最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第248號上 訴 人 財團法人中央廣播電台代 表 人 曠湘霞訴訟代理人 劉文崇 律師被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 蘇治芬上列當事人間拆遷補償事件，上訴人對於中華民國98年6月3日高雄高等行政法院97年度訴字第655號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人為配合○○○區○○○○○路車站，擬定高速鐵路雲林車○○○區○○○○○○區段徵收方式進行整體規劃及開發，被上訴人以民國91年4月8日府工都字第9114300177號公告該都市計畫案計畫書圖，徵詢民眾意見並舉辦說明會，公開展覽期間自91年4月11日起至91年5月11日止共30天。上訴人所屬虎尾分台（下稱虎尾分台）天線區部分土地坐落該特定區內，上訴人以91年6月26日（91）瑞中人字第0413號函向被上訴人提出異議，並經雲林縣都市計畫委員會第131次會議決議，建議由被上訴人另行與上訴人洽談覓地遷台事宜。兩造旋於91年10月24日召開「研商高速鐵路雲林車站特定區之中央廣播電台虎尾分台遷台方案」協商會議（下稱91年10月24日協商會議），並經內政部都市計畫委員會92年3月4日第554次會議審決同意在案。嗣被上訴人公告辦理高速鐵路雲林車○○○區○○區段徵收，公告期間自92年7月9日起至92年8月8日止。上訴人對虎尾分台坐落雲林縣○○鎮○○○段○○○○○號等65筆土地及地上物公告現金補償地價及地上物補償費，以不敷該分台遷建實際所需為由，以92年8月1日峰中總字第920442號函向被上訴人陳情，請無償撥用遷建所需土地與足額補償金。因上訴人逾期未領取相關補償費，被上訴人遂於92年11月5日以府地發字第9207201558號函通知上訴人將未領取補償費存入國庫機關專戶保管。上訴人以被上訴人於相關審查會及與上訴人協調會中，同意協助上訴人解決遷台事宜，上訴人在遷台經費及用地確定無虞時，則同意遷離，並願將電台所屬土地全數納入徵收案，惟遷台經費及用地均未能獲得解決或提供具體可行方案，迭次向被上訴人提出申復。案經行政院新聞局、被上訴人及上訴人於93年3月10日、93年7月13日及93年12月2日分別召開3次協調會議。被上訴人於93年4月9日召開台糖公司與上訴人協議價購土地會議。嗣上訴人依上開93年12月2日會議（下稱93年12月2日協調會議）議題二：確認委託鑑價程序決議委由華信資產鑑定股份有限公司（下稱華信公司）查估，並提出評估報告書送被上訴人，被上訴人因該評估報告書所列金額高達新臺幣（下同）8億餘元，與被上訴人公告補償金額15,539,492元相差7億餘元，認虎尾分台機器設備，性質特殊，應由該府委託專業機構查估，始符合行政程序，乃簽由中國生產力中心辦理專案查估，並函請上訴人配合提供設立許可證等相關資料，上訴人以已依行政院新聞局召開第3次協調會會議決議事項將鑑價報告書檢送被上訴人，並請被上訴人依上開93年12月2日協調會議結論辦理。嗣被上訴人以95年5月22日府地發字第0950701664號函文（下稱系爭函文）通知維持原補償金額之複估結果，上訴人不服，提起訴願，遭訴願決定不受理，提起行政訴訟，亦遭駁回，上訴人仍不服，乃提起本件上訴(另上訴人對被上訴人95年7月17日府地發字第095070277號函通知上訴人：「主旨：有關貴台所有坐落高速鐵路雲林車站特定區範圍內虎尾分台地上物及機械設備，請於95年8月20日前辦竣遷移，逾期不遷移者，本府將會同相關單位予以辦理強制執行……。」不服起訴部分，經原審另案裁定)。
二、上訴人起訴主張：上開91年10月24日協商會議結論並未排除其他遷台所需費用之補償，被上訴人自不應罔顧與上訴人之雙方協議內容，而於徵收處分作成後，逕依法條規定，認此協議係未符法規，而拒不履行會議紀錄中所承諾之事項，顯已違反行政程序法第8條誠實信用原則。再查上開93年12月2日協調會議決議，兩造同意於適法範圍內，將設備經鑑估後，確定拆遷致無法使用部分，進行能正常運作且具與原設備功用等級相同之重置作業，被上訴人當應就此重置之部分為相關事項之審查，否則，有違前揭會議決議及行程序法第8條等規定，並有損上訴人對其正當合理之信賴。又依本院28年判字第48號判例、77年度判字第1534號判決要旨，被上訴人徵收虎尾分台全部土地，其地上物皆為特殊性之機械設備，並已超過使用年限，一旦遷移將無法再繼續使用或正常運作，然為確保電台之正常運作，需為設備之重新建置。