最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2006號上 訴 人 祭祀公業彭合興代 表 人 彭政義被 上訴 人 內政部代 表 人 江宜樺
參 加 人 新竹市政府代 表 人 許明財訴訟代理人 羅秉成 律師
曾能煜 律師上列當事人間確認土地徵收失效事件，上訴人對於中華民國100年5月25日臺北高等行政法院99年度訴更一字第49號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人所有坐落新竹市○○段○○○○號土地（80年4月20日重測，面積為1,256.7平方公尺，重測前為新竹市○○段○○○○ ○○號，面積1,134平方公尺，下稱系爭土地），前經參加人之前身即新竹縣政府為擴寬新竹市南寮國小（下稱南寮國小）校地建築校舍及通學路工程，製作徵收計畫書申請徵收，經臺灣省政府以民國45年8月3日（45）府民地丁字第3945號令（下稱原處分）核准徵收，並經參加人自45年9月8日起公告徵收30日，前新竹市公所（已改制為新竹市政府）以45年10月15日民地字第14464號函通知土地所有權人於45年10月22日前領取補償費，惟參加人就徵收計畫書、徵收土地清冊誤繕系爭土地為新竹市○○段○○○○○○號，所有權人欄標示為所有人「彭金山等2人」，而未依土地登記簿之資料完整標示所有權人為祭祀公業彭合興、管理者為彭金山及彭添錠，參加人乃報請臺灣省政府82年10月28日82府地二字第176440號函同意更正，參加人並以82年11月11日府教國字第91264號函通知上訴人。期間，參加人於71年升格為省轄市，清查南寮國小校產，發覺未就系爭土地辦理產權移轉登記，因已查無補償費發放資料，因此於80年1月30日召開「新竹市南寮國民小學校地事宜專案委員會議」，決議認定系爭土地已徵收但未完成領取補償費，依徵收當時補償費加計利息發給補償費，經南寮國小81年6月1日函通知上訴人領取補償費，為上訴人所拒絕，南寮國小乃於81年6月26日就補償費辦理提存，並於86年1月3日將系爭土地為所有權之移轉登記。嗣上訴人以原處分並未徵收系爭土地，且補償費逾期發放為由，於93年向參加人主張徵收失效，參加人以94年6月28日府地用字第0940059630號函查明發給補償費情形，擬具無徵收失效情事之處理意見，經提被上訴人所屬土地徵收審議委員會第125次會議決議「應無徵收失效」，被上訴人並以94年8月8日台內地字第0940070061號函復參加人，上訴人遂提起行政訴訟，經原審法院以94年度訴字第2998號判決駁回其訴，上訴人不服，提起上訴，經本院以99年度判字第342號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理，原審法院審理結果，仍駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人主張：依土地登記簿所載，系爭土地地號為新竹市○○段342-1，所有權人為祭祀公業彭合興，面積為1,237平方公尺。然本件徵收計畫書、徵收土地清冊均未記載徵收系爭土地，而係記載徵收坐落新竹市○○段○○○○○○號土地，所有人彭金山等2人，面積為1,134.84平方公尺。是該徵收計畫並未徵收系爭土地，原處分顯屬無效，而非得事後報請臺灣省政府更正而補正。又系爭土地之徵收補償費自始即未處於隨時可供領取之狀態，依司法院釋字第425號、第516號、第652號解釋意旨，原處分即因逾期發放徵收補償費而溯及失效。且參加人係需用土地人，南寮國小為實際使用系爭土地之教育單位，非徵收及補償機關，參加人竟以南寮國小函通知上訴人領取補償費，上訴人自然拒領，逕由南寮國小就補償費辦理提存，於法亦不合。是以，不論基於原處分就系爭土地之徵收為無效處分，或基於原處分因系爭徵收補償費逾期發放而溯及失效，原處分就上訴人所有系爭土地所形成之徵收法律關係，均自始不存在云云。為此，求為判決確認原處分就上訴人所有系爭土地所形成之徵收法律關係，自始不存在。
