最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第1392號上 訴 人 汪王文元
杜正驊劉林文貞易文瀾毛厚鑑姜遠祿賈劍琴胡昌國葉英華馮再琼周浩瑜胡蓬萊卓振業薛東海陳堅忍于群生陳福勝曹正綱高人俊高啟庚周戎惠珍王和平共 同訴訟代理人 駱怡雯 律師被 上訴 人 國防部代 表 人 高華柱上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國99年8月3日臺北高等行政法院98年度訴字第1866號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人等為國軍老舊眷村「明德新村」及「建業新村」（以下合稱明建新村）眷舍之原眷戶，前經被上訴人所屬總政治作戰局於民國92年11月25日依「國軍老舊眷村改建條例」（下稱「眷改條例」）之相關規定辦理眷村改建事宜，而作成勁勢字第0920014643號公告，公告事項為：（一）高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，訂於92年12月4、5日假文康中心中正堂實施。（二）原眷戶同意改建者，應於92年12月4（5）日起至93年3月3（4）日止，填具改（遷）建申請書，並經法院認證後，將申請書．．．繳交列管軍種（單位），逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶。嗣於舉辦第一階段（認證）說明會時，並備具改（遷）建第一階段（認證）說明書載明：「1.眷村原眷戶有四分之三以上同意改（遷）建，並經法院或民間公證人認證者，即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，被上訴人得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。2.
眷村原眷戶未達四分之三以上同意改建者，不辦理改建，於眷改條例廢止後，依國有財產法有關規定辦理。」經國防部海軍總司令部（現改制為國防部海軍司令部，下稱海軍司令部）彙整該軍列管明建新村原眷戶暨違占建戶遷建自治新村改建基地申請書法院認證結果及眷籍清查補正資料後，呈報被上訴人以93年12月24日勁勢字第0930019191號令核定明建新村遷建自治新村改建基地眷戶各選項認證結果，同意改建之原眷戶合計超過四分之三以上。海軍司令部嗣於97年3月18日再以國海政眷字第0970000758號呈將不配合眷村改建之眷戶清查情形呈報被上訴人，經被上訴人以98年1月8日國政眷服字第0980000257號函及98年1月10日國政卷服字第0980000344號函（下稱原處分）註銷上訴人等之眷舍居住憑證及原眷戶權益。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）本件原處分所依據之原眷戶辦理眷村改建與否意願之認證行為，屬行政處分作成前之處置或事實行為，當事人得於對原處分表示不服時，一併聲明之，由行政法院一併審查其合法性。又本件於認證階段，被上訴人所屬總政治作戰局係依據被上訴人89年5月19日（89）祥祉字第05728號令辦理認證程序，惟該令文僅載稱：「授權貴部辦理『國軍老舊眷村改建條例』內原眷戶法定說明會公告作業。」其中所稱「貴部」係指國防部所屬總政治作戰部，至副本所列陸軍總部、海軍總部等單位，並非授權對象，且授權範圍亦僅限於辦理說明會公告作業，不包含認證作業程序。本件主管機關即被上訴人未以書面通知上訴人表示同意改建與否，則上訴人尚無對被上訴人作成同意改建與否表示之法定義務，被上訴人不得據該認證結果進而作成註銷上訴人之眷舍居住憑證及原眷戶權益之原處分。
（二）被上訴人應先行調查原眷戶是否同意眷村改建，即第一階段先辦理改建與否之認證，於調查出符合四分之三之改建門檻後，始得對仍不同意改建者（而非未辦理認證者）之眷舍居住憑證及原眷戶權益為註銷處分，被上訴人將未參與認證者均視為不同意改建戶，顯有違誤。又上訴人曾另簽立附條件之同意改建認證書寄存臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院），被上訴人不得恣意擴大眷改條例第22條「不同意改建」之認定，逕將未簽署被上訴人認可版本改（遷）建申請書之原眷戶，認為屬不同意改建之原眷戶。再者，原處分所憑認證書格式與內容，有不當連結及恣意添具法無授權之條件限制，限縮原眷戶選擇可能而屬自始違法，其認證結果應屬無效。