縱上訴人不能請求被上訴人補償新型設備之重置費用，然被上訴人至少應補償上訴人因搬遷移動該等設備致其無法使用，及因遷台至湖口新址所造成之額外負擔（如因該地地形及自然環境對機械壽命之減損，及為解決該地供電較為不足而需再為相關設備之新增）。又此部分之實際需用數額，被上訴人認差價過大而不欲補償，故請原審法院為相關必要之鑑定及勘驗措施。又本件土地徵收之補償不僅為保障上訴人個人之財產權私益，亦保障上訴人廣播節目發送之重大國家任務，核與本件土地徵收為興建高速鐵路之交通政策目的相同，皆為重大之公共利益。對上訴人執行國家任務之正常運作應予以照顧，而給予相當之補償，俾上訴人得盡速遷移電台，繼續執行廣播節目之發送，亦使被上訴人得繼續進行高速鐵路雲林車站之興建，以保障國家公共之利益等語，求為判決將訴願決定及原處分（即95年5月22日府地發字第0950701664號函）均撤銷。
三、被上訴人則以：依土地徵收條例第34條、內政部89年12月30日台（89）內地字第8971252號函訂頒土地徵收遷移費查估基準第2點、第7點及第10點規定可知，93年12月2日協調會議結論內容核與上開法令規定有悖，違反法令之會議決議內容自始無效。又上訴人委託之華信公司之鑑定報告書，其對前揭爭執部分所為之鑑定金額高達822,540,219元，皆為重新購置費用而非屬遷移費用。被上訴人認定上開鑑定報告書與土地徵收條例第34條等相關規定之遷移費查估不符。且被上訴人為完成地上物查估異議程序，發函請上訴人於95年4月18日配合辦理複估，然上訴人卻拒絕之。又被上訴人另函請中國生產力中心前往複估，惟上訴人亦拒絕配合。故被上訴人依土地徵收條例第34條第1項及雲林縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第4條規定維持原機械遷移補償金額，並以95年5月22日府地發字第0950701664號函通知上訴人在案，依法並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：被上訴人以上開91年4月8日府工都字第9114300177號公告該都市計畫案計畫書圖後，上訴人向被上訴人提出異議，經雲林縣都市計畫委員會第131次會議決議，建議由兩造洽談上訴人覓地遷台事宜，嗣經兩造於91年10月24日協商會議達成結論略以：遷台所需費用，請本於精實估列云云，並經內政部都市計畫委員會同意在案。惟兩造對於上訴人遷台經費迭有爭議，兩造再經行政院新聞局從中協調後，於93年12月2日協調會議達成決議，嗣上訴人委由華信公司鑑定結果，其金額高達822,540,219元，而該鑑定報告書係以重新購置相關機械設備之金額，並非該機械設備之遷移費用。被上訴人認該鑑定依法不合，乃再由中國生產力中心辦理專案查估，並函請上訴人配合辦理，惟為上訴人所拒絕。旋經該中心實地複估，與被上訴人原核定相同，被上訴人通知上訴人維持原機械設備搬遷遷移費15,539,492元等情，除如前述外，並有「雲林縣高速鐵路雲林○○○區區段徵收用地內工廠機械搬遷費清冊（中央廣播電台）」、華信公司鑑定報告及系爭函文在卷可稽，應堪認定。依上開93年12月2日協調會議決議及91年10月24日協商會議可知，有關系爭虎尾分台機械設備搬遷遷移費之複估，均表明應由上訴人「精實估列」，且上訴人委外鑑定結果，亦應送被上訴人依法進行審查，符合相關法令規定者，被上訴人始予補償，此就該2次會議決議文義觀之，甚為明確。是上訴人主張依前揭會議決議，被上訴人已同意虎尾分台遷台後無法正常繼續使用之機械設備給予重置費用之補償，否則，有違誠實信用原則，並損上訴人合理信賴之權利云云，顯有誤解，不足採取。再查，上訴人依上開會議決議，委由華信公司鑑定，華信公司提出「財團法人中央廣播電臺虎尾分台地上物拆遷補償評估研究報告」，並預估虎尾分台地上物拆遷重置項目及經費合計達822,540,219元等情，可知該補償評估研究報告所預估上開費用達822,540,219元，確屬重新購置費用，而非遷移費用，核與前揭土地徵收條例、土地徵收遷移費查估基準及上開拆遷補償自治條例，有關經營設備拆遷補償救濟之項目為該等經營設備之拆卸、搬運及安裝費用為限之規定不符。故被上訴人於審核該鑑定後，認其鑑定之金額822,540,219元係以重新購置相關機械設備之金額，非該機械設備之遷移費用，而拒絕以該金額補償上訴人，乃另再委中國生產力中心辦理專案複估，而該中心實地複估結果，與被上訴人原核定之金額相同為15,539,492元，被上訴人乃以系爭函文通知上訴人維持原機械設備搬遷遷移費15,539,492元等情，揆諸前揭法令規定及兩造間上開2次會議決議內容，均無不合。