最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1360號上 訴 人 國都汽車股份有限公司代 表 人 平光敬和訴訟代理人 陳純仁 律師被 上訴 人 行政院原住民族委員會代 表 人 孫大川上列當事人間原住民族工作權保障法事件，上訴人對於中華民國99年7月29日臺北高等行政法院99年度訴字第136號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人以上訴人標得立法院「民國（下同）96年度公務車保養廠商」及行政院「公務車保養維修委外案」等2件採購案，於96年1月1日至97年3月31日履約期間僱用員工總人數逾1百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，以98年6月3日原民衛字第0980025702號處分書（下稱原處分）追繳原住民就業代金新臺幣（下同）1,749,696元。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，嗣提起行政訴訟，遭原審駁回後，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）原處分書認定上訴人違規之事實為「受處分人依政府採購法標得如附件1所示之政府採購案計2件，於96年1月1日起至97年3月31日（本會第三階段追繳就業代金期間）為止之履約期間內，未足額僱用原住民法定最低人數。本會前以98年4月16日原民衛字第0980018504號函為陳述意見通知，受處分人雖以98年5月18日國車字第09-359號函陳述意見，惟上開事實嗣經本會依職權調查後，其結果尚無不合，洵堪認定。」，惟被上訴人認定之事實與法規不符，亦不符行政程序法之比例原則。（二）上訴人簽訂此等維修契約當時似未經公開招標手續，業主於簽約時亦未告知上訴人是否要適用政府採購法有關應僱用原住民法定最低人數之問題，因此被上訴人忽然要求上訴人要僱用限額原住民，且對未聘用足額者竟課以繳納代金，不符合行政程序法第5條之「法律行為之內容應明確」因此課人民義務應事先告知以及義務應具明確性之行政法則，殊不合理。（三）上訴人雖然有約1200名員工，但負責本件公務車維修有關之台北市濱江廠僅73名員工，因此衡情若因涉及公務車維修工作而有僱佣原住民之必要，應以該73名員工作為基數來計算應僱用原住民勞工之人數始為合理。而依73人之員工規模，並不需僱用原處分書所述之原住民，亦無違規可言。（四）再就上訴人在96年所承辦維修立法院之公務車之營業額僅1,107,429元，所承辦行政院之公務車之維修營業額僅130,065元，亦即對該二政府機關之營業額僅佔上訴人營業額之極小比例，利潤更屬微薄，因此被上訴人茲竟要求上訴人應繳1,749,696元之代金，顯然不符比例原則，極不合理。（五）按比例原則乃行政程序法第7條第2款及第3款所明文規定之行政行為之原則，行政機關為行政裁量時，自應予斟酌，而非可逕行排除，故訴願機關之裁定，顯非適法。（六）原處分對上訴人所課就業代金之性質亦屬對上訴人之行政罰，則依行政罰法第18條第1項之規定「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得利益，並得考量受處罰者之資力。」，在卷內所附之立法院及行政院之招標公告中並未提到得標廠商應僱用原住民最低人數之條件，而一般百姓對於投資自係以招標公告之內容為主要考慮對象。（七）按比例原則憲法第23條有其依據，且行政程序法第7條亦有明文規定，本件上訴人因承攬上開2件修車案，1年所獲利潤僅185,264元，竟遭被上訴人課處就業代金1,749,696元，實在違反比例原則，因此請原審予酌減之。被上訴人上開處分書所述之內容不合行政法之明確原則與比例原則等語，請求撤銷訴願決定及原處分之判決。
三、被上訴人則以：（一）上訴人不可以未告知須依政府採購法僱用原住民為由免除繳納代金之義務。上訴人以招標機關似未經公開招標手續，未於簽約時告知要適用政府採購法，而竟課以代金，不符課以義務時事先告知義務及明確性原則。然上訴人所承接之標案，係招標機關公務車保養及維修案，屬勞務性質之購。被上訴人於作成處分前，對於上訴人標案之查證，係向招標機關（構）及學校發履約情形調查表，請招標機關確認標案得標廠商、標案案號、履約期間以及是否適用政府採購法；再依據政府電子採購網站上之決標公告可知兩件標案得標廠商確為上訴人，並依政府採購法第22條第1項第4款規定採限制性招標。上訴人訴稱於簽約之時「似」未經公開招標，顯見上訴人知其為政府採購案，既為政府採購案，不論其為公開招標或限制招標，於得標後履約期間內即應依法僱用原住民之義務，而相關資訊可由相關法令得知。政府為建立公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質等目的，規範參與採購之雙方當事人，係屬規範明確之法定程序及義務，非得因招標機關未告知而主張義務不具明確性，而主張免除法定義務。（二）原住民族工作權保障法第12條所稱國內員工總人數以勞工保險局所統計得標廠商每月一日參加勞保之人數為準。上訴人主張應以實際執行標案之分廠人數作為員工總人數之計算標準。惟依原住民族工作權保障法第12條第1項所定，『依政府採購法得標之廠商』應依法定比例足額僱用原住民，故按政府採購法施行細則第107條第1項規定，同法第98條所稱之『國內員工總人數』係依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項辦理，換言之，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月一日參加勞保、公保人數為準。