最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第295號上 訴 人 黃克正
韓行祚安希平殷洪希鄭洪徐忠國王海榮江鶩薛亞姍涂春根卓崇生鍾寶龍鍾寶霖鍾寶霓譚自明張陳杏鄭玉華共 同訴訟代理人 林石猛 律師
林琇君 律師上 訴 人 黃端先上 十八 人共 同訴訟代理人 駱怡雯 律師被 上訴 人 國防部代 表 人 高華柱上列當事人間有關眷舍事務事件，上訴人對於中華民國98年8月12日臺北高等行政法院97年度訴字第2051號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣高雄巿崇實新村、明建新村為國軍老舊眷村，被上訴人於民國92年12月5日依當時之國軍老舊眷村改建條例(下稱眷改條例)及國軍老舊眷村改建條例施行細則等規定，舉辦高雄市自治新村改(遷)建認證說明會及備具高雄巿自治新村改建基地改(遷)建第一階段(認證)說明書(下稱說明書)，該說明書適用範圍包括崇實新村、明建新村，如原眷戶同意改建者，應於說明會後3個月內，填具高雄巿自治新村改建基地原眷戶改建申請書，並經法院或民間公證人認證，若因法定或不可抗力事由暫無法申辦者，應於法定期間內以書面完成報備，准於該事由消滅後補行辦理，逾期視為不同意改建。上訴人黃克正、韓行祚、安希平、殷洪希、鄭洪、徐忠國、王海榮、江鶩、薛亞姍、涂春根、卓崇生等(下稱上訴人黃克正等11人)及上訴人鍾寶龍、鍾寶霖、鍾寶霓之被繼承人鍾鄭密為崇實新村原眷戶，均未依限完成改(遷)建申請書之認證，明建新村原眷戶即上訴人黃端先則聲明不配合改建。因崇實新村、明建新村原眷戶同意改建之比例已各達96年1月24日修正前眷改條例第22條所規定之四分之三，被上訴人即依同條例第22條規定，以96年12月6日昌易字第0960023861號函[下稱原處分(一)]註銷上訴人黃克正等11人及訴外人鍾鄭密之崇實新村眷舍居住憑證及原眷戶權益，並註銷黃端先之明建新村原眷舍居住憑證及原眷戶權益。上訴人黃克正等11人及黃端先與訴外人鍾鄭密不服，提起訴願，訴願中鍾鄭密死亡，訴願遭駁回後，上訴人黃克正等11人及上訴人鍾寶龍、鍾寶霖、鍾寶霓遂提起本件行政訴訟。另訴外人譚周雲英、鄭鳳信及上訴人張陳杏係高雄市崇實新村原眷戶，就該新村改建之事，於93年2、3月間填具「高雄市自治新村改建基地原眷戶改(遷)建申請書」(下稱改建申請書)，並經公證，復於94年5、6月間以書面表示註銷原經公證之改建申請書。嗣譚自明及鄭玉華分別於94年12月16日、96年3月16日聲明承受譚周雲英及鄭鳳信之原眷戶權益。被上訴人以上訴人張陳杏、譚自明及鄭玉華不同意改建，且明建新村同意改建原眷戶比例已達96年1月24日修正前眷改條例第22條所規定之四分之三，依眷改條例第22條規定，以97年3月10日國政眷服字第0970002702號函[下稱原處分(二)]註銷其等崇實新村原眷戶居住憑證及原眷戶權益。上訴人張陳杏、譚自明及鄭玉華不服，提起訴願遭駁回後，亦提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：上訴人分別為高雄巿崇實新村、明建新村之原眷戶或權益繼受人，然國防部總政治作戰局未經被上訴人依行政程序法第15條第1項規定合法委任權限，擅自為上開新村改建之公告、通知及認證等程序，顯逾越其權限，應認為無效，且所進行之程序並有諸多違法處。又其等於各該新村內所居住之房屋均曾經奉准改建，並非老舊眷舍，不屬眷改條例所規範改建之對象，且上訴人也非不同意改建，只是不同意被上訴人改建所附加之違法條件，並已聲明如同意改建人數比例達總眷戶之四分之三，上訴人亦附條件同意。另被上訴人未能確實證明上開各該新村同意改建眷戶達四分之三，縱同意改建之眷戶已達法定人數的四分之三，依眷改條例第22條規定主管機關本具裁量權「得」逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，亦因前述違法處置或事實行為之違法導致被上訴人裁量縮減至零；又眷改條例第22條為關於合法授益行政處分廢止之法律依據，被上訴人既以改建認證程序各該新村同意改建人數超過四分之三為由作成本件廢止處分，則此廢止行為即應自該新村之全村同意改建人數超過四分之三之事實發生之時起2年內為之，然被上訴人對上訴人為註銷處分時點顯已逾越除斥期間。故被上訴人所為之註銷處分於法有違，訴願決定予以維持，非無違誤等語，求為判決⒈撤銷行政院97年6月30日院臺訴字第0970086985號訴願決定及原處分(一)關於上訴人黃克正、韓行祚、安希平、殷洪希、鄭洪、徐忠國、王海榮、江鶩、薛亞姍、涂春根、卓崇生、鍾寶龍、鍾寶霖及鍾寶霓部分；⒉撤銷行政院97年6月13日院臺訴字第0970086379號訴願決定及原處分(一)關於黃端先部分；⒊行政院97年6月30日院臺訴字第0970086964號訴願決定及原處分(二)關於譚自明、張陳杏及鄭玉華部分。