（三）被上訴人稱明建新村認證結果已達四分之三以上比例同意，惟有疑義之認證書，經上訴人粗估已達294份（項）涉有違法，明建新村是否如被上訴人所稱同意改建原眷戶數已達四分之三門檻，顯有疑義，難以支持原處分之合法性。其中原眷戶逾期辦理認證應屬無效之認證，自不得於事後加入同意改建之原眷戶比例中。又配住於明德、建業新村之原眷戶之官階、身分不同，應分別規劃，本件改建案將明德、建業二眷村合併辦理認證，違反眷改條例第6條及平等原則。
（四）眷改條例第1條之立法目的在照顧眷戶及中低收入戶、保存眷村文化，而上訴人等僅認為「無改建必要」「希望保留眷村文化」之意願，卻遭到不得享有任何權益之「制裁」，被上訴人所為之註銷原眷戶權益顯有不當之處。又依同條例第23條，違占建戶得享有一定之補償及貸款，然不同意眷村改建之原眷戶卻會被註銷原眷戶權益，顯見眷改條例之設計違反憲法平等原則與比例原則，應停止訴訟程序聲請釋憲。
（五）依行政程序法第123條及第124條規定，廢止授予利益之行政處分，有法定廢止原因及除斥期間，行政機關並無裁量餘地。本件眷村改建認證結果，依被上訴人所主張，係於93年3月4日即行發生，被上訴人遲至98年1月8日及10日始作成原處分，顯逾2年內除斥期間。退步言之，即便肯認原處分之作成合法，然上訴人已花費鉅資重建或修繕原老舊眷舍，該等支出即屬上訴人信賴配住房舍之具體信賴表現，被上訴人未予合理補償，亦屬違法，應予撤銷等情，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：
（一）被上訴人不僅以公告改（遷）建第一階段說明書通知明建新村原眷戶辦理改建相關事項，且於第一階段說明會時亦再說明該眷村原眷戶及違占眷戶如同意改（遷）建，應於說明會後3個月內（即93年3月3日及4日前）填具申請書，並經法院或民間公證人認證後，繳交列管單位，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建戶。被上訴人已將改建程序及同意改建與否之法律效果等告知眷村住戶，且亦於申請書就此相關事項充分揭露，並賦予原眷戶相當之期間（3個月）決策，上訴人等未於第一階段說明會後3個月內配合辦理並提交改建同意認證書，被上訴人依眷改條例第22條註銷上訴人等之眷舍居住憑證及原眷戶權益，洵為合法有據。
（二）眷改條例第22條僅規定規劃改建之眷村如有四分之三以上之原眷戶同意改建者，得就不同意改建之眷戶逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，並未就調查改建意願之程序為任何限制，被上訴人自得基於行政積極性之本質為合目的之規劃。從而，被上訴人於調查原眷戶改建意願之同時告知眷改條例及施行細則所規定之同意改建所得選擇之給付內容，俾利原眷戶就同意改建後所得受之給付予以適當之暸解，加以選擇符合自身權益之給付，適正為被上訴人之積極作為，並有助於原眷戶瞭解同意改建或不同意改建之權益變動，為合法妥當之行政行為，難謂有何不法。
（三）又眷改條例相關規定，未見對於認證書之格式及內容有所規範，故是否加註選項及選項內容，係主管機關可自行決定之事項。不同意改建者於說明會中已得以充分表達其意見並明確知悉其權益，況被上訴人於第二階段說明會後並給予變更法院認證選項之機會，則雖未於認證書上加註不同意選項，然實已賦予上訴人等原眷戶權益相當程度之保障。
（四）明建新村係依眷改條例第6條規定，按眷村分佈位置及自治管理區劃為分區，洵屬合法而有據，且其同意改建認證戶數至93年3月4日止，已逾4分之3之法定門檻，為同意改建之眷村，自應辦理改建。若上訴人認認證書涉有違法疑義，應向公證人所屬之地方法院提出異議，而非於本案中爭執認證效力。又上訴人等既不同意改建，被上訴人是否裁量給予逾期認證者認證之機會，顯不影響其權益。至上訴人等就同意改建之認證書附條件，即屬不同意改建規劃內容，為不同意改建之眷戶。
（五）眷改條例第22條並無牴觸憲法平等原則，故無停止訴訟程序聲請釋憲之必要。又原處分並非廢止授予利益之行政處分，自無行政程序法第124條所定2年除斥期間之限制，且被上訴人亦無給予合理之補償之義務。退步言之，縱認原處分為廢止授予利益之行政處分，惟被上訴人係依眷改條例第22條規定註銷上訴人等之眷舍居住憑證及原眷戶權益，屬行政程序法第123條第1款「法規准許廢止者」之情形，被上訴人自無依行政程序法第126條第1項規定而有給予上訴人等補償之義務等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決為上訴人敗訴之判決，係以：
