最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2002號上 訴 人 創意工程有限公司（原名：新創藝工程有限公司）代 表 人 郭自行訴訟代理人 張靜怡 律師被 上訴 人 經濟部代 表 人 施顏祥上列當事人間礦業法事件，上訴人對於中華民國100年3月29日臺北高等行政法院100年度訴字第17號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國（下同）99年4月6日申請在東沙島周圍海域（東沙環礁國家公園除外）設定石油、天然氣礦探礦權，案經被上訴人審查，以其中南海區域位於與鄰近國家及地區聲稱之經濟海域重疊部分，具有強烈的國際政治、國土、主權宣示及潛在國家經濟利益，由民間設權無能力解決可能之紛爭且與政府既定計畫核有衝突，乃依礦業法第28條第1項規定，以99年8月20日經授務字第09920113130號處分書（下稱原處分）不予核准。上訴人不服，循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠綜觀「礦業法第28條第1項、第38條第2款及第57條第1項妨害公益之認定原則」（下稱公益認定原則）。僅「一、礦業申請地與各級政府已核定公共建設計畫有衝突者。」較接近行政院及被上訴人駁回之上訴人申請之理由。惟按原處分否准之部分理由中，經濟海域重疊；具有強烈的國際政治、國土、主權宣示；潛在國家經濟利益；民間設權無能力解決可能之紛爭均與公益認定原則無關。㈡原處分之「與政府既定計畫核有衝突」與公益認定原則中「礦業申請地與各級政府以核定公共建設計畫有衝突者。」仍有不同。被上訴人及訴願機關認為違反政府「既定計畫」，即係違反業經核定之「公共建設計畫」，而屬違反礦業法第28條第1項、第38條第2款及第57條第1項妨害公益，並以之為理由予以否准，顯有違誤。又礦業法於92年12月31日修正，依該次修正草案總說明已明確道出「無保留設定國營礦業權之必要」之立法原則，然被上訴人仍以98年6月12日內部決議指定由台灣中油股份有限公司（下稱中油公司）儘速提出海域礦區申請，且即使中油公司於上訴人提出申請時仍遲未提出申請，被上訴人仍然會悖於法律規定（礦業法明文規定以申請時點為判斷原則），將中油公司的權益提前到98年6月12日即主管機關「指定」之時，且以此「指定」之時作為「政府已有既定計畫」並進而跨過立法機關及其他公共工程的審議機關、監督機關及公告機制，逕行認定為「各級政府已核定公共建設計畫」，將被上訴人內部會議的「指定行為」一舉提升到「各級政府已核定公共建設計畫」且架空「礦業法」。顯然已經違背礦業法於92年12月31日修正之立法意旨。㈢上訴人申請之「探礦權」之礦區範圍，並無與菲律賓經濟海域重疊，且中油公司98年底「第一礦區增設礦區」有大部分與菲律賓西元2009年根據國會通過法條所畫出來的經濟海域重疊，被上訴人於中油公司之申請案中，完全不認為經濟海域重疊是任何與「公共利益」有關的事項而予核准，於本案卻以「與菲律賓經濟海域重疊」為理由駁回申請，顯然違法。又根據中國大陸提交聯合國大陸架劃界委員會有關中國南海U形疆界線大陸架海洋主權海圖可知，中油公司的礦區亦有在中國大陸的專屬經濟海域內。惟被上訴人於89年底礦業法修訂與海域石油探採條例廢止，重新核准中油公司五大經濟海域時，並未將與中國大陸「經濟海域衝突」問題列為「公共利益」考量之依據。另觀諸中油公司自62年至今在「兩岸重疊經濟海域」進行海域探勘開發已超過38年，卻從未引發任何『經濟海域衝突』事件，顯見兩岸之間早有默契。本件上訴人申請設定的礦區位於我國實質佔領控制的東沙島（領土）東側，且緊鄰「台灣海峽第一礦區增區」的西方，自屬我國的「專屬經濟海域」和「大陸礁層」主權範圍，中國大陸斷不可能提出抗議。原處分駁回之理由中除「與政府既定計畫核有衝突」外其餘理由，均與被上訴人自己頒佈的五大「公益認定原則」無涉，顯違礦業法第28條第1項、行政程序法第4、8條規定及「行政機關自我拘束原則」。