三、被上訴人則以：高雄市崇實新村、明建新村均於69年12月31日前興建完成，為眷改條例第3條第1項所指之老舊眷村，無論嗣後有無整建，均無礙其為老舊眷村之認定。被上訴人轄下機關所為有關眷村改建相關之行政行為，乃基於機關間行政協助，並未逾越機關權限，且被上訴人於原處分之作成已踐行正當程序，但上訴人始終不同意改建，嗣崇實新村與明建新村均有逾四分之三以上原眷戶同意改建，是以，被上訴人依眷改條例第22條規定作成原處分(一)、(二)，並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)被上訴人所屬轄下機關所為公告及通知並未逾越機關權限︰被上訴人既以89年5月19日(89)祥祉字第05728號令，指揮所屬總政治作戰局辦理原眷戶法定說明會公告作業，則該局及該局轄下各列管軍種單位就系爭眷村改建說明會公告相關業務之行政行為，本應視為被上訴人基於事務主管機關指揮轄下所為之行政行為，並非被上訴人所屬總政治作戰局或各列管軍種單位(崇實新村由海軍總司令部列管、明建新村由海軍陸戰隊指揮部及海軍後勤司令部列管)逾越權限之行政行為。(二)被上訴人為處分前已踐行正當程序︰被上訴人所屬總政治作戰局依被上訴人指揮於92年11月25日以勁勢字第0920014643號公告，核此公告所揭示改建認證之程序及相關資訊，就不同意改建者得為註銷處分之情節已具有相當預告性質，所揭示之資訊充分(申請書附有5選項，就原眷戶改建權益詳為說明)，賦予決策之期間相當(3個月)。上訴人雖以被上訴人未能提出送達上開公告之回證為詞，主張其等並未收受上開書面通知云云。然上開公告及申請書等是否已到達上訴人，原不以送達回證為唯一且必要之證據。況被上訴人已提出認證說明會簽到簿上訴人之簽名、上訴人同意改建認證書、掛號信，上訴人徒以被上訴人未能提出公告通知之送達回證為詞，主張渠等並未收受書面通知云云，顯與事實不合。嗣因上訴人未出具申請書、或出具不同意書、或出具申請書後復撤銷其申請，嗣由國防部所轄海軍陸戰隊復就該改建案請上訴人就註銷處分於期限內提出陳述意見書，並明確記載法規依據及法律效果，此有海軍陸戰隊96年2月26日瀚工字第0960001529號函可稽，而上訴人更於96年9月間先後以存證信函向被上訴人陳述表達不願意配合改建之意，而經上訴人為此意見陳述後，被上訴人所為原處分(一)、(二)於說明欄已敘明上訴人未依限提出改建申請書完成認證，復一再聲明不配合改建，依據眷改條例第22條規定註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，並教示得為提起行政救濟之期間等語，已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，自難謂有何理由不備。凡此足見為保障上訴人原眷戶權益，被上訴人及其轄下機關已為充分之資訊提供，上訴人亦參與表達意見，是故，原處分於正當程序之進行，並無不備，至於上開正當程序之踐行究係由處分機關或處分機關轄下機關為之，對上訴人權利其實並無妨礙，(三)「崇實新村」及「明建新村」之眷舍為眷改條例所規範之國軍老舊眷村︰查依眷改條例第3條規定，凡於69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，均屬適用眷改條例之國軍老舊眷村，而本件「崇實新村」及「明建新村」之眷舍，包括上訴人所住眷舍均係69年12月31日前興建完成。上訴人黃克正、鍾寶龍、鍾寶霖、鍾寶霓、韓行祚、安希平、鄭洪、徐忠國、王海榮、江騖、薛亞姍、卓崇生、張陳杏等人雖主張其所住眷舍係於72年至91年間重新整建者，非屬國軍老舊眷舍云云，並提出其等當時經核准整建之文件為憑。