最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2004號上 訴 人（即陳子文之承受訴訟人）
陳淑蘭陳淑玲陳淑韻被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌訴訟代理人 張天欽 律師
張雨新 律師
參 加 人 大方建設股份有限公司代 表 人 陳坤地上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國100年5月5日臺北高等行政法院99年度訴字第2552號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣「臺北市○○區○○段○○段53-20地號等62筆土地都市更新事業計畫及權利變換計畫案」（下稱系爭都市更新計畫案）所示之土地，前經被上訴人以民國93年5月13日府都新字第09309753500號公告（下稱93年5月13日公告）劃定為更新單元，並於94年6月3日核准「臺北市○○區○○段○○段53-20地號等50筆土地都市更新事業概要」，參加人依行為時都市更新條例第19條、第29條及都市更新條例施行細則第6條規定，於96年5月10日舉辦事業計畫及權利變換計畫公聽會，並依行為時都市更新權利變換實施辦法第11條規定，通知土地所有權人及權利變換關係人自95年10月5日至95年11月4日共計30日進行選配作業，於取得本案土地及合法建築物所有權人簽署同意書達都市更新條例第22條規定同意比例門檻後，擬具「擬定臺北市○○區○○段○○段53-20地號等62筆土地都市更新事業計畫及權利變換計畫案」，於96年9月7日報請被上訴人核定；被上訴人於97年3月21日起至97年4月19日止辦理公開展覽30日，並於97年4月9日（展覽期間）由臺北市都市更新處舉辦公聽會，嗣被上訴人將全案提請臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱審議會）98年4月6日第14次及98年6月15日第19次審議會審查，經決議修正後通過，被上訴人乃以99年3月18日府都新字第09831252702號函（下稱原處分）核定准予參加人實施系爭都市更新計畫案。上訴人為系爭都市更新計畫案範圍內之土地及建物所有權人之一，不服原處分，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：被上訴人核定系爭都市更新計畫案將現有既成巷道（即臺北市○○路○段○○巷，下稱系爭巷道）加以廢止，然廢止系爭巷道已妨害周遭居民之防災與通行，且依臺北市都市更新自治條例第10條之規定，現有巷道必須符合「現有巷道全部位於都市更新事業計畫範圍內」或「同一街廓內單向出口之現有巷道自底端逐步廢止者」兩種情形之一者，始得予以廢止，惟參加人自行曲解法條為「現有巷道『之一部分（末端部分）』全部位於都市更新事業計畫範圍內」，即可據以廢止，原處分就此未加詳查，顯有違法。另依都市更新條例第31條、都市更新權利變換實施辦法第6條及內政部營建署所訂頒之「都市更新作業手冊」之權利變換程序規定，需先決定評價基準日，始能評定權利價值，於評定權利價值後，始能據以申請分配位置。本件卻將權利價值評估日及權利分配日，訂於權利價值評價基準日之前，違反上開規定，不符平等原則與比例原則。再者，系爭都市更新計畫案就文化保存、老樹保養等部分，皆未有周全之考量，顯見原處分確有違法之處云云。為此，求為判決原處分及訴願決定均撤銷。