㈣上訴人申請案之申請標的（東沙島東側礦業權範圍）隸屬我國領海基線向外延伸200浬內之「大陸礁層」與「經濟海域」，除了和中國大陸之海洋主權有部分重疊外，並無與其他國家發生「強烈的國際政治、國土及主權宣示」問題。且礦業法第二節，「礦業權之設定及展限」（礦業法第15條至第33條）明確闡明礦業權之申請設定，不論民間或國營企業，皆由被上訴人審查與核定，並核發「探（採）礦執照」和「礦場登記證」，自無「由民間申請設定」或「由政府機關（中油公司）申請設定」區別其「礦業權之申請設定」處理的「權利內容」或「程序複雜」，被上訴人並不致因礦業權者係為「民間」或「國營企業」不同身分，而改變其主管機關權責。倘若未來果真發生礦業主權紛爭，被上訴人之責任亦不因之有任何減免，故根本不存在「由民間設權無能力解決可能之紛爭」的問題等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分；被上訴人並應就上訴人99年4月6日申請於東沙島周圍海域（東沙環礁國家公園外）設定石油、天然氣礦探礦權，作成核准之行政處分。
三、被上訴人則以：㈠關於原處分中所提「與政府既定計畫核有衝突」部分，係指依被上訴人98年6月12日「東海資源開發小組」及「南海資源開發小組」第二次會議（以密件處理之會議）討論事項之案由二。關於「東海資源開發小組」及「南海資源開發小組」，係國家安全會議就海域情勢以97年8月26日秦諮永字第097340048號函指示相關部會及被上訴人成立之專案小組之二，因海域情勢是涉國家安全及利益，故國家安全會議將前述函核定為國家機密保護法第4條第3款規定之「機密」（即洩漏後足以使國家安全或利益遭受損害事項）。故「東海資源開發小組」及「南海資源開發小組」會議之文件，亦依此列為「機密」等級，該小組會議並非被上訴人之內部會議。㈡前述之「東海資源開發小組」及「南海資源開發小組」第二次會議討論事項案由二之決議，業已指定由中油公司提出申請，故上訴人申請案與該決議（即政府既定計畫）核有衝突，符合公益認定原則第1點規定之意旨，即上訴人申請設定礦業權案有妨害公益，被上訴人依礦業法第28條第1項規定不予核准，尚無不合。㈢東沙島周圍海域之地理位置係位於與鄰近國家及地區所聲稱之經濟海域重疊部分，具有強烈的國際政治、國土、主權宣示及潛在國家經濟利益，且上訴人申請地點之東沙島周圍海域，係位於我國、中國大陸及菲律賓所主張之專屬經濟海域範圍內，該區域之油氣探勘，涉及與大陸合作探勘及國際外交等事務，恐非一般民間公司所能處理，又政府機關對於一般民間公司與他人簽訂之契約，亦無權監督置喙，倘因此遭致國際紛爭，將有妨害國家（公共）利益之虞。且海域石油、天然氣礦探採之風險極高，稍有不慎，除將遭致國際紛爭外，亦可能發生漏油污染等問題，由一般民間公司設權恐無能力解決，而被上訴人所屬國營事業之中油公司自54年起就已開始籌劃進行海域探勘，不論就經驗、技術及資金等各方面，均優於上訴人及一般民間公司，中油公司亦能配合政府政策並受政府之監督，經中油公司提報98年6月12日「東海資源開發小組」及「南海資源開發小組」第二次會議討論並獲決議，由中油公司儘速向經濟部提出海域礦區之申請案。本件與上開決議指定由中油公司提出申請之範圍部分重疊，故被上訴人認為上訴人申請設定礦業權案有妨害國家利益等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠上訴人申請於東沙島周圍海域（東沙環礁國家公園除外）設定石油、天然氣礦探礦權，有申請書影本在卷為憑。被上訴人以本件申請設定石油、天然氣礦探礦權之南海區域位於與鄰近國家及地區所聲稱之經濟海域重疊部分，具有強烈的國際政治、國土、主權宣示及潛在國家經濟利益，由民間設權無能力解決可能之紛爭，且與被上訴人98年6月12日東海資源開發小組及南海資源開發小組第2次會議決議由中油公司儘速提出海域礦區申請之既定計畫衝突為由，認本件設定礦業權妨害公共利益，核與卷附內政部99年6月14日台內地字第0990120872號函附東沙島周圍各國領海海域範圍圖、外交部99年6月9日外條字第09901106150號函、被上訴人上開會議紀錄節錄影本等件所示資料相符，被上訴人以此否准上訴人申請，揆諸礦業法第28條第1項規定，並無不合。