惟徵諸眷改條例第1條所揭示之立法意旨以觀，其目的非侷限於改善軍眷之生活環境，「提高土地使用經濟效益、興建住宅照顧中低收入戶、協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」均在其中，是以，是否為老舊眷村應以各該眷村所佔用地房屋整體以觀，而非以眷村內各房屋獨立判斷，否則如何整體規劃以提高土地使用效益？又如何協助地方政府取得公共設施？上訴人以上開眷村於69年12月31日興建後，少數經整建之房屋而論究各該眷村是否老舊，自非的論。本件系爭眷村既係於69年12月31日前興建，時距今日約30年，而高雄市近年來高度開發，亟須土地參與整體規劃、美化市容，被上訴人以上開眷村為眷改條例所規範改建之老舊眷村，進行改建，自無不法。(四)上訴人為不同意改建之原眷戶︰經查，上訴人黃克正、韓行祚、安希平、殷洪希、鄭洪、徐忠國、王海榮、江騖、薛亞姍、涂春根、卓崇生及訴外人鄭鍾密(即上訴人鄭寶龍等3人被繼承人)等12人於原處分作成前均未曾提出同意改建申請書並依法認證，為兩造所不爭執；而上訴人黃端先於92年12月28日自製不同意眷村改建聲明書，並經公證人認證；至於上訴人譚自明、張陳杏、鄭玉華等3人部分，其自身或其被繼承人雖曾提出申請認證書，惟譚周雲英(即上訴人譚自明之被繼承人)於94年6月6日提出郵局存證信函註銷認證申請書，上訴人張陳杏於94年5月9日提出註銷聲明書並經公證人公證、鄭鳳信( 即上訴人鄭玉華之被繼承人)於94年5月16日提出註銷聲明書並經公證人公證，復有上開申請書、認證書在卷可稽，甚者，上訴人黃克正、韓行祚、安希平、殷洪希、鄭洪、徐忠國、王海榮、江騖、薛亞姍、涂春根、卓崇生、鄭鍾密(即鍾寶龍等3人之被繼承人)、譚自明、張陳杏、鄭玉華於96年9月11日、12日，分別再以存證信函向被上訴人表達「被上訴人未取得渠等之書面同意並將新建房屋列為公產管理前，不得有損及渠等眷戶權益之裁量行為」，渠等於斯時仍不同意被上訴人所提改建規劃，已至明確。至於上訴人所謂其等業已表示若該村同意改建眷戶已達四分之三以上，上訴人亦同意改建等語為由，主張其為附條件同意，而今條件成就(即該村同意改建眷戶已達四分之三以上)，其等即為同意改建之原眷戶云云。惟按眷改條例中原眷戶之「同意」與否乃公法上賦予特殊效果（即開啟眷改規劃之實施程序）之同意權行使，且其行使同意權之對象乃主管機關之「眷改規劃內容」，當然不能再就規劃之內容為「附條件同意」，否則無異於變更原規劃內容，致令主管機關無從判斷原眷戶是否同意原規劃內容，而無從為符合最大多數利益之規劃修正，基此，對於同意改建與否附條件者，即屬不同意改建規劃內容者，應認係不同意改建眷戶。是上訴人為不同意改建眷戶之事實，並無疑義。(五)崇實新村、明建新村均達四分之三以上原眷戶同意改建︰查崇實新村、明建新村原眷戶總數各計為376戶，508戶，此有被上訴人提出之各該眷舍管理表冊為憑，而依被上訴人所提出之經認證之申請書所示，崇實新村經認證之申請書為334份、明建新村為402份，且均經法院或公證人認證。而經本院比對各該申請書與眷舍管理表冊：⒈崇實新村部分：可堪確認為原眷戶所為經認證之申請書計330份，與原眷戶總數比例約為88％，屬已達法定四分之三門檻。
⒉明建新村部分：可堪確定之經認證之申請書為389份，與原眷戶總數比例約為76％，亦達法定四分之三門檻。上訴人雖主張崇實新村、明建新村眷戶總數不明，且被上訴人所提之申請書資料有多筆申請人並非眷舍管理表冊所列之原眷戶，此外，申請書書尾姓名多有印刷或蓋印非簽名、書尾簽名與簽名筆跡不同者均有瑕疵云云。惟上訴人空言泛稱上開眷舍管理表冊所載總眷戶戶數與事實不符云云，未能提出實證推翻上開眷舍管理表冊之真實性，其主張即無可採。至於上訴人質疑經認證之申請書多有申請書書尾姓名多有印刷或蓋印非簽名、書尾簽名與簽名筆跡不同者等瑕疵，有違公證法第3條第2項、第101條第1項乙節，此誠屬對於公證人辦理公證事務違法不當之指述，上訴人如有異議，應依公證法第16條、第17條規定向地方法院為之，由地方法院以裁定判定認證之效力是否確實，其等竟捨此而未為，而於本案訴訟中執此為否定認證效力之抗辯，亦無足採。(六)所謂原眷戶權益乃基於眷改條例所創設者，並非主管機關以行政處分所形成者，是以，同條例第22條有關註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，固係不利處分，但非授益處分之廢止，並無行政程序法第124條廢止權行使2年除斥期間之限制。