三、被上訴人則以：系爭都市更新計畫案之審查，係由被上訴人依臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點第2點、第3點之規定，由機關代表及專家組成審議會，並就都市更新事業計畫之規劃、設計為專業之判斷，屬審議會之判斷餘地，應受司法機關之尊重。系爭巷道之廢止，經98年6月15日第19次審議會審查，認為該巷道可通行寬度未達2公尺，且巷幅過小不利消防安全，遂於原處分要求參加人須於事業計畫中切結保持該巷道通暢以利消防車進出，故並無上訴人指稱之違法情事。另上訴人所提被列管之文化建築物土地公廟，因不符合臺北市舉辦公共工程對於合法建築物及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法第3條之規定，是被上訴人將其認定為違章建築物；至於老樹保養部分，亦因未達臺北市樹木保護自治條例第2條第1款至第3款受保護樹木之條件，故參加人將之納入規劃設計，亦無違誤等語，資為抗辯。
四、參加人則以：上訴人主張原處分違法之事項，均非都市更新條例第32條、第38條、第39條及第41條規定得提出異議及行政救濟之事項。上訴人不服之事項，非但未經被上訴人審議核復，亦未經訴願機關為訴願決定，故上訴人提起本件訴訟顯非合法。又上訴人主張原處分同意廢止系爭巷道係屬違法、系爭都市更新計畫案並未落實文化保存、老樹保養，且就相鄰之臺北市○○路○段73、75號大樓等鄰房，未作安全維護與鑑定、系爭都市更新計畫案未將風力及風壓檢測列入討論等違法情事，惟上訴人並未具體主張違法事證云云。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按土地所有權人對於權利變換計畫書關於其「權利價值」不服時，依行為時都市更新條例第32條第1項規定，須於核定發布實施後2個月內提出異議，始得提起行政救濟，該異議程序自屬土地所有權人對於權利變換計畫書關於其「權利價值」不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。次按行為時都市更新條例第31條第1項前段、行為時都市更新權利變換實施辦法第6條第1項規定，是評價基準日及選配時間點之決定，勢將影響土地所有權人權利價值之評定，則上訴人主張原處分違反行為時都市更新條例第31條規定及內政部營建署所訂頒「都市更新作業手冊」之權利變換程序，自屬對於權利變換計畫關於其「權利價值」有所爭執，應先循異議程序未獲救濟，始得提起訴願及行政訴訟，且上訴人確已就與此相同之評價基準日與選配時間點順序之爭議，於99年5月19日向被上訴人提出異議，並經審議會99年8月2日第45次會議審議結果同意維持原核定之計畫內容，上訴人就該審議核復不服，復已依行為時都市更新條例第32條所設之救濟程序，於99年10月20日向內政部提起訴願審議中。準此，上訴人未經異議及訴願程序，即提起本件訴訟，顯非合法，又屬不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回。又按行為時臺北市都市更新權利變換審議核復作業要點第2點規定，針對主管機關所核定實施之都市更新計畫案不服，應先經異議程序，始得提起行政救濟者，僅限於行為時都市更新條例第32條、第38條、第39條及第41條所定有關權利變換價值之審議核復事項，至不服主管機關核定實施處分之其他違法事項，則仍得循一般行政爭訟程序請求救濟，自屬當然。是參加人所辯上訴人主張原處分之違法事項，均非屬行為時都市更新條例第32條、第38條、第39條及第41條所規定得提出異議及行政救濟之事項，且未經被上訴人為審議核復，亦未經受理訴願機關為訴願決定，自不得提起本件訴訟，顯有誤會。㈡按臺北市都市更新自治條例第10條規定，都市更新事業計畫範圍內非屬都市○○道路之「現有巷道」，僅須符合「現有巷道全部位於都市更新事業計畫範圍內」或「同一街廓內單向出口之現有巷道自底端逐步廢止者」兩種情形之一，即得經審議會審議通過予以廢止。