㈡上訴人主張其申請並無妨害公益之處，所持立論無非申請探礦區域並未與菲律賓經濟海域重疊，且被上訴人既指定中油公司就同一區域申請探礦權，顯然於該處探礦無妨害公益云云。惟查，本件之爭點其實並非「於該區域探礦」是否有違公益，而係「上訴人於該區域探礦」是否有違公益，此係礦業法對於礦業權之取得採特許制之精神所在，注重申請主體之差異性而個別判斷，而非泛以某區域是否適合探礦採礦為申請准否之唯一論據。上訴人為一私人公司，資本額僅新臺幣200萬元，有經濟部商業司公司資料查詢在卷可稽，所申請探礦範圍位於我國、中國大陸及菲律賓「聲稱」之專屬經濟海域範圍內，當然涉及主權及龐大經濟利益之糾葛，其資力、技術能否實際於該區域為探礦，已屬有疑，遑論處理因探礦引發領土、主權國際糾紛時從事談判之能力。或因礦業權視為物權（礦業法第8條參照），具有排他性，上訴人遂將中油公司設定為假想敵，聲請調閱被上訴人98年6月12日東海資源開發小組及南海資源開發小組第2次會議紀錄全文以及被上訴人提供予中油公司於98年底針對「第一礦區增設礦區」的整份文件資料等文件，試圖以中油公司於該區探礦無悖公益為由，論證任何人（包括上訴人）取得該區礦權均不違公益，完全無視於礦業法採特許制之立法目的，其主張並無可採，其聲請證據之調查，亦無必要等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：㈠按礦業法第28條第1項規定，「主管機關認為設定礦業權有
妨害公益者，不予核准」；被上訴人95年5月24日經礦字第09502780920號令發布公益認定原則：「一、礦業申請地與各級政府已核定公共建設計畫有衝突者。二、礦業申請地之探礦或開採構想對地區居民生命安全、飲水及灌溉、排水、主要交通、河川疏導、防洪及其他相關設施，有傷害或破壞之虞者。三、礦業之經營或礦業工程未依核定之探礦構想、開採構想、開採及施工計畫或年度施工計畫實施，致影響當地居民生命安全、飲水及灌溉、排水、主要交通、河川疏導、防洪及其他相關設施，經查明屬實者。四、礦業之經營，或礦業工程發生山崩、地陷、廢土石流失或其他礦害，對他人或公共之安全及利益發生危害者。五、礦業工程未依核定之開採構想、開採及施工計畫或年度施工計畫實施，致發生廣大裸露面，而明顯影響環境景觀，經查核確實者。」㈡次按「公益原則」為行政法上之重要原則，而所謂公益係指
組成社會各分子事實上利益，經比較交互影響過程所形成之理想狀態總合，即由特殊私益與公共利益共同組成之整合概念。是以適用公益原則，必須從具體事件中各方利益之比較及其交互影響，加以探討，求其平衡完備而無所偏廢。行政機關之作為應為公益而服務，倘若背離公益，則將失其正當性。
㈢本件上訴人於99年4月6日申請在東沙島周圍海域（東沙環礁
國家公園除外）設定石油、天然氣礦探礦權，案經被上訴人審查，以其中南海區域位於與鄰近國家及地區聲稱之經濟海域重疊部分，具有強烈的國際政治、國土、主權宣示及潛在國家經濟利益，由民間設權無能力解決可能之紛爭且與政府既定計畫核有衝突，乃依礦業法第28條第1項規定，以原處分不予核准。上訴人不服，循序提起行政訴訟。