最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1340號上 訴 人 新北市政府環境保護局
（原臺北縣政府環境保護局）代 表 人 鄧家基訴訟代理人 鄭惠芬
林合民 律師被 上訴 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 陳貴明訴訟代理人 吳雨學 律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國99年7月29日臺北高等行政法院97年度訴字第2635號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於命上訴人給付被上訴人利息部分暨該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
其餘上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人以被上訴人核一廠、核二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書之貯存場未興建，認被上訴人未依環境影響說明書審查結論之承諾執行，違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條之規定；且被上訴人核一廠、核二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書均分別載明用過燃料貯存池貯滿期限，如今貯存池均已貯滿，被上訴人仍未興建貯存場，因發電廠仍然運作，用過核燃料持續產生，高放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，對環境造成不良影響，上訴人因認被上訴人應依環評法第18條第3項提出因應對策，經限期命被上訴人提出，被上訴人以上訴人並無命其提出因應對策之權限，而未提出，上訴人即以被上訴人核一廠、核二廠均有違反環評法第17條、第18條第3項情事，均依同法第23條第1項第1款、第2款規定，各裁處新臺幣（下同）30萬元罰鍰，合計四次，並均限期命被上訴人於民國96年10月31日前完成改善，嗣再函限期命被上訴人於96年11月26日前完成改善，有上訴人96年10月1日北環規字第0960069135號函暨所附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書（下稱核一廠違反環評法第17條首次裁處書）、96年10月1日北環規字第0960069134號函暨所附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書（下稱核一廠違反環評法第18條第3項首次裁處書）、96年10月1日北環規字第0960069150號函暨所附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書（下稱核二廠違反環評法第17條首次裁處書）、96年10月1日北環規字第0960069136號函暨所附96年10月1日北環規字第00-000-000000號裁處書（下稱核二廠違反環評法第18條第3項首次裁處書），及96年11月12日北環規字第0960080777號、96年11月12日北環規字第0960080778號、96年11月12日北環規字第0960080779號、96年11月12日北環規字第0960080780號再次限期完成改善函在卷可稽。因被上訴人逾期仍未完成改善，上訴人乃依同法第23條第1項第1款、第2款規定，自96年11月27日至97年2月26日止，按日連續處罰被上訴人30萬、60萬、90萬、150萬元不等之罰鍰，合計裁罰處分共368件（詳如原判決附表所示），金額共540,000,000元（已執行完畢），被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決將系爭368件按日連續處罰之處分及其訴願決定均撤銷；並命上訴人給付被上訴人540,000,000元，及自98年2月20日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息；並駁回被上訴人其餘之訴後，上訴人不服，就其中不利部分提