是以，上訴人所指濱江服務廠，並非本案之得標廠商，被上訴人當以上訴人之國內員工總人數為計算基準，而上訴人於各該採購案件履約期間國內僱用員工總人數已逾100人乙節，係被上訴人根據勞工保險局按月提供投保單位投保人數之資料查核屬實，自無不合。（三）被上訴人依法處分且無裁量餘地自與比例原則無悖。原住民就業代金於立法之初，即希冀透過政府採購方式給予弱勢團體更多就業機會，特課予達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務；係以代金繳納之取代未足額僱用原住民之法律效果，且立法設計上以最低基本工資作為代金之計算基準，並規定國內員工總人數逾100人之廠商於履約期間內具此等義務，侵害已屬最小；又原處分之目的係以扶助原住民就業，其手段有助於目的之達成；準此，立法者在立法當時已詳為考量，被上訴人並無裁量餘地，自無悖於比例原則。上訴人既依採購法標得採購案，於參與投標時即可自相關法令內容得知有關原住民進用及就業代金之相關規定，自應就相關成本、人員編制、職務缺額及得標後依法應負擔之義務等整體考量，並據以決定參與投標與否，上訴人既參與投標並得標，即須依規定於履約期間內僱用原住民。（四）被上訴人代金之處分係屬於羈束處分，法規並未賦予被上訴人對於計算代金標準有裁量空間，即當法律規定之特定構成要件事實存在時，即應為特定法律效果之行為，並無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之裁量，故被上訴人必須依法作成處分。是以，被上訴人並無違行政程序法第7條所定之比例原則。（五）代金性質係屬特別公課，與行政罰有別無涉有無歸責性。按司法院釋字第426號解釋，特別公課係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之。是以，所稱「特別公課」者，係國家基於一定政策目的之需要，對特定關係之國民所課徵之公法上負擔，其納入封閉之財政循環系統（特種基金專戶），用以挹注國家特別支出之金錢給付義務。然，依原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條規定，僱用未達法定比例者，依其差額始需向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為落實保障原住民並維護其生存權，對於依政府採購法得標之廠商，就其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，與行政罰或其他行政責任有間，非以有無歸責性為要件。再者，法律一經公布施行，除有例外或排除之規定外，受規範之對象即應遵行。是以，上訴人依政府採購法得標即應遵行本法第12條僱用比例之規定，不得以不知法律規定作為免除僱用義務或繳納代金之依據。（六）被上訴人代金處分係屬羈束處分，對於代金金額並無裁量權自與比例原則無悖。按原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條之立法目的，即希冀透過政府採購方式給予弱勢團體更多就業機會，特課予達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務，並以代金繳納取代未足額僱用原住民之法律效果。其以最低基本工資作為代金之計算基準，並規定國內員工總人數逾100人之廠商於履約期間內方具此等義務，侵害已屬最小；又其目的係為扶助原住民就業，其手段有助於目的之達成。準此，立法者在立法當時已詳為考量，被上訴人並無裁量餘地，自無悖於比例原則。承上述，被上訴人代金之處分係屬於羈束處分，法規並未賦予被上訴人對於計算代金標準有裁量空間，即當法律規定之特定構成要件事實存在時，即應為特定法律效果之行為，並無權選擇作為或不作為或選擇作成不同法律效果之裁量（如上訴人請求之酌減），故被上訴人必須依法作成處分。再者，上訴人於參與投標時即可自相關法令內容得知有關原住民進用及就業代金之相關規定，自應就相關成本、人員編制、職務缺額及得標後依法應負擔之義務等整體考量，並據以決定參與投標與否，上訴人既參與投標並得標，即須依規定於履約期間內僱用原住民。上訴人之訴顯然為無理由等語，請駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件兩造之爭點為：被上訴人機關以上訴人於系爭2件採購案履約期間僱用員工總人數逾1百人，惟進用原住民人數未達標準，乃追繳原住民就業代金，是否適法？經查：（一）按原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條規定，係課予標得政府採購案者應僱用法定比例原住民之義務，未達者依其差額向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，以為對原住民就業事項為支應，係國家為落實保障原住民而維持生存權，對於依政府採購法得標之廠商，就其未足額僱用原住民人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，與行政罰或其他行政責任有別，不以故意、過失為要件，即凡合於法規構成要件者，即依法負有僱用原住民或繳納代金之義務。而雇主本得自行建立員工名冊，向所僱用之員工詢問個人資料並登錄，建立員工名冊，以確實掌握原住民人數，且得標廠商於履約期間本負有僱用法定比例原住民之義務，應於參與政府採購案時，自行評估是否具符合法令規定之能力。