（一）行為時眷改條例第22條將不同意改建眷戶之居住憑證及原眷戶權益註銷，此一手段應有助於眷改條例立法目的之達成，該規定並無悖於平等原則，亦未逾越立法權形成自由之範圍，與憲法並無牴觸，自無庸裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋。
（二）依眷改條例第2條第1項規定，被上訴人為國軍老舊眷村改建之主管機關，而被上訴人已於89年5月19日以國防部（89）祥祉字第05728號令，授權所屬總政治作戰局辦理法定說明會，為行政程序法第19條第1項「職務協助」；另參以「高雄市『自治新村改建基地』原眷戶改（遷）建申請書」，其最後載有「此致國防部」，亦可知本件改建事宜確係由被上訴人基於主管機關之地位所進行。
（三）眷改條例第22條並未就調查改建意願之程序為任何限制，被上訴人自得基於行政積極性之本質為合目的之規劃，被上訴人於調查原眷戶改建意願之同時告知眷改條例及其施行細則所規定之同意改建所得選擇之給付內容，為合法妥當之行政行為。又眷改條例相關規定，未見對於認證書之格式及內容有所規範，故是否加註選項及選項內容為何，原係主管機關可自行決定之事項。而不同意改建者於說明會中已得以充分表達其意見並明確知悉其權益。況被上訴人並於第二階段說明會後亦給予變更法院認證選項之機會，則其雖未於認證書上加註不同意選項，然實已賦予上訴人等原眷戶權益相當程度之保障。
（四）明建新村原眷戶總數為508戶，而依被上訴人所提出之經認證之申請書所示，明建新村為402份（認證書數量均已扣除逾期認證者），且均經法院或公證人認證。而經比對各該申請書與眷舍管理表冊，明建新村部分有6份申請書為重複（分別為門號80、84、89、95、204、220號），應予刪除；另申請書由陳珠玲、張家儀、于宋書文、盧明見、劉純清、林茂珍、陳梅玲等7人出具者，因比對眷舍管理表冊所附資料，未能確認為原眷戶或原眷戶死亡由承受其權益之眷屬所提出者，亦予刪除。是堪可確定之同意改建經認證之申請書為389份，與原眷戶總數比例約為76％，亦達法定四分之三門檻。揆諸眷改條例第22條規定之意旨，本件明建新村為同意改建之眷村，自應辦理改建。至上訴人如認上開認證書涉有違法疑義，應依公證法第16條、第17條規定，向公證人所屬之地方法院提出異議，而非於本案中爭執該認證之效力。
（五）眷改條例中原眷戶之「同意」與否，乃公法上賦予特殊效果（即開啟眷改規劃之實施行程序）之同意權行使，且其行使同意權之對象乃主管機關之「眷改規劃內容」，當然不能再就規劃之內容為「附條件同意」，否則無異於變更原規劃內容，致令主管機關無法判斷原眷戶是否同意原規劃內容，而無從為符合最大多數利益之規劃修正，基此，對於同意改建與否附條件者，即屬不同意改建規劃內容者，應認係不同意改建眷戶。本件上訴人對於同意改建與否附條件，即屬不同意改建規劃內容者，應認係不同意改建眷戶。
（六）本件原眷戶門牌雖編定為「明德新村」、「建業新村」，惟早已由現存單一之「明建自治會」管理，被上訴人辦理明建新村改建，係以改建當時地理區位及管理上是否屬於同一自治會為區劃標準，與眷改條例第6條所定「按眷村分布位置，依條件相近者」為區劃相一致，並按行政管理為劃分條件，應屬行政機關基於行政之專業判斷，行政法院應予尊重。
（七）本件係屬政府辦理國軍老舊眷村改建相關事宜，其賦予原眷戶之相關權益，本蘊含對已通過改建門檻而願配合改建者之特別補償。惟針對少數不願配合改建者，其獲得特別補償之合理、正當基礎即不復存在，自無再給予特別補償之理。又眷改條例之立法目的除照顧原眷戶及中低收入戶外，尚包括加速更新國軍老舊眷村、提高土地使用經濟效益、協助地方政府取得公共設施用地、改善都市景觀等，其既非僅止於照顧原眷戶而已，立法者基於認為不應僅少數人反對而使眷村改建無法進行，故而制定眷改條例第22條，授權主管機關於一定比例之多數原眷戶同意時，得註銷眷村居住憑證以達前開立法目的，則被上訴人依據該規定註銷上訴人等之原眷戶權益，應無不當之處。至眷改條例第23條規範之違占建戶，與原眷戶性質上本就不同，眷改條例依據不同之事務性質予以合理之之個別處理，自與平等原則無違。
（八）所謂原眷戶權益乃基於眷改條例所創設者，並非主管機關以行政處分所形成者，是以眷改條例第22條有關註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，固係不利處分，但非授益處分之廢止，並無行政程序法第124條廢止權行使2年除斥期間之限制，被上訴人亦無依行政程序法第126條給予合理之補償之義務。原處分並無違法等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略謂：