至上訴人主張重新購置設備之費用皆係因遷移通常所不可避免之損失，故應為補償之範圍云云。惟依35年4月29日修正後土地法第233條、第236條及第244條規定，徵收土地，應給予改良物遷移費，該遷移費，由該管市、縣地政機關規定之。而前揭土地徵收遷移費查估基準及拆遷補償自治條例相關條文，即為本件改良物即機械設備遷移費補償標準之依據，從而，被上訴人依土地法及上開土地徵收遷移費查估基準及拆遷補償自治條例規定，另委請中國生產力中心辦理本件之專案複估，而該中心實地複估結果，與被上訴人原核定之金額相同為15,539,492元，被上訴人乃以系爭函文通知上訴人維持原機械設備搬遷遷移費15,539,492元，揆諸本院28年判字第48號判例、77年度判字第1534號判決要旨及說明，均無不合。是上訴人此項主張，顯有誤解，不足採取。另上訴人主張依91年10月24日協商會議結論並未排除其他遷台所需費用之補償，被上訴人自不應罔顧與上訴人之雙方協議內容，而於徵收處分作成後，逕依法條規定，認此協議係未符法規，而拒不履行會議紀錄中所承諾之事項，顯已違反行政程序法第8條誠實信用原則云云。然查，由該次會議結論（二）之文義觀之，不外兩造同意虎尾分台遷台所需費用（遷移費部分），應精實估列，並由需用土地人即被上訴人以地上物補償費之項目支應，如被上訴人該會計科目經費有不足，則另行研議解決方案，且兩造同意由上訴人委託專業公司辦理本件遷移費用之查估作業等節，其文義至為明確。被上訴人以上開華信公司補償評估研究報告所預估上開費用達822,540,219元，係屬重新購置費用，而非遷移費用，經審核後依法不合，而拒絕以該金額補償上訴人，並另委中國生產力中心辦理專案複估，其結果與被上訴人原核定之金額相同為15,539,492元，被上訴人遂通知上訴人領取原機械設備搬遷遷移費，依法自屬有據。上訴人主張該會議結論並未排除其他遷台所需費用之補償，被上訴人以系爭函文通知上訴人僅得領取原機械設備搬遷遷移費15,539,492元，而拒不履行會議紀錄中所承諾之事項（即華信公司鑑定機械設備重置費用822,540,219元與被上訴人核定機械設備搬遷遷移費之差額）云云，顯有誤解上開協商會議結論之意旨，尚難憑採。綜上所述，上訴人主張均非可採。被上訴人95年5月22日府地發字第0950701664號函復上訴人本件虎尾分台機械設備搬遷遷移費仍維持為15,539,492元之處分，依法核無不合。訴願決定以系爭函文為非行政處分，而為不受理之處分，其理由雖有不同，但結論並無二致，仍應維持等由，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨除復執與起訴主張相同之論證外，另略以：工廠法施行細則第2條係規範工廠生產設備及營業設備，與本件上訴人所屬者係廣播機械設備無涉，且被上訴人徵收上訴人所屬虎尾分台全部之土地前，既未先行協議價購程序，是本件徵收程序自屬違法等語。
六、本件上訴人代表人原為高惠宇，於案件繫屬中變更為曠湘霞，茲據其新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應先敘明。
七、土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。惟為符合憲法保障人民訴願與行政訴訟權利之意旨，儘量避免使多層次先行程序構成人民行使其救濟權利之程序障礙，故土地權利關係人對徵收補償價額不服而已依法提起訴願者，應視為依法提出異議，由受理異議機關查處之。至被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額依法以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關者，即係依法申請該管直轄市或縣（市）主管機關裁量決定提請地價評議委員會復議或移送訴願。該管直轄市或縣（市）主管機關如認為無必要提請地價評議委員會復議者，應即將土地權利關係人不服查處之事實及理由，移請訴願管轄機關為訴願決定；該管直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第51條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，土地權利關係人即可直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟，並以依法向直轄市或縣（市）主管機關表示不服查處處分時，為提起訴願時。