經查，上訴人所有臺北市○○○路○段○○號建物雖位於系爭都市更新計畫基地範圍內，惟係面臨羅斯福路5段之計畫道路，與系爭巷道並未直接連通；又上訴人所有臺北市○○路○段○○號、75號建物，並未位於系爭都市更新計畫基地範圍內，除可經由面對汀州路4段計畫道路之大門出入外，另可由於房屋後方自行私設之後門由系爭巷道出入。是上訴人就系爭巷道之使用僅有反射利益，原處分同意廢止系爭巷道，亦不致損害上訴人之權利或法律上利益，上訴人自不得以原處分同意廢止系爭巷道，損害其權利或法律上利益為由，提起本件撤銷訴訟。又系爭巷道為非都市○○道路○○○巷道，寬度自1.49公尺至3.23公尺不等，巷幅過於狹小，部分路段無法通行小客車以上車輛，根本無益於消防救災工作，且為單行道，巷道「禁止進入」之底端出口處與紅磚人行道垂直銜接，與可供通行之垂直道路路面有約20公分高低差，原本即非供小客車以上車輛通行之用，且汽機車禁止由巷道底端進入，實與「單向出口」之巷道無異。且系爭都市更新計畫範圍外鄰近計畫道路已開闢完成可供通行，居民多可利用羅斯福路、汀州路及萬盛街出入，系爭都市更新計畫案分別規劃位於羅斯福路5段、萬盛街及汀州路路邊，配合廣場空地留設3處位址，足供雲梯消防車救災活動空間，且其救災路線規劃圖，經審議會檢視後亦認定符合內政部93年10月7日所訂「劃設消防車輛救災活動空間指導原則」之規範，並無上訴人所指有妨害消防救災之情形；另為避免廢止系爭巷道影響其他居民通行，審議會決議及原處分均已載明要求參加人於系爭都市更新事業計畫中切結保持該巷道通行，且留設通行之最小路寬應大於2.5公尺以上，並保持巷道入口通行順暢，以利消防車進出，且於住戶規約中載明不得變更使用用途，自不致發生如上訴人所稱對居民防災或通行有所妨礙之情形，亦不致損害上訴人之反射利益。是上訴人主張原處分同意廢止系爭巷道違反臺北市都市更新自治條例第10條之規定，洵不足採。㈢依參加人檢送之建物登記簿謄本所示，臺北市○○區○○段○○段332建號所有權人之一為陳子章，雖該建物現況為閒置，原所有權人或繼承人亦未辦理建物拆除或滅失登記，惟既屬合法建物，則依都市更新條例第36條第1項規定，系爭都市更新計畫案自應提列拆除或遷移所應補償之費用。至上訴人所稱陳子章縱已死亡，惟其於系爭都市更新計畫案之權益仍不容忽略，且依都市更新權利變換實施辦法第16條規定，陳子章既仍為登記名義人，參加人自應依上開規定提列其補償費用。次依參加人檢送之建物登記謄本所載，羅斯福路5段70號建物為合法建物，屬訴外人林俐瑩及葉富鑑所有，該建物雖亦為閒置狀態，惟於辦理拆除或滅失登記前，仍屬合法建物，依都市更新條例第3條第5款規定，該建物所有權人自得參與系爭都市更新計畫並領取拆遷補償費用，而與建物閒置時間之久暫無關。上訴人主張系爭都市更新計畫案將陳子章列入得支領建物拆遷補償費，復將羅斯福路5段70號廢置之建物列為合法建物土地改良拆遷補償戶，違反都市更新條例有關財務計畫之真實性，要無足採。另按都市更新條例第21條規定，都市更新事業計畫所應表明之各種事項，並未包括「風力檢測項目」及「鄰房安全鑑定」，該2項均為建築法及相關子法行政管制之項目，而非原處分所應審查之內容之一，故系爭都市更新計畫案未包括上開項目。上訴人以此為由主張原處分違法，自屬無據。再者，系爭土地公廟位於汀州路4段23巷26號建物旁，被上訴人所屬文化局雖依文化資產保存法第12條規定，將系爭土地公廟予以「列冊追蹤」。惟列冊追蹤為事實行為，對外並不發生法律效果，行政院文化建設委員會95年6月23日文中二字第0952052990號函釋亦同此意旨。故列冊追蹤之系爭土地公廟尚難與古蹟或歷史建築同視。且系爭土地公廟不符臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法第3條所規定合法建築物之標準，故系爭都市更新計畫案將其認定為違章建築物，並計列相關補償費用，原處分據以核定實施，亦無違法。上訴人以此為由主張原處分違法，亦屬無據。又系爭都市更新計畫案範圍內之樹木，前經被上訴人所屬樹木保護權責機關文化局調查該區域內樹木資料，並審查參加人所送現場量測之樹木調查資料後，因皆未達臺北市樹木保護自治條例第2條第1項第1款至第3款受保護樹木之條件，故被上訴人所屬文化局僅建議參加人將基地內樹木納入規劃設計，核無違誤。上訴人以此為由主張原處分違法，殊難憑採等由，駁回上訴人原審之訴。