（一）上訴人已依據公證法第16條第1項規定向管轄之高雄地院提出異議，經該院以99年度聲字第203號裁定駁回，上訴人提起抗告，該院以99年度抗字第257號裁定將原裁定廢棄，刻正由該院審認認證書當中，為此聲請依行政訴訟法第177條第1項之規定，裁定停止本件訴訟程序。另依臺北高等行政法院99年度訴字第1346號判決意旨，「國軍老舊眷村改建注意事項」伍之二所定「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶」之規定已屬違法與違憲，自不得以此規定作為認定上訴人等為不同意改建眷戶的依據。被上訴人以上訴人等為眷改條例第22條所定之不同意改建眷戶，並註銷上訴人等之眷舍居住憑證與原眷戶權益，惟依上開判決意旨，眷改條例第22條已有牴觸憲法第15條之財產權保障、第23條之比例原則與第7條平等原則之違憲情形，本件必須適用之規範既有違憲疑義，依行政訴訟法第252條規定，本院即應裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。
（二）對於明建新村是否為經被上訴人以主管機關地位進行規劃改建之眷村，上訴人負有向被上訴人提出同意改建與否之意思表示義務之依據，原判決有認定事實不依證據之違背法令。且原判決既認定國防部總政治作戰局92年11月25日勁勢字第0920014643號公告僅具預告性質之事實行為，則該公告性質上為行政指導，原判決竟以上訴人未遵該公告之指導認定上訴人為不同意改建眷戶，亦有理由矛盾之違誤。又原判決違反司法院釋字第485號解釋之意旨，未具體認定明建新村是否為眷改條例所規範之國軍老舊眷村，有不適用法則之判決違背法令。至原判決認定上訴人為不同意改建之眷戶，已使眷改條例第22條與施行細則第20條第2項所架構之「住民自決原則」蕩然無存等語。
六、本院查：
（一）按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；」行政訴訟法第125條第1項及第133條前段分別定有明文。
查高等行政法院為事實審，故於撤銷訴訟，應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，斟酌全辯論意旨，認定事實，不受當事人主張之拘束。且其認定事實不得違背經驗法則或論理法則，否則判決即屬違背法令。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對於當事人所提有利證據，如果有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成判決不備理由之違法。次按行為時（90年10月31日修正公布）眷改條例第2條第1項規定：「本條例主管機關為國防部。」第22條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」同條例施行細則第20條第1項規定：「原眷戶依本條例第22條同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」是國防部得逕行註銷不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益之前提，須計畫改建之眷村其同意改建原眷戶達4分之3以上門檻為要件。至同意改建與否之認定，係以原眷戶有無於主管機關書面通知之日起3個月內，提出同意改建申請書，並經法院或民間公證人認證為準。
（二）經查，原判決以行為時眷改條例第22條規定有助於「加速更新國軍老舊眷村」、「提高土地使用經濟效益」立法目的之達成，該規定並無悖於平等原則，亦未逾越立法權形成自由之範圍，與憲法並無牴觸；又被上訴人已授權所屬總政治作戰局辦理眷改條例內原眷戶法定說明會，本件改建事宜確係由被上訴人基於主管機關之地位所辦理，經認証結果，確有原眷戶4分之3以上同意改建，上訴人未辦理法院認證，且經被上訴人所屬海軍陸戰隊指揮部、海軍司令部依行政職權協助，函請上訴人陳述意見，仍未辦理認證，是被上訴人依行為時眷改條例第22條規定，註銷上訴人原眷戶權益，洵屬有據，固非無見。惟本件被上訴人註銷上訴人等眷舍居住憑證及原眷戶權益之前提，如上所述，須明建新村原眷戶有4分之3以上同意改建，而上訴人為不同意改建者，始得為之。則被上訴人用以作為統計同意改建原眷戶數量基礎之同意改建認證書，其真實性、有效性自關係上開改建門檻之達到及對不同意改建眷戶註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益行政處分合法與否之重要判斷基礎事實。