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠被上訴人因不服核一廠違反環評法第17條首次裁處書、臺北縣政府（現為新北市政府）97年4月21日北府訴決字第0960749547號訴願決定；核二廠違反環評法第17條首次裁處書、臺北縣政府97年4月24日北府訴決字第0960752156號訴願決定；核一廠違反環評法第18條第3項首次裁處書、臺北縣政府97年4月21日北府訴決字第0960743960號訴願決定；核二廠違反環評法第18條第3項首次裁處書、臺北縣政府97年4月21日北府訴決字第0960743965號訴願決定，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院於97年8月28日作成97年度訴字第1418號判決撤銷訴願決定及原處分，且上訴人上訴亦經本院98年度判字第117號判決駁回確定。故上訴人以被上訴人仍未依限完成改善，依環評法第23條規定執行按日連續處罰裁處之理由，即失所附依，原處分顯有撤銷之理由。㈡依環評法第2條規定，環評法之主管機關在縣（市）應為縣（市）政府，然臺北縣政府就委任上訴人執行環評法所規定之權限事項之公告部分，既未經行政院備查，又僅以概括規定為之，而非就委任或委託事項有具體且明確之規定，依行政程序法第15條、第16條、法務部96年11月2日法律字第0960040581號函、行政院96年11月14日院台秘字第0960050437號函及法務部96年12月14日法令字第0960700882號令，可知上訴人既係在臺北縣政府以概括規定為之，且係以權限全部委任之方式為不適法之公告，更係在尚未完成行政院所應備查之法定程序前，即擅對被上訴人為本件之處分，自有不合。㈢依行政院環境保護署（下稱環保署）96年4月14日環署訴字第0960010424號訴願決定暨環署訴字第0960010426號訴願決定內容及行政訴訟法第4條第2項規定，臺北縣政府並無權命被上訴人提出有關「核能一（二）廠用過核燃料中期貯存計畫」之因應對策進行審查，上訴人更亦無此項權限，從而，上訴人已有逾越權限及濫用權力之情事。㈣依環評法第4條第1款、第6條、第7條、第14條、第16條之1及第17條規定可知，開發行為之範圍包括開發行為之規劃、進行及完成後之使用，然其規範意義則係指開發行為應區別為規劃、進行及完成後之使用三個階段；開發行為恆須經「規劃」、「進行」及「完成後之使用」3個階段逐步為之；然由於在「規劃」階段中，「環境影響說明書」尚未作成，故環評法條文中所稱「開發行為」，凡有以「環境影響說明書」為前提者，該「開發行為」均係指「環境影響說明書」作成、規劃階段終結後，屬於「進行及完成後之使用」階段之開發行為而言，本質上並不能將「規劃」階段包括進去，蓋法律斷不可能要求開發單位在為「規劃」階段行為前就須先提出出一個事實上尚不存在的「環境影響說明書」來申請許可，是以，訴願決定將申請建照、拜訪民眾等無涉環境影響之事項，曲解為即屬開發行為之實施，即有違誤，本件開發行為迄今既尚未開始進行，自無適用環評法第17條規定之餘地，從而，上訴人認被上訴人有違反環評法第17條規定情事遽以裁罰，係違法處分。㈤依環評法第18條第1項、第3項及第16條之1規定，本件關於「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」因逾目的事業主管機關所核定開發之3年時間，已依環評法施行細則第37條規定向環保署提出變更，並於94年9月間完成「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境現況差異分析及對策檢討報告暨變更內容對照表」，是被上訴人於上揭變更之差異分析在未通過審查前，係不得實施該開發行為，上訴人自無從依環評法第18條第3項之規定，命被上訴人應提出因應對策。至於本件被上訴人所屬「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」預計於98年始到期，被上訴人就該計畫迄今亦尚未動工，顯見被上訴人目前就系爭「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」尚未處於開發行為「進行中」或「完成後使用」之狀態或階段，並未對環境造成不良影響，上訴人自亦無從依環評法第18條第3項之規定，命被上訴人應提出因應對策，上訴人認被上訴人有違反環評法第18條第3項規定情事遽以裁罰，係違法處分。