（二）本件上訴人標得立法院「96年度公務車保養廠商」及行政院「公務車保養維修委外案」等2件採購案，經被上訴人機關函請招標機關確認採購決標資料，業經招標機關函復及檢具履約情形調查表，有被上訴人機關履約情形調查表、立法院決標公告、行政院決標資料等附原處分卷第13-18頁可稽。復據勞工保險局按月提供投保單位投保人數資料核對，上訴人於履約期間96年1月1日至97年3月31日國內僱用員工總人數已逾1百人，而未於前開履約期間內僱足原住民人數，亦有勞工保險局提供之上訴人公司履約期間勞保總人數及得標廠商原住民名單附原處分卷第19-25頁可佐，違規事證明確，被上訴人機關依原住民族工作權保障法第12條第3項規定，追繳其原住民就業代金1,749,696元，經核並無不合。（三）上訴人雖主張招標機關未經公開招標手續，亦未於簽約時告知要適用政府採購法，而竟課以代金，不符課以義務時事先告知義務及明確性原則云云；但查依政府採購法第2條及第8條規定，「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等」「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體」；另依同法第7條第3項規定，「本法所稱勞務，指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。」。是以，上訴人所承接之標案，係招標機關（即立法院、行政院）公務車保養及維修案，屬勞務性質之採購。而本件招標機關公務車保養及維修案之招標採購案，確係適用政府採購法，兩件標案得標廠商確為上訴人無訛，並依政府採購法第22條第1項第4款規定採限制性招標各情，亦有被上訴人機關履約情形調查表、立法院決標公告、行政院決標資料等附原處分卷第13-18頁可稽。既為政府採購案，不論其為公開招標或限制招標，於得標後履約期間內即應依法僱用原住民之義務，而相關資訊亦可由相關法令得知，尚不得以不知法令規定或招標機關未告知而主張免除前開履約期間內僱足原住民人數之法定義務。（四）上訴人另主張應以實際執行標案之分廠人數作為員工總人數之計算標準云云；惟依原住民族工作權保障法第12條第1項所定，『依政府採購法得標之廠商』應依法定比例足額僱用原住民，故按採購法施行細則第107條第1項規定，政府採購法第98條所稱之『國內員工總人數』係依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項辦理。換言之，應以勞工保險局、原中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月一日參加勞保、公保人數為準。是以，上訴人既以總公司名義參與投標並得標，即須依規定於履約期間內僱用足額之原住民；上訴人所指濱江服務廠，並非本案之得標廠商，被上訴人當以上訴人之國內員工總人數為計算基準。而上訴人於各該採購案件履約期間國內僱用員工總人數已逾100人乙節，係被上訴人根據勞工保險局按月提供投保單位投保人數之資料查核屬實，自無不合。（五）又上訴人主張被上訴人追繳原住民就業代金之金額超出其標得之政府採購案總營業額，不符比例原則云云；但查上訴人既依採購法標得採購案，於參與投標時即可自相關法令內容得知有關原住民進用及就業代金之相關規定，自應就相關成本、人員編制、職務缺額及得標後依法應負擔之義務等整體考量，並據以決定參與投標與否，上訴人既參與投標並得標，即須依規定於履約期間內僱用原住民。況原住民就業代金於立法之初，即希冀透過政府採購方式給予弱勢團體更多就業機會，特課予達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務；係以代金繳納之取代未足額僱用原住民之法律效果，且立法設計上以最低基本工資作為代金之計算基準，並規定國內員工總人數逾100人之廠商於履約期間內具此等義務；又原處分之目的係以扶助原住民就業，其手段有助於目的之達成；準此，立法者在立法當時已為考量，被上訴人機關並無裁量餘地，自無悖於比例原則。又系爭代金之處分係屬於羈束處分，法規並未賦予被上訴人機關對於計算代金標準有裁量空間，即當法律規定之特定構成要件事實存在時，即應為特定法律效果之行為，並無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之裁量，故被上訴人機關並無依個案斟酌裁量原住民就業代金之權，必須依法作成系爭處分，核與比例原則無悖。上訴人主張承辦系爭2件維修公務車之營業額僅佔其營業額極小比例，且亦遠低於系爭追繳之代金乙節，尚不得執為減免繳納原住民就業代金義務之論據。（六）末按參諸司法院釋字第426號解釋意旨，特別公課係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之。是以，所稱「特別公課」者，係國家基於一定政策目的之需要，對特定關係之國民所課徵之公法上負擔，其納入封閉之財政循環系統（特種基金專戶），用以挹注國家特別支出之金錢給付義務。而依原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條規定，僱用未達法定比例者，依其差額始需向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為落實保障原住民並維護其生存權，對於依政府採購法得標之廠商，就其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，與行政罰或其他行政責任有間，自非以有無歸責性（故意或過失）為要件。再者，法律一經公布施行，除有例外或排除之規定外，受規範之對象即應遵行。是以，上訴人依政府採購法得標即應遵行本法第12條僱用比例之規定，不得以不知法律規定作為免除僱用義務或繳納代金之依據，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：㈠原住民族工作權保障法第12條第1項：「依政府採購法得標