六、上訴意旨略謂：㈠按都市更新條例第3條第5款、都市更新權利變換實施辦法第6條第1項、第8條前段、第10條規定，必先有評價基準日，始能核算更新基地各土地所有權人、合法建物所有權人更新前權利價值比例與更新後土地及建物之總權利價值，其後方能進行更新後土地與建物之分配。系爭都市計畫更新案權利變換計畫之評價基準日係96年6月1日，但選配作業竟為95年11月6日，在無評價基準日之情形下，實無法核算各權利人可受分配更新後土地建物之權利價值，亦無法分配更新後土地建物之面積、戶數及坐落位置，原處分顯有違背事理之謬誤。又按都市更新條例第32條規定之異議與審議核復程序，僅限原評定價值與異議處理或行政救濟之差額，由當事人以現金找補方式解決之，並不及於權利變換計畫之撤銷，至於分配更新後建物面積、戶數、坐落位置之爭議，因非以金錢找補所能解決，自應容許土地所有權人訴請撤銷權利變換計畫，俾重新進行分配作業。況被上訴人及內政部於他案審議核復及訴願程序中，曾認定評價基準日非屬都市更新條例第32條權利價值之爭議，自不能容任被上訴人違反行政自我拘束原則。原審判決誤認上訴人之主張係都市更新條例第32條權利價值之爭議，而裁定駁回上訴人此部分之訴，顯違背法令。退步言，縱令上訴人之爭議與權利價值有關，然上訴人經一般訴願程序，提起本件訴訟，仍於法無違，原審判決誤認上訴人僅得循都市更新條例第32條規定之程序提起行政救濟，不得依一般訴願程序請求撤銷原處分，逕予裁定駁回上訴人此部分之訴，亦有違誤。㈡又上訴人長期利用系爭巷道，一旦廢巷，上訴人所有臺北市○○路○段○○號、75號房屋之後門出入口將無法通行，損及上訴人通行權益，原審判決竟認上訴人對系爭巷道僅有反射利益，顯非適法允洽。又原審判決一方面謂系爭巷道之巷幅過小，無法通行小客車以上車輛，無益消防救災，故需廢巷，另一方面卻謂審議會決議及原處分均載明須「保持巷道入口通行通暢」，以利消防車進出。既要系爭巷道入口保持通暢，卻又認定廢巷，判決理由顯已矛盾。且臺北市都市更新條例第10條第2款所稱單向出口，係指死巷，亦即只有一個方向的出口，然系爭巷道為雙向出口，顯非該條款所稱「同一街廓內單向出口之現有巷道」甚明，此尚可依臺灣省建築管理規則或其他縣市建築管理自治條例之定義加以解釋。原審判決以臺北市都市更新條例第10條第2款並非建築法規，而排拒上訴人所舉其他相關法令解釋之理由，實非妥適。再者，依臺北市○○巷道○○○○道申請辦法第11條第4款規定，辦理都市更新地區，除政府機關為興辦公共工程外，不得申請廢止現有巷道。系爭都市更新計畫案並非政府興辦之公共工程，依上開規定，自不得廢止系爭巷道。另被上訴人所屬文化局既將系爭土地公廟依文化資產保存法規定列冊追蹤，顯見該土地公廟具文化保存意義，若將之拆除，顯違文化保存之旨。次老樹之樹齡已超過50年以上，顯符合臺北市樹木保護自治條例第2條第1項第4款受保護樹木之規定，被上訴人所屬文化局既建議將老樹納入都市更新之規劃設計，但未見系爭都市更新計畫案將之納入規劃設計，顯與該局之意見相左，有違行政一體及行政自我拘束原則云云。