㈥依環評法施行細則第3條第3款及環保署96年11月7日環署綜字第0960085227號函說明欄第3點可知，臺北縣政府就環保署之前已完成審查之系爭環境影響說明書或評估書，固有權進行監督，惟命被上訴人提出環境影響調查報告書或因應對策，以及其審查之權限，仍係屬中央主管機關及環保署之權限。從而，原處分及訴願決定認上訴人有權限期命被上訴人提出因應對策，顯有違誤。㈦上訴人於96年10月後，就相同之基礎事實（中期貯存設施未如期建造完成，未將因應對策送上訴人審查），以被上訴人有違反環評法第17條、第18條規定之事由，自96年11月27日起，依同法第23條規定連續按日開處被上訴人鉅額罰鍰，上訴人未命被上訴人停止實施開發行為，反卻執行高額之按日連續處罰，足證上訴人就系爭處分係屬權力濫用，且為明顯違法之處分。㈧又依行政程序法第118條前段及公法上不當得利類推適用民法關於不當得利規定，系爭368件原處分，裁罰金額合計為5億4仟萬元，於被上訴人所提訴願程序尚未審結前，遽於97年5月28日移送法務部行政執行署板橋行政執行處強制執行，於97年6月5日，法務部行政執行署板橋行政執行處，在被上訴人未及因應之情形下執行完畢，嗣後板橋行政執行處雖發覺其執行程序有越區管轄之違失而撤銷執行程序，並命上訴人辦理退款，然上訴人仍堅拒退款，全然無視法令之存在。上訴人於獲悉本件基礎處分經法院撤銷確定後，仍不予返還已執行罰鍰，依民法第182條第2項之規定，上訴人自應自受領或取得（即97年6月5日）時起，附加利息，一併償還予被上訴人等語，為此請求撤銷原處分及訴願決定；上訴人應給付被上訴人540,000,000元，及自97年6月5日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
三、上訴人答辯意旨略謂：㈠依地方制度法第62條第2項、環評法第2條、臺北縣政府組織自治條例第2條第2項、地方制度法第19條第9款規定及環評法施行細則第5條、司法院釋字第522號解釋及釋字第604號許宗力大法官協同意見書意旨，環境保護事項屬於縣自治事項範疇，而自治事項管轄機關則應以地方自治條例或自治規則為據，始符憲法對地方自治享有自主組織權之制度性保障；臺北縣政府組織自治條例第2條第2項之授權法規，所涉係屬行政機關內部業務分工之授與權限問題，核與人民權利之限制或剝奪無關，且依法條文義、法律整體之體系關連與立法目的，可推知授權之目的及範圍，臺北縣政府基於法定監督權限，認定被上訴人違反環評法第17條及第18條規定，依同法第23條第1項第1款做成系爭處分，要屬有據，開發案之審查及審議，與上訴人法定監督權之執行無涉。㈡依環評法第18條第1項、第3項、環評法施行細則第3條第4款及第5條第4款規定可知，本案系爭核能一、二廠用過核燃料中期貯存計畫所涉環境保護事項，臺北縣政府及環保署皆有管轄權限，而臺北縣政府既依行政程序法第15條授權上訴人，則上訴人亦享有系爭環境保護事項之管轄權，上訴人及環保署依法皆有管轄權限，從而，上訴人為執行其法定監督之權限，對於其轄區內各開發行為，依法自得命被上訴人提出環境影響調查報告書及其因應對策。㈢依本院80年度判字第1142號判決、84年度判字第840號判決、88年度判字第575號及88年度判字第3350號判決意旨，上訴人依環評法第23條施以按日連續處罰，規範目的係藉由不斷地處罰迫使行為人履行其公法上的義務，此為督促被上訴人履行此項改善義務，性質上屬「執行罰」，故無一行為不二罰之問題。而臺北高等行政法院97年度訴字第1418號判決，係以上訴人為系爭處分無管轄權、授權範圍概括不明確及有違訴願法第95條規定等理由，而撤銷訴願決定及原處分，判決理由並未認定被上訴人無違反環評法第17條及第18條第3項規定，亦難以該判決作為被上訴人無違章行為之佐證。㈣環評法第17條並無以「開發行為進行中及完成後使用」為適用前提，且環評法第17條與同法第18條第1項規定，二者規範目的、要件及行為義務均不相同，自無作為比附援引之解釋依據。且被上訴人向環保署提出「核能一廠用過核燃料中期貯存計劃環境影響說明書」之內容應屬環評承諾事項，依環評法第17條之文義解釋，登載於環境影響說明書之文字，均視承諾事項且要切實執行，從而，被上訴人未依承諾事項辦理，未依審查結論切實執行即違反環評法第17條規定，無涉主體開發行為之階段或狀態，故上訴人因而裁處被上訴人罰鍰，於法有據，並無違誤。