之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。」第2項：「依前項規定僱用之原住民於待工期間，應辦理職前訓練；其訓練費用應由政府補助；其補助條件、期間及數額，由中央勞工主管機關另以辦法定之。」第3項：「得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」又政府採購法第8條（廠商之定義）：「本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。」同法第98條：「得標廠商其於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」㈡次按政府採購法施行細則第107條：「（第1項）本法第98條
所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。（第2項）依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」第108條第1項規定：「得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2項規定者，應於每月10前依僱用人數不足之情形，向原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。」同條第2項規定：「前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足一月者，每日以每月基本工資除以30計。」又行為時身心障礙者保護法施行細則第12條第1項前段：「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、前中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月一日參加勞保、公保人數為準。」經核上開規定係就政府採購法第98條所稱「國內員工總人數」、「代金金額」如何認定、計算之細節性、技術性事項等所為之規範，並未牴觸母法之授權範圍及內容，且與原住民族工作權保障法及身心障礙者保護法之立法意旨相符，自得予適用。據上開規定，依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。至於此得標廠商之國內員工總人數，則以勞工保險局、（前）中央信託局所統計其每月1日參加勞保、公保人數為準。依原判決認定之事實，系爭2件採購案，係由上訴人總公司名義得標，尚非以濱江服務廠為得標名義人，自應以上訴人員工總人數為計算基準，亦即應以勞工保險局所統計該總公司每月1日參加勞保之人數為準。上訴人主張應以其濱江服務廠人數作為總人數計算基準，原判決有違論理法則等語，難謂有據，要無足採。
㈢又依原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條規定
，僱用未達法定比例者，依其差額向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，核係國家為落實保障原住民並維護其生存權，對於依政府採購法得標之廠商，就其未足額僱用人數及採購案履約期間為計算，所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，係以法律規定對義務人課予繳納金錢之負擔，性質上屬司法院釋字第426號解釋意旨之特別公課，自與行政罰有間，不以行為人有無可歸責性為要件。上訴人主張原判決未適用行政罰法第18條第1項規定，審酌其應受責難之程度、所生影響及違反行政法上義務所得利益，並考量其受罰能力等語，誤認系爭就業代金為行政罰，核屬歧異法律見解，容有誤解法令情形，無法採取。
㈣至系爭代金處分為羈束處分，其核算基礎有如上述規定，法
律並未賦予被上訴人關於代金之計算有裁量空間，是被上訴人於法定構成要件事實發生時，即應按上揭規定之基礎，核算其特定法律效果，被上訴人尚無以其他基礎之計算裁量選擇，亦即此法定計算基礎乃經立法者為考量，尚難謂有違比例原則。上訴意旨舉罰鍰為例指摘原判決就此違反比例原則等語，實有將上述系爭代金之特別公課誤為行政罰之誤解法令情形，難謂可採。又系爭2採購案均係依政府採購法第22條第1項第4款規定採限制性招標程序辦理（見原審卷被上訴人所提被證2），已顯示係依政府採購法辦理該等採購案，上訴人參與系爭2採購案投標前，本負有參閱相關投標須知及法令規定，以衡量是否參加該等採購案之投標。而政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條分別明定其得標後之法定義務，上訴人尚不得以不知有此法律規定，並於受本件處分後始爭執，於簽訂系爭2採購案時，並未被告知僱用原住民族工作之法定義務，即可免除依法須僱用一定原住民族人數工作之法定義務。上訴人尚難據此主張原判決有違行政程序法法律行為之內容應明確之行政原則。上訴人主張其餘各節，無非持其歧異之法律見解，對原判決取捨證據及認定事實之職權行使事項，指摘原判決違誤，求予廢棄，尚不影響原判決結果，爰不一一論述，附此敘明。
㈤綜上所述，原判決認原處分認事用法，俱無違誤，維持原處
分及訴願決定，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決理由不備、判決不適用法規等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 4 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 黃 合 文
法官 陳 國 成法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 8 月 5 日
書記官 王 史 民