上訴人主張被上訴人為原處分(一)、(二)，已罹除斥期間云云，亦無足採。另查國軍老舊眷村改建之政策目的之一，即係改善軍眷之生活環境，為政府對眷戶之福利措施，並以眷村有四分之三以上眷戶同意改建為條件，此符合公共政策追求最大利益之意旨。本件已於94年12月5日召開說明會後3個月內獲得四分之三以上眷戶同意改建，本應續行後續改建事宜，惟因上訴人原眷戶不同意改建，拒不搬遷，致使延宕改建時程，嗣經被上訴人轄下機關一再函知儘速辦理認證後送被上訴人憑辦，並屢次通知上訴人等不同意改建之法律效果，惟上訴人始終不同意改建，此等程序拖延長達2年有餘，相對於已同意改建之住戶則造成期間延宕之損害，則被上訴人遲至96年、97年始以原處分(一)、(二)註銷上訴人原眷戶權益，實已斟酌本案歷經多年與上訴人等協調溝通程序仍未果之情事，及為顧及其他大多數同意改建眷戶之權益，應認其裁量權之行使並無任何逾越權限或濫用權力之處，更無違於比例原則。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：(一)按眷改條例第22條規定「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」(本條例於96年1月3日修訂原眷戶比例為三分之二，並增列第2項)第16條規定︰「興建住宅社區配售原眷戶以一戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準；並得價售與第23條之違占建戶及中低收入戶；如有零星餘戶，由主管機關處理之。前項價售中低收入戶之住宅，得由主管機關洽請直轄市、縣(市)國民住宅主管機關價購，並依國民住宅條例規定辦理配售、管理。第一項住宅社區配售坪型辦法，由主管機關定之。」第20條規定︰「原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣(市)轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之二十為限，其有不足部分，由改建基金補助。原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。申請自費增加住宅坪型之原眷戶，仍依原坪型核算輔助購宅款，其與申請價購房地總價之差額由原眷戶自行負擔。」第21條規定︰「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取前條之輔助購宅款後搬遷者，從其意願。」第29條規定：「本條例施行細則，由主管機關定之。」國防部依同眷改條例第29條授權，制定施行細則，其中第14條規定︰「原眷戶於國軍老舊眷村內自行增建之房屋，由主管機關按拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，予以補償，其補償坪數計算方式如下：一、現有房屋總坪數(含原公配眷舍坪數與自行增建坪數)，減去原公配眷舍坪數與輔助購宅坪型，等於補償坪數。二、由原眷戶籌款配合政府補助重新整建，或屬於本條例第3條第1項第3款自費興建者，以現有房屋總坪數，減去輔助購宅坪型，等於補償坪數。前項補償，以房屋為限，餘均不辦理補償。」第17條規定︰「本條例第20條第1項所稱國有土地可計價，係指非屬公共設施之國有土地，按行政院核定改建計畫當期公告土地現值計算之價格。」第18條規定︰「本條例第20條所定房地總價及第23條所定成本價格，依下列方式計算：一、房屋部分：依房屋及公用建築之建造費、工程管理費、墊款利息、有關稅捐及其他建築有關必要費用之總額與房屋自用總面積之比例，分戶計算之。二、土地部分：以房屋建造完成當期公告土地現值計價後，按各戶之應有持分比例計算之。前項土地不屬於本條例第4條第2項者，應以土地取得地價為準，包含墊款利息、開發費用及有關稅捐。」第19條規定︰「原眷戶依本條例第21條規定於規劃改建基地房屋建造完成前，自願領取輔助購宅款後搬遷者，應以書面向主管機關提出申請，經核定後發給，其與實際房屋建造完成當期決算之價格發生差異時，不予追加減。前項輔助購宅款，其數額應於主管機關規劃改建基地建築工程發包後，依決標價格計算之。原眷戶於規劃改建基地房屋建造完成後，自願領取輔助購宅款搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依決算後之房地總價計算之。經主管機關輔導改建眷村內，原眷戶有四分之三以上放棄承購依本條例改建之住宅，自願領取輔助購宅款後搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第28條第1項興建之眷宅，完工決算後之房地總價計算之。前項原眷戶領取輔助購宅款後，得依其意願購置主管機關選定之政府興建住宅、國民住宅或依本條例第28條第1項興建之眷宅。