經查原判決關於上訴人申請於系爭海域設定石油、天然氣礦探礦權之南海區域位於與鄰近國家及地區所聲稱之經濟海域重疊部分，具有強烈的國際政治、國土、主權宣示及潛在國家經濟利益，由民間設權無能力解決可能之紛爭，且與被上訴人98年6月12日東海資源開發小組及南海資源開發小組第2次會議決議由中油公司儘速提出海域礦區申請之既定計畫衝突，上訴人以此否准上訴人申請，揆諸礦業法第28條第1項規定，並無不合，上訴人主張其申請並無妨害公益之處，並非可採；又上訴人為一私人公司，資本額僅新臺幣200萬元，所申請探礦範圍位於我國、中國大陸及菲律賓均「聲稱」之專屬經濟海域範圍內，當然涉及主權及龐大經濟利益之糾葛，其資力、技術能否實際於該區域為探礦，已屬有疑，遑論處理因探礦引發領土、主權國際糾紛時從事談判之能力；上訴人試圖以中油公司於該區探礦無悖公益為由，論證任何人（包括上訴人）取得該區礦權均不違公益，完全無視於礦業法採特許制之立法目的，其聲請證據之調查，亦無必要等由，暨上訴人在原審之主張如何不足採等事項，均已敘明其證據取捨、認定事實及得心證之理由，並無違反證據法則等情事。原判決因而駁回上訴人在原審之訴，經核其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。
㈣上訴意旨謂：原判決認定本件上訴人之申請案件與菲律賓海
域重疊，惟上訴人於原審審理時已舉證證明系爭申請案未與菲律賓經濟海域重疊，被上訴人雖提出號稱內政部函覆被上訴人之公文附圖，主張系爭申請案有與菲律賓經濟海域重疊，然其所提出之證據，內容粗糙且為上訴人否認其真實性。然原審法院並未說明如何認定有所重疊之理由，顯有判決不備理由之違法。又原判決中未有針對菲律賓海域重疊之重要判斷爭點事實之認定，且未說明如何認定有所重疊之理由，顯見原判決係以莫須有之證據資料，判斷系爭申請案位於菲律賓專屬經濟海域內，其既有不依證據判斷之情事，即已該當判決不備理由之違法云云。查原判決就本件上訴人申請設定石油、天然氣礦探礦權之南海區域位於與鄰近國家及地區所聲稱之經濟海域重疊部分，具有強烈的國際政治、國土、主權宣示及潛在國家經濟利益，本件設定礦業權妨害公共利益，核與卷附內政部99年6月14日台內地字第0990120872號函附東沙島周圍各國領海海域範圍圖、外交部99年6月9日外條字第09901106150號函、被上訴人上開會議紀錄節錄影本等件所示資料相符等情，已據原判決說明其事實認定依據及得心證之理由，核無違誤。上訴人上揭主張，並非可採。
㈤上訴意旨另謂：原處分之否准理由中，經濟海域重疊；具有
強烈的國際政治、國土、主權宣示；潛在國家經濟利益；民間設權無能力解決可能之紛爭等項，均與公益認定原則無關。原處分另一否准理由，即「與政府既定計畫核有衝突」，仍不符合公益認定原則第1款，因該款所謂公共建設計畫有其法定程序及另有行政院公共工程委員會的相關監督。被上訴人未依公益認定原則來審酌系爭申請案，顯違反礦業法第28條第1項、依法行政原則、人民之信賴保護及行政機關自我拘束原則；原審逕依被上訴人之意見認定礦業法第28條第1項規定所稱之公益原則，未引用機關頒布之公益認定原則，且未說明不採該公益認定原則之理由，顯有判決不適用法規或適用不當之違法云云；按「主管機關認為設定礦業權有妨害公益者，不予核准」為首揭礦業法第28條第1項所明文。又被上訴人係礦業法之主管機關，就礦業法第28條第1項、第38條第2款及第57條第1項等規定中所指「妨害公益」，於95年5月24日以經礦字第09502780920號令發布公益認定原則，俾供認定之依據；該公益認定原則係被上訴人依職權發布之行政規則，並非排除法律適用之效力。觀諸該公益認定原則，僅列舉5款之認定態樣，供「一般性」案件有無妨害公益認定之依據；惟如有涉及主權爭議等非屬該認定原則所列舉之「特殊性」情況，而於「公益」有妨害時，自應本諸上揭礦業法之規範意旨認定之。查上訴人申請在系爭東沙島周圍海域（東沙環礁國家公園除外）設定石油、天然氣礦探礦權，其中南海區域位於與鄰近國家及地區聲稱之經濟海域重疊部分，具有強烈的國際政治、國土、主權宣示及潛在國家經濟利益；被上訴人據以主張該區域之油氣探勘，涉及與大陸合作探勘及國際外交等事務，恐非一般民間公司所能處理，又政府機關對於一般民間公司與他人簽訂之契約，亦無權監督置喙，倘因此遭致國際紛爭，將有妨害國家（公共）利益之虞，即非無據。本件申請案件並非前揭公益認定原則所列舉之5款認定態樣，而係涉及主權爭議之「特殊性」情況，且於「公益」有妨害，依上揭說明，自應本諸上揭礦業法第28條第1項之規範意旨認定之。被上訴人基於上述考量，否准上訴人之申請，於法核無違誤，原判決遞予維持，亦無不合。上訴人上揭主張，委無可採。