㈤環評法第18條第1項及第3項分屬不同條項，且該條文並無敘述第3項銜接第1項規定之文字，自無因果關係，無法比附援引。是執行環評法第18條第3項之監督事項，並無限定開發行為階段或狀態甚明。而被上訴人於核能四廠第一、二號機發電計畫環境影響調查報告書固載「核一、核二廠用過核燃料中期貯存設施應分別於95年及98年完成建造」之承諾，但仍無法取代本件原環境影響說明書之承諾內容。從而，本件被上訴人未遵期提出「因應對策」，自屬違反行政法應作為之義務，上訴人依環評法第18條第3項及第23條第1項第2款規定裁罰被上訴人，要屬有據。㈥公法上不當得利旨在使無法律上原因之財產變動回復原來之「客觀合法狀態」，以符依法行政原則；與民法不當得利制度因著重於調和私人間之利益衝突，故將導致不當得利之主觀歸責事由列入考慮不同，且國家公法上之收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用。另依本院94年度判字第1420號判決、臺北高等行政法院97年度簡字第745號判決均採同一見解，認公法上之金錢債權，應有法律明文規定，始得請求返還利息。而臺北高等行政法院94年度訴更一字第160號判決，係由行政機關即國防部後備司令部向人民請求返還不當得利，核與本件被上訴人向上訴人請求返還不當得利，二者為不同請求案例基礎事實類型，被上訴人比附援引本案，顯屬失據，自無可採。從而，公法上之金錢債權，應有法律明文規定，始得請求返還利息等語。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分（詳如原判決附表所示）；上訴人應給付被上訴人540,000,000元，及自98年2月20日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息；並駁回被上訴人其餘之訴，其理由略謂：㈠依環評法第2條、同法施行細則第3條第3款、第4款、第4條第3款、第4款、第12條、環保署84年6月28日(84)環署綜字第33713號公告及85年2月1日(85)環署綜字第1585號公告，足見本件被上訴人開發行為之主管機關係為環保署，中央目的事業主管機關為經濟部，故有關經濟部轉送本件環境影響說明書、環境影響評估報告書及環境影響調查報告書之審查事項、暨本件各開發行為環境影響說明書、環境影響評估報告書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項，依環評法第2條、同法施行細則第3條第3款、第4款及第12條規定，係屬環保署之權限。本件就被上訴人是否依環境影響說明書內容及審查結論切實執行；及是否應命被上訴人提出環境影響調查報告書或限期命提出因應對策以供審查，核屬環評法施行細則第3條第3、4款之審查事項及監督事項，自應屬中央主管機關環保署之權責。上訴人無權以被上訴人核一廠、核二廠違反環評法第17條、第18條第3項，而依同法第23條第1項第1、2款之規定，作成核一廠違反環評法第17條首次裁處書、核一廠違反環評法第18條第3項首次裁處書、核二廠違反環評法第17條首次裁處書及核二廠違反環評法第18條第3項首次裁處書（即各處30萬元罰鍰），亦無限期命被上訴人改善，或於未改善時按日連續處罰之權限，故上訴人既無裁處之法定權限，則其作成本件系爭368件按日連續處罰之處分，即有違誤，被上訴人訴請撤銷，洵非無據。㈡環評法第23條第1項之按日連續處罰，其立法目的，無非在課予行為人應於期限內改善之義務，對不遵行期限改善，即按日連續處罰至遵行改善為止，係作為督促行為人完成改善之手段，形式上雖為處罰，實質上乃行政執行罰之性質，並非秩序罰。本件系爭368件按日連續處罰，均係以上訴人之核一廠違反環評法第17條首次裁處書、核一廠違反環評法第18條第3項首次裁處書、核二廠違反環評法第17條首次裁處書及核二廠違反環評法第18條第3項首次裁處書為基礎，而該基礎處分及其訴願決定，業經臺北高等行政法院97年度訴字第1418號判決撤銷，並經本院以98年度判字第117號判決駁回上訴人之上訴而確定在案，準此，上訴人主張被上訴人因違反環評法第17條及第18條第3項規定，而有於其所命期限內改善之義務，即因其基礎處分撤銷而不存在，從而上訴人以被上訴人有前揭違章行為，經限期改善而未完成，進而依據環評法第23條第1項規定執行按日連續處罰，亦非有據。