7條至第10條規定，住持（寺廟管理人）應管理維護寺廟，並為教義宣揚或興辦公益及慈善事業，足認准暫代管理人身分非屬授益處分。從而，被上訴人以系爭處分解除上訴人暫代管理人之職務，實係依職權廢止非授益之違法行政處分，於法即無不合。
（３）又行政機關在訴訟中追補處分理由，既有助於法院客觀事實與法律之發現，則行政機關作成處分時所持之理由雖不可採，但依其他理由認為合法時，行政法院亦應駁回訴訟。本件原處分廢止上訴人暫代管理人職務，係以上訴人未於97年11月7日前完成召開信徒代表大會，並訂定組織章程為由，然被上訴人於98年11月18日提出之答辯狀（三）表明「上訴人自始無權暫代管理人，且拖延6年餘遲未依法造報信徒名冊．．．被上訴人本於主管機關之權責，自有解除、終止其暫代管理人之必要」等語，此即追補上訴人自始無權暫代管理人之理由。上訴人自始無權暫代管理人，被上訴人准其暫代即有違誤，其後被上訴人以系爭處分通知清水寺廢止上訴人違法之暫代管理人職務，即屬有據，尚無庸探究上訴人是否已於97年11月7日前完成召開信徒代表大會，並訂定組織章程。且上訴人已另案起訴確認被上訴人對信徒名冊之核定處分無效，上訴人對未能召開信徒大會與制定組織章程，係因被上訴人及林園鄉公所不合法之行政行為所致，上訴人無故意或過失，被上訴人撤換管理人處分，有違反行政程序法第4條、第8條及第9條規定等之爭執，亦無庸再予審究。另上訴人所舉本院82年度判字第2635號判決之事實，係有關寺廟是否荒廢、得否由地方自治團體管理，核與本件事實情狀不同，尚難比附援引。至本院86年度判字第1232號判決係駁回起訴，其見解亦非有利上訴人，上訴人備位聲明訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，乃將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、本院查：
（一）按「寺廟及其財產法物，除法律別有規定外，依本條例監督之。」「寺廟財產及法物，應向該管地方官署呈請登記。」「（第1項）寺廟財產及法物為寺廟所有，由住持管理之。（第2項）寺廟有管理權之僧道，不論用何名稱，認為住持。但非中華民國人民，不得為住持。」監督寺廟條例第2條第1項、第5條、第6條定有明文。違反上述規定者，依同條例第11條前段規定，該管官署得革除其住持之職。次按「凡為僧道住持或居住之一切公建、募建或私家獨建之壇廟寺院庵觀，除依關於戶口調查及不動產登記之法令辦理外，並應依本規則登記之。」「寺廟登記之舉辦，分總登記及變動登記2種，總登記每10年舉行1次，變動登記每年舉行1次，……。」「寺廟之登記，由住持聲請之，無住持者，由管理人聲請之。」「經辦寺廟登記之機關，在縣市為縣市政府，在直隸行政院之市為社會局，在特殊行政區（如威海衛管理公署設治局等）為各該主管官署。」「寺廟於通告後，逾期延不登記，及新成立之寺廟，不聲請登記者，應強制執行登記，如無特殊理由，並得撤換其住持或管理人。」寺廟登記規則第1條、第2條、第3條、第7條、第11條亦有規定。是寺廟管理者雖非僧道，亦未用住持名稱，如實係對寺廟有管理權之人，依上述監督寺廟條例第6條立法意旨，自仍有同條例第11條之適用。又上開寺廟登記規則乃內政部依法定職權訂定，其第11條規定，就募建之寺廟言，與前開監督寺廟條例之立法意旨相符，乃為保護寺廟財產，增進公共利益所必要，與憲法保障人民財產權之本旨，並無牴觸，亦有司法院釋字第200號解釋可資參照。本件高雄縣林園鄉（改制後之高雄市林園區）「清水寺」係屬募建而來之寺廟，乃原判決確認之事實，且有該寺之高雄縣寺廟登記表附卷足佐，又本件乃因被上訴人解除上訴人暫代清水寺管理人職務所生爭議，應有上開規定及司法院釋字第200號解釋之適用，核先敘明。
（二）先位（確認系爭處分無效）訴訟部分：⒈按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由