本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議㈠著有決議。本件原審認前揭異議、復議程序係得由土地權利關係人選擇採取之訴願先行程序，而非提起訴願之法定必經先行程序，固有未洽。惟上訴人對所屬虎尾分台坐落雲林縣○○鎮○○○段○○○○○號等65筆土地及地上物公告現金補償地價及地上物補償費，以不敷該分台遷建實際所需為由，以92年8月1日峰中總字第920442號函向被上訴人陳情，請無償撥用遷建所需土地與足額補償金，應認上訴人對於徵收補償價額已於法定期間內依法為不服之表示。而被上訴人依複估結果以95年5月22日府地發字第0950701664號函文通知維持原徵收補償金額之複估結果，係對上訴人所屬虎尾分台地上物拆遷補償費異議重新複估結果之回復，為對外發生法律效果之行政處分。且原處分機關已裁量決定移送訴願決定機關為訴願決定。則依上開本院決議，原審就本件認已合法起訴而予以實體審理，結論尚無不合，應先敘明。
八、按「徵收土地或土地改良物時，有下列情形之一，應發給遷移費：……3、動力機具、生產原料或經營設備等必須遷移者。」「前項遷移費查估基準，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第34條第1項第3款、第2項所明定。次按「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理土地徵收遷移費查估之依據。」「依本條例第34條第3款規定遷移動力機具、生產原料或經營設備等所需之拆卸、搬運及安裝費用，各直轄市或縣（市）政府所訂查估之依據不得高於附表2規定之基準。」「遷移物性質特殊，其遷移費未能依本基準規定查估者，直轄市或縣（市）政府得依當地之情形核實查估，辦理補償。其在查估之認定上有困難或爭議時，得委託具有公信力之專業機構查估，並由直轄市或縣（市）政府審核認定之。委託之查估費用由需用土地人負擔。」土地徵收遷移費查估基準第2點、第7點及第10點分別定有明文。又按「本自治條例所稱工廠生產設備及營業設備之遷移費係指電力設備、固定附屬設備及機械拆卸搬運等而言(第1項)。因工廠生產設備及營業設備性質特殊，其遷移費未能依本自治條例規定查估者，所有權人得申請專案查估，辦理補償(第2項)。前項所稱性質特殊係指因科技變化致使主要零件停產、或係屬高精密性科技工業之生產機具而言(第3項)。」「機械拆卸及安裝，按所需工數查估補償，必要時得委請專業機構再查估。」「固定附屬機械及原料搬遷補償按交通機關所定運費標準計算之，但運距超過30公里者，以30公里計算。體積過大之機械無法以前項規定計算者得按實查定計算之。」上開拆遷補償自治條例第4條、第17條及第18條亦分別定有明文。上開土地徵收遷移費查估基準，係內政部基於土地徵收條例第34條第2項規定之授權訂定之法規命令；而雲林縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例係被上訴人為補償轄區內居民因辦理公共工程用地而拆遷建築改良物所造成之損失，而制定該自治條例。上開土地徵收遷移費查估基準及自治條例相關條文，分別與前揭土地徵收條例第34條及地方制度法第28條第2款之立法意旨及授權範圍無違，自得予以援用。
九、經查，被上訴人於辦理高速鐵路雲林車○○○區區段徵收前，於接獲內政部92年4月3日內授營都字第0920085419號函送內政部都市計畫委員會第554次會議紀錄後，依決議於92年6月5日在雲林縣虎尾鎮公所中山堂召開新修正納入本區段徵收範圍內之土地所有權人協議價購暨區段徵收說明會(第2次)，另未參與協議者，則依行政程序法第104條規定，請相對人於期限內提出書面陳述，並辦理公示送達之事實，有上開函文及相關資料附卷可稽(訴願卷第345頁至380頁)。上訴人主張被上訴人徵收上訴人所屬虎尾分台全部之土地前，未先行協議價購程序，本件徵收程序屬違法一節，非屬可採。次按土地徵收條例第34條第1項第3款已明定徵收土地或土地改良物時，動力機具、生產原料或經營設備等必須遷移者，應發給遷移費，而內政部89年12月30日即(89)內地字第8971252號訂頒土地徵收遷移費查估基準第2點、第7點及第10點亦分別訂明：「直轄市或縣（市）政府應依本基準並參酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理土地徵收遷移費查估之依據。」