㈢本件368件按日連續處罰之基礎處分，既屬違法而經法院撤銷確定，且後續按日連續處罰亦有違誤而應予撤銷，則自撤銷時起，上訴人基於原處分之公法法律關係，而取得之上開罰鍰，即失其法律上之原因，是以上訴人無法律上原因而受領前開數額之罰鍰，致被上訴人受有損害，被上訴人自得依公法上不當得利法律關係，請求上訴人返還，從而，被上訴人訴請上訴人給付5億4千萬元，即有理由。而就公法法律關係所生財產之移動是否具有法律原因，一般而言與財產移動是否合法，係屬二事，基於無效之行政處分，而發生財產之移動，固為無法律原因之移動；如係基於違法但非無效之行政處分而發生財產移動，其移動並非無法律原因，須該違法行政處分經撤銷後，始自撤銷時起成為無法律原因。本件系爭基礎處分既經臺北高等行政法院97年度訴字第1418號判決撤銷，並經本院於98年2月12日以98年度判字第117號判決駁回上訴人之上訴而撤銷確定，上訴人於98年2月20日收受本院98年度判字第117號判決，是上訴人至遲於收受該判決後，即應知悉本件執行罰前提之基礎處分業經撤銷，按日連續處罰已失所依附，其因執行按日連續處罰所取得之罰鍰5億4千萬元，已無法律上之原因，是上訴人自應速將執行所得返還被上訴人，詎上訴人知無法律上原因後仍拒絕返還，爰類推適用民法第182條第2項就知無法律上原因時所現存之利益，應附加利息一併償還之規定，就被上訴人請求之利息，在自98年2月20日起至清償日止之範圍內，予以准許。從而，被上訴人請求上訴人給付5億4千萬元，及自98年2月20日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，為有理由，應予准許，逾此範圍之請求，為無理由，應予駁回。經審酌行政機關負有依法行政之義務，於知其受領利益無法律上原因，或法律上原因其後已不存在時，更應迅為返還受領利益，避免損害之擴大，此與民法第182條就不當得利返還範圍，依善意或惡意受領人區別返還利益範圍，於衡量上並無重大不同，故應可類推適用，上訴人主張被上訴人不得請求附加利息返還云云，尚非可採等語。
五、上訴意旨略謂：㈠環境影響評估個案監督作業執行原則第5點及其附件三環境影響評估追蹤監督發現事項之處理或處分流程，於上訴人為本件系爭處分時，尚未廢止，是上訴人依法行政並無違誤，原判決未察，逕自採信被上訴人說詞，顯有適用法規不當之違誤。㈡依地方制度法第19條第9款及環評法第2條規定，中央機關與地方機關有關環境保護事項權限爭議未明，上訴人已於99年6月30日陳請行政院轉請司法院聲請解釋，縱有環保署歷次函釋存在，亦無法為最後權限判定依據，原判決不明根本，率斷上訴人無裁處權限，違反環評法第2條及同法施行細則第5條第4款規定，構成判決不備理由及理由矛盾。㈢秩序罰與執行罰非難重點不同，兩者間並非當然存有依附關係，並不因秩序罰被撤銷而影響執行罰之效力，原判決未就本件行政處分之性質予以清楚說明，逕認事後作成之連續處罰與基礎處分有依附關係，而未詳述其得心證之理由，構成判決不備理由。㈣本件系爭處分與行政程序法第127條之授予利益行政處分及稅捐稽徵法第28條之溢繳稅款毫無相關，原判決比附援引，於法無據，構成判決不適用法規或適用法規不當，且亦未說明公法上不當得利之結構、目的及性質為何類似民法上之不當得利，構成判決不備理由之違背法令。㈤原判決類推適用民法第182條規定，判決加計年息百分之五利息返還，要屬無據。縱認本件應加計利息返還，在行政程序法及行政訴訟法未明定法定利率時，應先類推適用其他公法之規定，是以，應先適用稅捐稽徵法第28條第3項之規定加計利息，故原判決顯有適用法規不當之違背法令等語，為此請求廢棄原判決；廢棄部分，駁回被上訴人在第一審之訴。
六、本院查：㈠「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄
市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」「開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。」「主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行。」「有下列情形之一者，處30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：違反……第17條之規定者。違反……第18條第3項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。」為環境影響評估法2條、第17條、第18條第1項、第3項及第23條第1項第1款、第2款所明定。