就此，上訴人於原審即已爭執至少有294項（份）同意改建認證書之認證涉有違法疑義，不得列入有效或同意改建原眷戶數計算，且有由原審法院查證必要等語。原判決雖就上訴人所舉有疑義之認證，與被上訴人提出之明建新村經認證之同意改建申請書、眷舍管理表冊予以比對，並認門號80、84、89、95、204、220號等6份屬重複之申請書，應予刪除；由陳珠玲、張家儀、于宋書文、盧明見、劉純清、林茂珍、陳梅玲等7人出具者，因比對眷舍管理表冊所附資料，未能確認為原眷戶或原眷戶死亡由承受其權益之眷屬所提出者，均應予刪除；然基於保護同意改建眷戶之信賴，並使國家政策處於可預測之法安定性需求，同意改建比例之計算以第1階段認證結果以為確定。是上訴人爭執之張家麟等41戶【即原判決五、（十五）所載者】均係於第一階段同意改建並提出認證書之眷戶，縱事後改變意願，仍應列為同意改建戶之戶數。此外，宋明遠等237戶【即原判決五、（十四）所載者】認證書均經原眷戶親自簽名，並經公證人認證，當為合法有效之認證書，如有上訴人主張之不符公證法，依法不得為公證之情形，公證人當不致於各該申請書上為公證，而認宋明遠等237戶認證書為有效，並據以認定，本件經認證之同意改建申請書應為389份，與原眷戶（508戶）總數比例約為76％，仍達法定4分之3改建門檻，雖非無據；然按，民事訴訟法第358條第1項規定：「私文書經本人或其代理人簽名、蓋章或按指印或有法院或公證人之認證者，推定為真正。」是經法院或公證人認證之私文書固發生推定該私文書上作成者之簽名蓋印為真正，以及文書作成者確曾為該意思表示（即私文書內容）之效果，惟既屬推定，如有反證，即得推翻其真正。再，公證法第11條第1項規定：
「公證人作成之文書，非具備本法及其他法律所定之要件，不生公證效力。」同法第101條第1項、第5項規定：「公證人認證私文書，應使當事人當面於私文書簽名，或承認為其簽名，並於認證書內記明其事由。」「公文書或私文書有增刪、塗改、損壞或形式上顯有可疑之點者，應記明於認證書內，必要時，並得為查證。」同法施行細則第78條第2項規定：「前項文書有增刪、塗改、損壞或形式上顯有可疑之點者，公證人應於文書增刪、塗改、損壞、可疑之點或其他空白處記明其事由並加蓋職章或簽名；如係外文文書，得僅簽姓名縮寫。」可知，經公證人依公證法認證之私文書，如未符該法第101條第5項及施行細則第78條第2項規定，即有瑕疵，不生公（認）證效力。上訴人於原審主張：宋明遠等約計15戶認證書與認證名冊姓名或身分證字號不符，無法確認是否為本人認證；張怡玟等約計16戶認證書，其文字塗改未依公證法101條第5項另行記明；曾國安等約計44戶認證書簽名欄係由電腦打字，與公證法第101條規定不合；曾妙錦等約計162戶，申請書記載日期與認證日期不同，有其訴狀明列每戶具體事證附卷可稽。則其主張若為真實，該等認證書如有非原眷戶所申請認證或與上開公證法及其施行細則規定不符，無推定為真正之效果，則被上訴人原據以統計同意改建原眷戶數量之基礎即生動搖，致影響本件註銷上訴人眷舍居住憑證及原眷戶權益處分是否仍為適法之判斷。原審就上訴人上開主張，非不得就被上訴人提出之前開同意改建認證書及眷舍管理表冊等資料予以調查，縱或有疑，亦可向申請認證名義人查證以發現真實；乃原審疏未依上訴人之請求詳加調查，逕論以上訴人主張之情形如為不符公證法，依法不得為公證之情形，公證人當不致於各該申請書上為公證，縱或有之，亦屬上訴人應對該等認證事件，向普通法院提出異議之範疇，而認該等認證書均為真正及有效，自有對當事人所提有利證據，應調查未予調查，不適用行政訴訟法第125條規定之違法。上訴意旨執此指摘原判決違法，為有理由，應將原判決廢棄，發回原審法院查明後另為適當之裁判。又上訴人於原審判決後，已對系爭認證請求異議，並經高雄地院100年度聲更（一）字第1號民事裁定，將民間公證人王振華事務所就本件相關之張怡玫等204件認證事件所為之認證予以廢棄，發回該民間公證人另為適當之處置。案經發回，宜併予注意該事件之結果。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 8 月 11 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 蔡 進 田
法官 胡 方 新法官 江 幸 垠法官 曹 瑞 卿法官 林 金 本以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 8 月 12 日
書記官 邱 彰 德