書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，1至6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度重大。如瑕疵非重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，則該行政處分並非無效，僅為「得撤銷」。
⒉經查，被上訴人依上揭寺廟登記規則第7條、第11條規定
，為經辦本件清水寺寺廟登記之機關，於法定條件下，並有撤換寺廟住持或管理人之權限，則被上訴人所為系爭處分並無行政程序法第111條第6款之缺乏事務權限情形；又被上訴人以系爭處分解除上訴人暫代清水寺管理人職務前，已先以97年5月8日府民宗字第0970111545號函通知上訴人，應於97年11月7日完成召開信徒大會，並訂定組織章程，否則解除暫代職務，上訴人收受後即代理清水寺於97年5月19日向被上訴人就清水寺信徒名冊公告提出異議，並無上訴人所指未給予陳述意見之機會；至系爭處分是否違反一般法律原則、平等原則、比例原則、誠信原則及寺廟自治原則，僅屬原行政處分有無瑕疵，應否撤銷問題，縱有該瑕疵，尚未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，並無行政程序法第111條各款規定無效之事由，上揭處分縱有違法情事，亦應對之提起撤銷訴訟而不應提起確認行政處分無效訴訟各節，業經原判決於理由內敘述甚詳，原判決駁回上訴人先位（確認系爭處分無效）之訴，經核於法尚無不合。次以，被上訴人97年5月8日府民宗字第0970111545號函，已預告將為系爭處分之內容，至系爭處分作成時，容有上訴人陳述意見之機會。原判決認合於行政程序法第102條規定，無上訴意旨所指有違論理及經驗法則可言。況據其事實，亦無達系爭處分無效之程度。又地方制度法第19條第3款第4目規定「宗教輔導」屬縣自治事項。依上開司法院釋字第200號解釋理由，可知寺廟登記規則中，有關寺廟登記及其住持或管理人之撤換規定，屬法令賦予被上訴人對於其轄內宗教寺廟之管理、輔導權限，與上述地方制度法規定無違，且適足證明被上訴人作成系爭處分並無缺乏事務權限，上訴意旨援引該規定主張被上訴人所為系爭處分有缺乏事務權限之無效事由，尚非可採。另司法院釋字第573號解釋，係以監督寺廟條例第8條關於寺廟處分或變更其不動產及法物，須經所屬教會之決議，並呈請該管官署許可之規定，與憲法第23條規定及保障人民自由權利之意旨牴觸；且其規範之對象，僅適用於部分宗教，亦與憲法上國家對宗教應謹守中立之原則及宗教平等原則相悖，將該條例第8條及第2條第1項規定宣告應自該解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。核與本件係爭執被上訴人有無解除上訴人暫代清水寺管理人之權限無涉；且寺廟登記規則第11條撤換寺廟管理人之規定，乃為保護寺廟財產，增進公共利益所必要，並無違憲，已如上述，自無上訴人所指違反憲法保障宗教、結社自由及98年12月10日實施之公民與政治權利國際公約第18條第1項「人人有宗教之自由」規定可言。上訴人以上開理由指摘原判決先位之訴部分，有行政訴訟法第242條及第243條之違背法令情形，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
（三）備位（撤銷）訴訟部分：⒈寺廟不論公建、募建或私家獨建，均應依寺廟登記規則辦
理包括管理人之變更等寺廟登記，已如上述。而寺廟管理人死亡後，新任管理人之產生雖法無明文規定，本於寺廟事務自治原則，應由寺廟自行決定，行政權不得任意介入，然因寺產多由十方信眾捐獻，且依監督寺廟條例第7、10條規定，寺廟應按其財產情形，興辦公益或慈善事業；其住持負有宣揚教義修持戒律等公益事務；行政權應予適度監督、輔導，始能維護公益，上開寺廟登記規則應辦理登記事項規定，即屬維護公益所必須。內政部及前台灣省政府因此就寺廟新任管理人產生困難，致不能辦理變更登記者，經辦機關應如何輔導其完成登記，著有多則函釋，其中內政部83年10月11日83台內民字第8306706號函釋：