七、本院按：㈠陳子文於上訴後之100年6月22日，經臺灣臺北地方法院100年度監宣字第38號民事裁定為受監護宣告之人，並指定陳淑蘭、陳淑玲、陳淑韻等3人為共同監護人，渠等3人聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。㈡經查，「系爭都市更新計畫案」所示之土地，前經被上訴人以93年5月13日公告劃定為更新單元，並於94年6月3日核准「臺北市○○區○○段○○段53-20地號等50筆土地都市更新事業概要」，由參加人擔任實施者，嗣參加人依行為時都市更新條例第19條、第29條及都市更新條例施行細則第6條規定，於96年5月10日舉辦事業計畫及權利變換計畫公聽會，於取得本案土地及合法建築物所有權人簽署同意書達都市更新條例第22條規定同意比例門檻後，擬具「擬定系爭都市更新計畫案」，於96年9月7日報請被上訴人核定，經被上訴人以原處分核定准予參加人實施「系爭都市更新計畫案」等情，為原審所確定之事實。㈢依參加人所擬具之「擬定系爭都市更新計畫案」內容觀之，參加人係依都市更新條例第29條第1項但書規定，就都市更新事業計畫與權利變換計畫之擬定一併辦理，並於96年9月7日報請被上訴人核定，則依行為時都市更新權利變換實施辦法第8條：「第6條及第7條之評價基準日，以都市更新事業計畫核定發布日為準。但權利變換計畫與都市更新事業計畫一併報核者，應由實施者定之，其日期限於權利變換計畫報核日前6個月內。」之規定，「系爭都市更新計畫案」將評價基準日定於96年6月1日，於法尚無不合。至於參加人依行為時同辦法第11條規定，將申請分配時間定於評價基準日前之95年10月5日，程序固有未合，然此係涉及權利價值，而不影響原處分之效力，從而，原審判決以上訴人此部分之爭執，係屬都市更新條例第32條規定之權利價值之爭執，因上訴人未循該條規定之異議程序處理，逕提起訴願及行政訴訟，於法未合，駁回上訴人此部分之訴，尚無不合。上訴人主張參加人此程序之瑕疵，影響更新後建物面積、戶數、坐落位置，自得訴請撤銷權利變換計畫，俾重新進行分配作業云云，尚不足採。㈣又查，上訴人所有臺北市○○○路○段○○號建物雖位於系爭更新計畫基地範圍內，惟係面臨羅斯福路5段之計畫道路，而與系爭既成巷道並未直接連通；又上訴人所有臺北市○○路○段73、75號建物，並未位於系爭更新計畫基地範圍內，除可經由面對汀州路4段計畫道路之大門出入外，另於房屋後方自行私設後門方便由系爭既成巷道出入等情，亦為原審所確定之事實，足見上訴人就系爭既成巷道之廢止，並無法律上之利害關係。況按臺北市都市更新自治條例第10條規定：「都市更新事業計畫範圍內非屬都市○○道路○○○巷道，經整體規劃為可供建築用地，如鄰近計畫道路已開闢或自行開闢完成可供通行，且符合下列情形之一者，得併都市更新事業計畫送本市都市更新審議委員會審議通過後，予以廢止或改道，免依臺北市○○巷道廢止或改道有關規定辦理：一、現有巷道全部位於都市更新事業計畫範圍內。二、同一街廓內單向出口之現有巷道自底端逐步廢止者。」足見都市更新事業計畫範圍內非屬都市○○道路之「現有巷道」，僅須符合「現有巷道全部位於都市更新事業計畫範圍內」或「同一街廓內單向出口之現有巷道自底端逐步廢止者」兩種情形之一，即得經審議會審議通過予以廢止。本件審議會於98年6月15日第19次會議，決議同意本案依臺北市都市更新自治條例第10條規定，辦理更新單元範圍內系爭既成巷道廢止事宜，免依臺北市○○巷道○○○○道有關規定辦理；惟參加人須於系爭都市更新事業計畫中切結該巷道仍保持通行，且最小路寬應大於2.5公尺以上，以保持巷道入口通行順暢，並利消防車進出，此有該次會議紀錄附卷為憑。而系爭既成巷道之廢止，符合臺北市都市更新自治條例第10條第2款之規定，業經原審判決於理由內詳為論述，經核尚無不合。上訴人主張系爭都市更新計畫案並非政府興辦之公共工程，不得廢止系爭巷道云云，不足採信。至於上訴人其餘主張，係就原審判決所不採之事由再為爭執，經核亦不足採。㈤綜上所述，原審判決駁回上訴人之訴，洵無不合。上訴人仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 17 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 21 日
書記官 葛 雅 慎