㈡次按「本法所定中央主管機關之權限如下：…三、有關中央
目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）及環境影響調查報告書之審查事項。
四、有關各開發行為環境影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項。」及「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必要時，上級主管機關得委託下級主管機關辦理。」環境影響評估法施行細則第3條第3款、第4款及第12條分別定有明文。基於本件被上訴人「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」及「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」係經環保署分別以84年6月28日（84）環署綜字第33713號公告及85年2月1日（85）環署綜字第01585號公告審查通過，可知被上訴人開發行為之環評主管機關係在中央，為環保署，而其中央目的事業主管機關為經濟部，是有關經濟部轉送本件環境影響說明書、環境影響評估報告書及環境影響調查報告書之審查事項暨本件各開發行為環境影響說明書、環境影響評估報告書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監督事項，揆諸上揭規定，係屬環保署之權限，而非屬臺北縣政府之權限（環保署96年4月14日環署訴字第0960010424號訴願決定及同日環署訴字第0960010426號訴願決定之理由，亦認定臺北縣政府無權命被上訴人提出本件環境影響調查報告書及因應對策進行審查）。是臺北縣政府無權以其96年8月27日北府環一字第0960057950號公告，將上開屬於環保署之權限事項，公告委任其所屬即上訴人執行，換言之，上開公告中所謂「公告委任本府環境保護局執行…環境影響評估法…所規定之本府權限事項…」，應係指環境影響評估法施行細則第5條規定之「本法所定縣（市）主管機關之權限」事項，而不包含上開屬於環保署之權限事項。上訴人自無權基於上開委任公告，命被上訴人限期改善，或命被上訴人提出環境影響調查報告書、因應對策進行審查，自亦無權以被上訴人未遵其命提出環境影響調查報告書或因應對策以供審查，及經限期改善而未改善，依環境影響評估法第23條第1項第1款及第2款規定按日連續處罰。
㈢又依前揭環境影響評估法第23條第1項規定，主管機關裁處
按日連續處罰，其要件有二，除行為人須有該條項各款所定違反環境影響評估法相關規定之行為外，尚須經主管機關限期命改善而未改善。惟上訴人據以實施本件按日連續處罰之基礎行政處分，即上訴人前以：⒈被上訴人未依「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書及審查結論切實執行，違反環境影響評估法第17條規定，依同法第23條第1項第1款規定，裁處被上訴人30萬元罰鍰，並限期於96年10月31日前完成改善；⒉被上訴人未依「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書及審查結論切實執行，違反環境影響評估法第17條規定，依同法第23條第1項第1款規定，裁處被上訴人30萬元罰鍰，並限期於96年10月31日前完成改善；⒊被上訴人未依限期於96年9月20日前提出「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」因應對策，違反環境影響評估法第18條第3項規定，依同法第23條第1項第1款規定，裁處被上訴人30萬元罰鍰，並限其於96年10月31日前完成改善；⒋被上訴人未依限期於96年9月20日前提出「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」因應對策，違反環境影響評估法第18條第3項規定，依同法第23條第1項第1款規定，裁處被上訴人30萬元罰鍰，並限其於96年10月31日前完成改善等4件處分及其訴願決定，業經原審法院以97年度訴字第1418號判決撤銷，並經本院以98年度判字第117號判決駁回上訴人之上訴而確定在案，有上開判決書附卷可憑。準此，上訴人以被上訴人違反環境影響評估法第17條及第18條第3項規定，所為罰鍰及限期改善處分既經撤銷確定，被上訴人於基礎處分所命期限內改善之義務，即因該基礎處分被撤銷而溯及不存在，自無上訴人所指經主管機關命限期改善而未改善之情事，故上訴人以被上訴人有前揭違章行為，經限期改善而未完成，進而依據環境影響評估法第23條第1項規定實施按日連續處罰，已失所據。