㈥上訴意旨又謂：原審拒絕上訴人調查證據之聲請，並以上訴
人僅為一私人公司，資本額僅200萬元，認定上訴人之申請違反公益，顯違反礦業法第6條之規定，其援引此法律所無之規定限制上訴人之探礦權之申請，亦違反憲法第22條規定；又原審關於本件之爭點並非「於該區域探礦」是否有違公益，而係「上訴人於該區域探礦」是否有違公益之判斷，亦顯有判決不適用法則及適用法則不當之情形，且牴觸礦業法「開放礦業全民化及促進礦業發展之國家政策」之立法意旨；又礦業主權紛爭協調能力，並非申請者的義務，而係主管機關基於捍衛國家主權，保障人民權益，豈可將之推給上訴人，原處分以之為由而對上訴人與中油公司為差別待遇，顯不可採，況依礦業法第21條第1項，上訴人既先於中油公司申請，即應優先審查上訴人之申請案，而駁回同一區域、同一礦種之在後的中油公司之申請。被上訴人未為駁回，顯係護航中油公司，原審法院不察，未說明不採上訴人提出之書狀中的理由之依據，僅一味批評「上訴人將中油公司列為假想敵」，顯有判決不備理由之違法云云；惟按「國營事業以發展國家資本，促進經濟建設，便利人民生活為目的。」國營事業管理法第2條定有明文。查中油公司係被上訴人所屬之國營事業，依上揭法律規定，其設立係以發展國家資本，促進經濟建設，便利人民生活為目的，其營運須配合政府政策並受政府之監督，以達上揭實現公益之設立目的；而上訴人為一私人公司，其設立係以營利為目的，而不在公益之實現。又本件爭點係「上訴人於該區域探礦」是否有違公益，此係礦業法對於礦業權之取得採特許制之精神所在，注重申請主體之差異性而個別判斷，而非泛以某區域是否適合探礦採礦為申請准否之唯一論據。如前所述，上訴人申請設權之系爭海域，位於與鄰近國家及地區聲稱之經濟海域重疊部分，具有強烈的國際政治、國土、主權宣示及潛在國家經濟利益；且海域石油、天然氣礦探採之風險極高，稍有不慎，除將遭致國際紛爭外，亦可能發生漏油污染等問題，倘由一般民間公司設權恐無能力解決；而中油公司自54年起就已開始籌劃進行海域探勘，不論就經驗、技術及資金等各方面，均優於上訴人及一般民間公司，中油公司亦能配合政府政策並受政府之監督，經中油公司提報98年6月12日「東海資源開發小組」及「南海資源開發小組」第二次會議討論並獲決議，由中油公司儘速向經濟部提出海域礦區之申請案。本件與上開決議指定由中油公司提出申請之範圍部分重疊，故被上訴人據此認為上訴人申請於系爭海域設定礦業權有妨害國家利益，與礦業法第28條第1項之要件不符，不應准許，核屬可採。上訴人聲請調閱被上訴人98年6月12日東海資源開發小組及南海資源開發小組第2次會議紀錄全文以及被上訴人提供予中油公司於98年底針對「第一礦區增設礦區」的整份文件資料等文件，試圖以中油公司於該區探礦無悖公益為由，論證任何人（包括上訴人）取得該區礦權均不違公益，完全無視於礦業法採特許制之立法目的，其主張並無可採，其聲請證據之調查，亦無必要等由，已據原判決論述說明甚詳，於法核無不合。上訴人上揭主張，乃其法律見解之歧異，未慮及系爭海域存在主權爭議之特殊性及國營事業與私人公司之設立目的不同，並非可採。
㈦綜上所述，上訴論旨無非係上訴人以其對法律上見解之歧異
，就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷，並無違背論理法則、經驗法則或證據法則，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 17 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 姜 素 娥法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 18 日
書記官 楊 子 鋒