「……所謂關於寺廟管理人應按該寺廟繼承慣例辦理而言，與民法繼承編所稱『繼承』無涉。準此，原寺廟管理人死亡後，其管理人之繼任應按該寺廟之慣例辦理，原管理人之子女非為當然繼承人。三、有關原寺廟管理人死亡時，應如何申請及應具備何種資格，始可為該寺廟之管理人乙節，按依寺廟登記規則第1條規定，寺廟不論公建、募建或私家獨建，均應依寺廟登記規則辦理寺廟登記。目前申請寺廟登記時，應於寺廟登記表卷填載管理人或住持繼承慣例，如原管理人死亡時，應依寺廟登記表卷填載之管理人繼承慣例，檢具相關證明文件向主管機關辦理寺廟變動登記。」84年12月22日台內民字第8486953號函釋：「主旨：關於寺廟管理人死亡，因該寺廟無任何依法核定之組織及其組織成員，且無慣例可循，如何推選管理人疑義乙案，復請查照。說明：……二、貴廳所擬意見：『本案為健全寺廟組織，擬由地方自治團體會同民意機關召集地方公正士紳開會推選暫代管理人，處理寺廟業務事宜。』本部同意辦理。」均係內政部為協助下級機關認定寺廟管理人之解釋性函釋，與相關法令規定並無違背，原判決認為於本件得予以援用，即無不合。
⒉依卷附之原高雄縣政府發給清水寺之歷次寺廟登記表（原
審3卷第390-393頁）記載，本件「清水寺」係屬募建而來，組織型態採管理人制，管理人產生方式原為依繼承慣例「由信徒過半數同意產生」，82年12月21日登記表改載為「由民國53年改建後委員會主任委員為該寺管理人」嗣93年5月21日之登記表復改為「信徒大會過半」。依此，清水寺原管理人徐番邦於91年11月16日死亡後，繼任管理人之產生，依內政部上揭函釋意旨，應依循慣例或信徒大會過半方式辦理。然清水寺僅於91年11月22日具函（原審3卷第383頁）向被上訴人表示，因治喪期間不易召開信徒大會改選新任管理人，經內部會議一致推舉上訴人暫代寺廟管理人，請准備查；足認上訴人代理清水寺管理人職務並非經信徒大會過半產生。又上訴人於原審所提徐番邦治喪委員會籌備會記錄，係討論治喪事宜，尚非召開重建委員會選舉主任委員即管理人之會議紀錄，是上訴人亦非依清水寺原有由「改建後委員會主任委員為該寺管理人」慣例產生之正式管理人。另清水寺向被上訴人陳報備查內容，上訴人僅為暫代管理人之職，並非正式管理人，乃原審本於職權調查認定之事實，經核與卷證資料相符，亦與論理及經驗法則無違。是本件上訴人於清水寺原任管理人徐番邦死亡後，雖以取得清水寺內部委員會推舉而向被上訴人申報為暫代管理人，並經被上訴人以適逢10年1次寺廟總登記，權宜措施將該暫代管理人申報案准予備查，暫准上訴人代理清水寺辦理變動登記。惟既屬暫代，除非上訴人嗣後依循上述方式獲推舉為新任管理人，否則仍不具正式管理人資格，亦無久任之理。次查，清水寺自91年11月間原管理人死亡後，延宕多年，未能產生新任管理人並依上開規定辦理管理人變動登記，被上訴人基於寺廟之監督、輔導機關職權，依照內政部上開函釋意旨，多次要求改善未果，乃於97年5月8日以府民宗字第0970111545號函請上訴人於97年11月7日前完成召開信徒大會並訂定組織章程，否則屆時解除暫代職務，由林園鄉公所負責召開信徒大會，及訂定組織章程事宜。因上訴人未依限完成，被上訴人遂以系爭處分解除上訴人暫代管理人職務各情，亦為原判決確定之事實。依上揭寺廟登記規則第11條規定，寺廟於通告後，逾期延不登記，經辦機關應強制執行登記，；如無特殊理由，並得撤換其住持或管理人。則上訴人暫代清水寺管理人長達6年期間，未能依被上訴人之輔導，完成召開信徒大會選任新管理人並訂定組織章程，被上訴人為使該寺正常運作，及維護公益需要，於以上開97年5月8日府民宗字第0970111545號函通告上訴人限期完成上述寺務，因上訴人未依限完成，乃解除其暫代職務，所為系爭處分，核符上開監督寺廟條例及寺廟登記規則規定。⒊上訴人於原審主張其自91年起即積極造報信徒名冊提呈被