」第20條第1項規定「原眷戶依本條例第22條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」又，國防部依眷改條例第16條第3項授權制定國軍老舊眷村改建配售坪型辦法，其第2條、第4條分別規定︰「配售及價售住宅坪型，以住宅之室內自用面積為準，不包括共同使用部分及陽台面積，區分如下：一、34坪型配售將官級原眷戶。二、30坪型配售校官級原眷戶。三、28坪型配售尉官、士官級原眷戶。四、26坪型價售違占建戶。五、12坪型依前4款對象，其屬鰥寡無依者申請配(價)售之。前項各款坪型面積，得彈性增減百分之二。」「原眷戶屬尉官、士官級或校官級者，得申請自費增購上一級坪型住宅，增坪所需費用由原眷戶自行負擔，改建基金不予輔(補)助及優惠貸款。」上訴人雖質疑上開施行細則第17條對於眷改條例第20條第1項所稱國有土地可計價之文義解釋及第19條第2項就原眷戶於規劃改建基地房屋建造完成後，自願領取輔助購宅款搬遷者，其可獲輔助購宅款之數額，依決算後之房地總價計算之規定，指其有違法律保留原則云云。然司法院釋字第557號解釋明白揭示：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」基於同一理由，國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理本得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。惟因立法者基於社會政策考量而制定眷改條例保障原眷戶優於其他一般國民之權益，然無論如何，國軍老舊眷村之改建，本質上仍係國防部對於軍眷眷舍房地之管理及處理，其基於管理權人地位，對於軍眷眷舍之土地如何改建、規劃及利用，乃至於對於原眷戶補助購宅款之計算，只要未與眷改條例牴觸或有違於原眷戶間之平等，本得自為規範。況且，眷改條例所創設之原眷戶法律地位，優於其他一般國民，眷舍改建配售更是典型給付行政，原眷戶權益在層級化法律保留原則體系，應屬低密度法律保留，是以眷改條例第29條既已概括授權國防部就施行細則為規定，國防部就眷改措施，本應基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，也應有其整體性考量之自由形成空間。核諸上開施行細則、辦法等規定，既無悖離眷改條例之處，且係辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定，乃屬規範母法授權範圍事項之行政命令，核均無悖於法律保留原則，行政機關依此行政，即屬合法，應予尊重。本件上訴人(除鍾寶龍、鍾寶霖、鍾寶霓外)及訴外人鍾鄭密各為崇實新村、明建新村原眷戶，被上訴人就上開新村進行改建，並以上訴人(除鍾寶龍、鍾寶霖、鍾寶霓外)及訴外人鍾鄭密為不同意改建之原眷戶，而各該新村同意改建之原眷戶復已各達該村戶數四分之三以上為由，分別以原處分㈠、㈡註銷上訴人(除鍾寶龍、鍾寶霖、鍾寶霓外)及訴外人鍾鄭密其眷舍居住憑證及原眷戶權益之事實，為兩造所不爭。經查，依眷改條例第2條第項1規定，推動國軍老舊眷村改建之主管機關為被上訴人。被上訴人為辦理本件改建事宜，依行政程序法第19條第1項規定，以89年5月19日(89)祥祉字第05728號令，授權所屬各級機關辦理眷改條例內原眷戶法定說明會事宜。此為上級機關要求下級機關為職務之協助，係在發揮行政一體之效能，為行政程序法第19條第1項所明定。故國防部總政治作戰局就辦理本件改建事實業經國防部授權，國防部總政治作戰局於92年11月25日以勁勢字第0920014643號公告召開高雄市自治新村改建基地認證說明會，並載明同意改建之原眷戶及違占建戶應於說明會後3個月內，填具改(遷)建申請書，並經法院或民間公證人認證後，連同相關資料一併繳交至列管軍種單位，逾未繳交者則視為不同意改建戶等作為核屬於法有據。