㈣從而原審以上訴人無權依環境影響評估法第23條第1項第1款
及第2款規定按日連續處罰，及原命限期改善之處分既經撤銷確定，被上訴人已無上訴人所指經主管機關命限期改善而未改善之情事，爰判決撤銷系爭368件按日連續處罰之處分及其訴願決定，於法並無不合。且上訴人既將系爭368件裁處書移送法務部行政執行署板橋行政執行處強制執行，經扣押被上訴人存款5億4千萬元而執行完畢，則於系爭368件罰鍰處分被撤銷時，上訴人執行取得上開罰鍰之法律原因，即溯及失其存在，原審乃以上訴人無法律上原因而受領前開數額之罰鍰，致被上訴人受有損害，被上訴人自得依公法上不當得利法律關係，請求如數返還，爰判決上訴人應給付被上訴人5億4千萬元，於法亦無不合。上訴意旨對於原判決此部分之指摘無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或係執其主觀歧異之法律見解，就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決不適用法規或適用不當、不備理由或理由矛盾，均無可採；其求為廢棄此部分原判決並駁回被上訴人在原審就此部分之訴，為無理由，應予駁回。
㈤惟原判決同時判命上訴人應給付被上訴人自98年2月20日起
至清償日止，按年息百分之5計算之利息部分，由於公法上不當得利，可分為一般公法上不當得利及特殊公法上不當得利，特殊公法上不當得利之返還請求權，例如稅捐稽徵法第28條、第38條第2項或行政程序法第127條，法律已有特別規定應計付利息或明文規定準用民法相關之規定；在一般公法上不當得利，因國家公法上之收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用，與私法上收益性質不同，尚難類推適用民法第182條第2項有關返還不當得利時應附加利息之規定。易言之，公法上之返還義務，如法律或其明確授權訂定之命令未有加計利息之規定或準用相關加計利息規定之明文，並不當然加計利息，此觀稅捐稽徵法第49條規定：「滯納金、利息、滯報金、怠報金、短估金及罰鍰等，除本法另有規定者外，準用本法有關稅捐之規定。但第6條關於稅捐優先及第38條關於加計利息之規定，對於罰鍰不在準用之列。」自明。經查有關罰鍰處分被撤銷後，已繳納罰鍰之返還義務，尚無法律或其授權訂定之命令設有加計利息之規定或準用相關加計利息規定之明文，原審遽以本件基礎處分既經本院97年度訴字第1418號判決撤銷，並經本院於98年2月12日以98年度判字第117號判決駁回上訴人之上訴而撤銷確定，而上訴人於98年2月20日收受本院98年度判字第117號判決，有本院送達證書在卷可稽，是上訴人至遲於收受該判決後，即應知悉本件執行罰前提之基礎處分業經撤銷，按日連續處罰已失所依附，其因執行按日連續處罰所取得之罰鍰5億4千萬元，已無法律上之原因，是上訴人自應速將執行所得返還被上訴人，詎上訴人知無法律上原因後仍拒絕返還，爰類推適用民法第182條第2項就知無法律上原因時所現存之利益，應附加利息一併償還之規定，就被上訴人請求之利息，在自98年2月20日起至清償日止之範圍內，予以准許等語為由，判決上訴人應給付被上訴人自98年2月20日起至清償日止，依其返還之5億4千萬元按週年利率百分之五計算之利息，容有未洽，上訴人請求廢棄此部分判決，為有理由，應由本院本於原審確定之事實，將原判決此部分廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 4 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟法官 胡 國 棟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 8 月 5 日
書記官 邱 彰 德