三、被上訴人主張：上訴人所有系爭土地因徵收土地清冊誤繕為槺榔段341-1地號土地，參加人業報臺灣省政府同意更正，並通知上訴人。雖本件徵收土地清冊地號誤繕為341-1地號，然不涉及原報准徵收之實體及用地範圍，實際需用之土地地號亦為上訴人當時之管理人知悉。而徵收土地清冊所有權人欄，未依土地登記簿之資料完整標示所有權人為祭祀公業彭合興、管理者為彭金山及彭添錠，係該徵收土地清冊之瑕疵，然彭金山等2人確為徵收當時上訴人之管理人，對於徵收之各項通知向該管理人為之，尚不影響系爭土地徵收效力云云。
四、參加人則以：系爭土地於45年間經臺灣省政府核准徵收作為南寮國小校地使用，上訴人為祭祀公業，設有專職人員管理土地，上訴人自得於知悉系爭土地遭違法使用時，立即提起救濟，依權利失效原則，上訴人於系爭土地經徵收後40、50年後始提起確認之訴，應認有放棄行使救濟權利之事實，是上訴人提起本件行政訴訟業已權利失效。又本件土地徵收業完成法定徵收程序，是關於系爭土地之補償費提存資料雖已遺失，惟不影響原處分之合法性。另系爭土地徵收面積與嗣後移轉所有權登記之面積雖有不同，惟亦僅涉及參加人是否無權占有徵收範圍外之土地而需返還占用土地予上訴人，或上訴人與參加人間應另協議價購，或被上訴人應依土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法第5條規定辦理更正後，補給土地徵收補償費之問題，均不影響原處分之效力。且由系爭土地之土地登記簿謄本及土地所有權狀可知，該土地之地目、等則、面積，與補償費領款清冊第1項341-1地號土地所載相同，即知該補償費領款清冊係將342-1地號繕載為341-1地號。又系爭土地徵收前，上訴人曾書立系爭土地使用同意書，經南寮國小作為校地使用至今，且上訴人於55年間曾向參加人提出減免地價稅之申請，其所提申請書及檢附之徵收土地清冊內容亦記載341-1地號土地、土地所有權人姓名彭金山等2人，亦可知系爭土地地號及所有權人雖有誤植，然對上訴人知悉系爭土地已於45年間經徵收作為南寮國小校地之情不生影響，故本件並無徵收客體範圍、所有權人未臻明確之情形，即不影響徵收處分之效力云云。
五、原審駁回上訴人原審之訴，無非以：㈠按行政訴訟法對於撤銷訴訟、課予義務訴訟均有起訴期間之限定，以貫徹有效之權利救濟原則，對於確認訴訟、給付訴訟就此雖無明文，但基於誠實信用原則，仍不容許人民濫用訴訟制度，本於法律安定之考量，於上訴人得以訴訟主張其實體權利而於「相當」時間未起訴者，應以訴訟權失效之法理予以限制，認其欠缺權利保護要件，不應過慮懈怠或遲延之上訴人，以確保憲法對於訴訟權制度之宣示。次按行政訴訟法第6條第3項之規定，確認訴訟於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。在學理上稱為確認訴訟之補充性。是以，因可歸責於己之事由致遲誤關於撤銷訴訟或課予義務訴訟之法定救濟期間者，倘使仍允許提起無期間限制之法律關係確認訴訟，則無異係藉此途徑潛入原屬撤銷訴訟與課予義務訴訟之救濟領域，而此2種訴訟類型本應遵守之期間規定乃至行政處分之特殊功能與性質終將隨之落空，故當事人可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟而不提起，卻提起確認法律關係存不存在（或成不成立）之訴者，應認其訴欠缺確認利益，無保護必要。第按，在法律政策上，違法之行政處分，原則上亦為有效，須經由「有權機關」確認其為違法，並消滅其效力時，始歸於無效。換言之，除非行政處分有重大瑕疵而明顯無效；或本身附有解除條件因條件成就而失其效力，否則在現制下，其實不存在違法之行政處分，在未經「有權機關」確認為違法，並消滅其效力時，得逕認行政處分失效之機制。關於徵收處分之效力，司法院釋字第652號解釋指出︰違法之徵收補償處分如因法定救濟期間經過而確定，主管機關應依職權撤銷已確定之徵收補償處分，另為適法之處分之意旨，亦即肯認徵收處分形式上或實質上存續力均與其他行政處分並無二致，並無因原發給之補償費短少（此當然亦屬公告期滿15日內補償款未發給完竣之情狀），致使徵收處分「失其效力」之情事。