本件嗣於92年12月4日及5日如期舉辦第1階段說明會及備具說明書，且由該說明書所附高雄市「自治新村改建基地」原眷戶改(遷)建申請書末段所載「此致國防部」等語，可知本件改建確係由被上訴人基於主管機關之地位所進行。國防部總政治作戰局依該令之授權辦理國軍老舊眷村改建相關事宜，無礙於被上訴人確係基於主管機關之地位辦理眷村改建。系爭「自治新村」改建基地之眷村改建，相關改建事宜由被上訴人指揮下級機關協助辦理，屬行政協助行為，並非權限委任，被上訴人為辦理原眷戶法定說明會事宜，前於89年5月19日以(89)祥祉字第05728號令，授權所屬各級機關辦理眷改條例內原眷戶法定說明會事宜。並辦理資料彙整之任務，然因眷村改建程序事項繁多，原難強責要求被上訴人就每一程序行為均親自為之，而不得由所屬機關提供協助，尚無疑義。從而上訴人主張被上訴人以無任何法律依據之行政委託方式即授權國防部總政治作戰局辦理改建程序中之公告權限係屬違法，且違反「管轄法定原則」云云，自非可採。
(二)查依眷改條例第3條規定，凡於69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，均屬適用眷改條例之國軍老舊眷村，而本件「崇實新村」及「明建新村」之眷舍，包括上訴人所住眷舍均係69年12月31日前興建完成，均屬老舊眷村無疑。依眷改條例施行細則第17條、眷改條例第20條規定，原眷戶可獲得之補助購宅款係以行政院核定改建計畫當期公告土地現值總額百分之六十九點三分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算。且依眷改條例第22條第1項規定，規劃改建之眷村經原眷戶有3/4以上同意改建者，主管機關得逕行註銷不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。又依眷改條例第20條第1項前段規定，若欲計算出原眷戶之輔助購宅款，除「國有土地可計價」外，尚包括「原眷戶數」、「住宅興建成本」、「配售坪數」等均須確定後方得計算；再依按眷改條例第21條、眷改條例施行細則第19條規定，原眷戶放棄承購改建之住宅，於表達其自願僅領取輔助購宅款之意願後，即得先行搬遷，即改(遷)建申請書第1條第4項並無違背眷改條例第21條、眷改條例施行細則第19條之規定。而國家資源及預算本有其分配及執行之既定計畫及進程，所應照護者非僅侷限單一對象或特定事項，從而任何福利措施之採行本有其優先劣後之安排。上開申請書所附條件之第4選項「俟基金寬裕後，檢討發給。」等文句，僅在說明依當時因經濟環境情勢，致基金取得間或有所困難而發給金額必俟基金足堪負擔之時，始公告搬遷及依眷改條例暨相關規定為給付，以避免眷戶過度期待即將公告搬遷及發放之期程等情，與前揭規定並不相悖。上訴人主張所謂「俟基金寬裕後」並無確定期限，如財政收支持續處於緊縮狀態，即可置原眷戶於不顧，易造成主管機關職務懈怠之藉口，有違眷改條例保護原眷戶之立法目的云云，亦乏論據。(三)復按軍人因任軍職而獲配住軍方所管理眷舍之法律關係，乃私法上使用借貸關係，各該主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住權證，雖係公文書，然原亦係單純私權證明文件。惟迄85年2 月5日總統(85)華總字第8500027130號令制定公布眷改條例，其中第1條第1項：「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」第2條第1項：「本條例主管機關為國防部。」第3條「( 第1項)本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……(第2項)本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5條：「(第1項)原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶承受其權益，餘均不得承受其權益。