「依本條例第34條第3款規定遷移動力機具、生產原料或經營設備等所需之拆卸、搬運及安裝費用，各直轄市或縣（市）政府所訂查估之依據不得高於附表2規定之基準。」「遷移物性質特殊，其遷移費未能依本基準規定查估者，直轄市或縣（市）政府得依當地之情形核實查估，辦理補償。其在查估之認定上有困難或爭議時，得委託具有公信力之專業機構查估，並由直轄市或縣（市）政府審核認定之。委託之查估費用由需用土地人負擔。」再按，「本自治條例所稱工廠生產設備及營業設備之遷移費係指電力設備、固定附屬設備及機械拆卸搬運等而言(第1項)。因工廠生產設備及營業設備性質特殊，其遷移費未能依本自治條例規定查估者，所有權人得申請專案查估，辦理補償(第2項)。前項所稱性質特殊係指因科技變化致使主要零件停產、或係屬高精密性科技工業之生產機具而言(第3項)。」「機械拆卸及安裝，按所需工數查估補償，必要時得委請專業機構再查估。」「固定附屬機械及原料搬遷補償按交通機關所定運費標準計算之，但運距超過30公里者，以30公里計算。體積過大之機械無法以前項規定計算者得按實查定計算之。」被上訴人所公布雲林縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償救濟自治條例第4條、第17條及第18條亦分別定有明文。上訴人之機械設備雖為廣播機械設備，但仍屬經營設備，則依上開規定辦理遷移費查估補償，於法並無不合。上訴人主張上開規定係規範工廠生產設備及營業設備，與上訴人係廣播機械設備無涉，原審援引作為判決依據，於法有違部分，亦非可採。
十、至於上訴人主張被上訴人未履行91年10月24日協商會議紀錄中所承諾之事項，違反行政程序法第8條，並有損上訴人對其正當合理之信賴；被上訴人徵收虎尾分台全部土地，其地上物皆為特殊性之機械設備，並已超過使用年限，一旦遷移將無法再繼續使用或正常運作，然為確保電台之正常運作，需為設備之重新建置。被上訴人至少應補償上訴人因搬遷移動該等設備致其無法使用，及因遷台至湖口新址所造成之額外負擔（如因該地地形及自然環境對機械壽命之減損，及為解決該地供電較為不足而需再為相關設備之新增）。此部分之實際需用數額，被上訴人認差價過大而不欲補償，請原審法院為相關必要之鑑定及勘驗措施，原審恝置不理，亦有違誤。又本件土地徵收之補償不僅為保障上訴人個人之財產權私益，亦保障上訴人廣播節目發送之重大國家任務，核與本件土地徵收為興建高速鐵路之交通政策目的相同，皆為重大之公共利益部分，業據原審於判決中加以論明(原判決第10頁第3行至14頁倒數第4行參照)。經核並無判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。並上訴人此部分主張無非係就原審已為論斷或駁斥其主張之理由再為爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。
末按，判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決
理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據而言。原審已說明上訴人主張重新購置設備之費用皆係因遷移通常所不可避免之損失，故應為補償之範圍云云。惟查，「徵收土地或土地改良物時，有下列情形之一，應發給遷移費：……3、動力機具、生產原料或經營設備等必須遷移者。」「前項遷移費查估基準，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第34條第1項第3款、第2項所明定。而前揭土地徵收遷移費查估基準及拆遷補償自治條例相關條文，即為本件改良物即機械設備遷移費補償標準之依據，從而，被上訴人依土地徵收條例、上開土地徵收遷移費查估基準及拆遷補償自治條例規定，另委請中國生產力中心辦理本件之專案複估，而該中心實地複估結果，與被上訴人原核定之金額相同為15,539,492元，被上訴人乃以系爭函文通知上訴人維持原機械設備搬遷遷移費15,539,492元，均無不合等情詳明。原審雖未說明已無再行鑑定及勘驗之必要，但並不影響結論之判斷。上訴人所指此部分仍無判決理由不備之情形。從而上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 3 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 3 月 3 日
書記官 王 史 民