上訴人，惟一再遭被上訴人否准所請，致上訴人無法確定信徒名冊召開信徒大會及審核已訂定之章程。被上訴人不依法行政，卻以上訴人自任職後未依法造報信徒名冊為由，強令林園鄉公所介入輔導，責命上訴人必須接受林園鄉公所提出非清水寺信徒之27村村長及地方人士10人合計37人加入為清水寺之信徒，上訴人已明確反對該行政指導，然其卻違反寺廟登記須知第10點、第11點、第13點規定，自行提報前開37人名冊予以公告並核發信徒名冊，上訴人對不符合信徒認定原則之信徒，已向臺灣高雄地方法院提起確認信徒關係不存在之民事訴訟，在判決未確定前，不宜召開信徒大會等語；要屬被上訴人對上訴人暫代清水寺管理人期間該寺提送信徒名冊不予備查及嗣後信徒名冊之公告、核發處分是否適法妥當問題；至上訴人之清水寺管理人職務僅屬暫代，且其暫代長達6年，未能使該寺合法產生新任管理人，被上訴人立於輔導及公益考量，解除其代理，自無不合。再，系爭解除上訴人暫代清水寺管理人之處分，其法律依據為寺廟登記規則第11條，該條規定就募建之寺廟言，與前開監督寺廟條例之立法意旨相符，乃為保護寺廟財產，增進公共利益所必要，與憲法保障人民財產權之本旨，並無牴觸，乃司法院釋字第200號解釋所闡釋，自無上訴人所指違反行政程序法第4條行政行為應受法律拘束原則、第7條比例原則及第166條行政指導應注意有關法規規定之目的，不得濫用規定。且上訴人原係暫代之管理人，嗣後經被上訴人解除該暫時代理之職，亦無違反同法第8條之信賴原則可言。又內政部84年6月14日台內民字第8479496號函釋，固認有關寺廟管理人之任免，屬寺廟內部事務，應由寺廟自行決定，不宜由主管機關予以裁定。惟系爭處分係解除上訴人暫代管理人職務，與清水寺管理人之任免無關，上訴人執以主張系爭處分有違反行政程序法第6條不得為差別待遇規定云云，亦無可採。從而，系爭處分並無違法。訴願決定予以維持，亦無不合。原判決以被上訴人原准上訴人暫代管理人之變動登記處分違法，自得以系爭處分將之廢止，而駁回上訴人此部分備位之訴，理由雖與本院所認有異，惟結論並無不同，仍應予維持。
⒋上訴意旨所稱系爭處分違反法律保留原則、公民政治權利
國際公約及社會經濟文化權利國際公約暨司法院釋字第573號解釋部分，與前開先位（確認系爭處分無效）訴訟主張相同，本院不再贅敘不採之理由。上訴意旨另以其不服被上訴人99年3月15日府民宗字第0990058084號函，提起訴願，經內政部以臺內訴字第0990132311號訴願決定撤銷該處分，其所採之見解「清水寺並非荒廢之寺廟，且已依章程規定組成管理委員會，本於寺廟事務自治原則．．．原處分機關應輔導新任管理委員會辦理交接，不宜介入寺務管理」與上訴人本件主張相同，原判決顯誤解憲法保障宗教自由規定，確有判決違背法令之情形乙節。經查該訴願決定之案例事實，乃被上訴人以系爭處分解除上訴人暫代清水寺管理人職務後，清水寺嗣後經由信徒大會選任第1屆管理及監察委員會委員，並互選出主任委員及常務監察委員，並經被上訴人同意備查其會議紀錄，完成寺廟變動登記後，上訴人遲未將管理人職務辦理移交，滋生問題，新任管理委員會請求被上訴人函請上訴人辦理移交或指定中立公正第三人暫代管該寺寺務等事宜，被上訴人乃以上開99年3月15日府民宗字第0990058084號函指定原林園鄉公所暫代管理清水寺。所涉乃新任管理人無法順利接管寺務時，能否以行政權介入接管之爭議，與本件乃解除上訴人暫代管理人職務之情形並不相同，該案例之訴願決定撤銷理由尚無從引為原判決有上訴人所指違背法令之依據。
⒌綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以原
處分及訴願決定均無違誤，因將其均予維持，駁回上訴人備位之訴，核無違誤。本件上訴論旨，仍執詞指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 4 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 蔡 進 田
法官 吳 慧 娟法官 胡 方 新法官 江 幸 垠法官 林 金 本以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 8 月 4 日
書記官 邱 彰 德