……(第2項)前項子女人數在2人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡情事發生之日起3個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益；逾期均喪失承受之權益。」第26條：「本條例第3條第1項第3款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」等規定，得見政府「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」之公共利益，始制定上開第3條第1項所指國軍老舊眷村與同條第2項所稱原眷戶，構建原眷戶享有承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，發生公法之效力。職是，軍眷眷舍原眷戶之受配、收回所衍生之問題，厥為公法上之爭議。惟原眷戶權益乃基於眷改條例所創設者，並非主管機關以行政處分所形成者，同條例第22條有關註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，固係不利於上訴人之行政處分，並非授益處分之廢止，且係因上訴人違反法定作為義務，經被上訴人依法註銷，原無補償問題。上訴人主張被上訴人為原處分(一)、(二)，係屬授益行政處分之廢止，已罹行政程序法第124條第2項所定之除斥期間，且未予上訴人合理補償，有違同法第126條第1項之規定云云，亦無足採。(四)另查國軍老舊眷村改建之政策目的之一，即係改善軍眷之生活環境，為政府對眷戶之福利措施，並以眷村有四分之三以上眷戶同意改建為條件，此符合公共政策追求最大利益之意旨。本件已於94年12月5日召開說明會後3個月內獲得四分之三以上眷戶同意改建，本應續行後續改建事宜，惟因上訴人原眷戶不同意改建，拒不搬遷，致使延宕改建時程，嗣經被上訴人轄下機關一再函知儘速辦理認證後送被上訴人憑辦，並屢次通知上訴人不同意改建之法律效果，惟因上訴人始終不同意改建，此等程序拖延長達2年有餘，相對於已同意改建之住戶則造成期間延宕之損害，則被上訴人遲至96年、97年始以原處分(一)、(二)註銷上訴人原眷戶權益，實已斟酌本案歷經多年與上訴人協調溝通程序仍未果之情事，及為顧及其他大多數同意改建眷戶之權益，應認其並無怠於行使裁量權，亦無任何逾越權限或濫用權力之處，更無違於比例原則。上訴人主張眷改條例第22條係規定對不同意改建之眷戶，主管機關「得」逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，故被上訴人作成處分仍應為適當之裁量，始符合比例原則，乃被上訴人於系爭處分
(一)、(二)除揭示註銷居住憑證與眷戶權益之規制性內涵外，僅有法令依據，別無其他內容足以說明基於何種考量而選擇最嚴重之法律效果，作成剝奪不同意改建眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，實有「怠為裁量」之違法，且違反比例原則云云，亦非可採。(五)末查「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。」行政訴訟法第125條第1項、第3項及第133條前段分別定有明文。故事實審行政法院為期發現真實，本應充分行使闡明權，並就當事人主張之原因事實是否存在，依職權調查證據，俟調查後待證事實存否。本件上訴人於原審審理中均選任律師為訴訟代理人，選擇之訴訟種類已經過專業之評估及考量，且上訴人訴之聲明及主張均甚明確，尚無不明瞭或不完足之處，原審審判長已盡其職責使當事人為事實上及法律上適當完全之辯論，上訴人主張原審未釐清法律及事實關係並為適當之闡明，亦未知諭知上訴人以確認之訴訟為備位聲明，並據以指摘原判決違法云云，亦屬無據。(六)至於上訴人其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷，並無違背論理法則或經驗法則，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 3 月 10 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 黃 合 文法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 3 月 11 日
書記官 王 福 瀛