基此，司法院釋字第516號解釋所指「原徵收土地核准案應即失其效力」等語，核其真義當係指「原徵收土地核准案」此種持續性之行政處分所需要之法定構成要件不只應於處分作成時具備，也應於其效力存續期間保持符合的狀態，基於「有徵收，必有補償」「徵收補償必須迅速給付」兩大條件之要求，判斷徵收處分違法與否，必須持續監控至合法補償完畢為止，如因未即時補償而因此喪失合法性，應宣告自轉變成違法之時起，予以撤銷。是以司法院釋字第516號、第652號解釋為依據，而以徵收補償費未於法定期間內發放完竣為由，認「徵收案失其效力」而提起行政訴訟者，其實即係對徵收處分違法與否之爭議，而應於法定期間內提起撤銷訴訟，而非得提起確認訴訟。㈡本件上訴人所指原處分「無效」事由，係指原處分自始並未就上訴人所有系爭土地形成徵收法律關係。核其真意，並非提起確認行政處分無效訴訟。本件兩造及參加人所爭執之系爭土地徵收法律關係，源自於45年作成之原處分所規制之法律效果是否存在。上訴人既主張原處分未於公告後15日內發放補償費完竣而有「失效」事由，揆諸前揭說明，即應於法定期間內就原處分提起撤銷訴訟，然上訴人遲至93年始向參加人為「申請」，請其確認原處分失效，顯然罹於撤銷訴訟行政爭訟救濟期間之規定。上訴人應提起撤銷訴訟，而以確認訴訟代之，有違確認訴訟之補充性，欠缺訴之利益。即令依實務上所採取之見解，認因逾期未發放補償金所生之「徵收失效」乃「類同附解除條件之行政行為」，與違法行政處分得請求撤銷之情形有異，而認本件爭執仍應以確認徵收法律關係存否為其訴訟類型。惟慮及上訴人所爭執之徵收處分適法性距其起訴約為50年，縱認上訴人前因原處分誤繕系爭土地地號，致有不知系爭土地已遭徵收，至遲於81年間拒絕領取補償費時，亦已知悉原處分適法與否之爭議，此間復無提起訴訟之障礙事項，然始終不為訴訟，迄93年始向參加人為權利主張，於94年間始以訴訟主張權利，顯然有礙法律安定，乃為訴訟權之濫用，應以訴訟權失效之法理予以限制，認其欠缺權利保護要件。即使肯認上訴人就系爭原處分適法與否仍有訴訟權，其訴訟種類選擇亦屬無誤，而得請求為實體判決。基於實體法上誠信原則所推導出之權利失效原則，權利人於其權利成立並得為主張後，經過長時間而不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該權利雖未消失，亦不得再為行使。上訴人不僅長期未行使其訴訟權，於實體法上，也長期不曾向義務人為任何主張，此後再為系爭土地徵收法律關係之爭執，已難認為其實體權利之正當行使，應認其權利失效等由為據。
六、上訴意旨略謂：原審判決認上訴人得以訴訟主張其實體權利而於相當時間未起訴者，應以訴訟權失效之法理予以限制，認其欠缺權利保護要件。此顯係增加法律對人民訴訟權行使所無之限制，實已構成判決不適用法規或適用不當之判決違背法令。又原審法院未為本件相關事證調查及土地徵收法律要件之認定，亦屬判決不適用法規或適用不當之違背法令。再者，原審法院從法律並無限制確認訴訟提起期間之前提下，另以法理為由，剝奪人民之訴訟權，卻輕縱被上訴人未於法定期間內發放土地徵收補償費之違法不當，此厚此薄彼之裁量認定，實難令人甘服云云。
七、本院按：㈠更正徵收，乃係土地徵收後不得已之措施，因此，於被徵收人之姓名或核准徵收之徵收土地清冊地號誤繕時，如不涉及原核准徵收之實體者，得辦理更正徵收。經查，彭金山及彭添錠為原處分時上訴人之管理人，系爭土地之所有權人為上訴人，管理人為彭金山及彭添錠；此有土地所有權狀影本附卷為憑（見原審99年度更一字第49號卷，第61頁），又系爭土地之土地面積為0.3860台甲；至於新竹市○○段○○○○○○號土地之面積則為0.1714台甲；此亦有土地登記簿謄本影本附卷為憑（見原審94年度訴字第2998號卷一，第183頁），因原處分所徵收之系爭土地，原於徵收土地清冊記載新竹市○○段○○○○○○號、土地面積0.3860台甲，徵收面積0.1170台甲及所有權人記載彭金山等2人，嗣參加人發現徵收土地清冊上開記載之地號及所有權人係誤繕，實際之土地地號為新竹市○○段○○○○○○號、土地所有權人為上訴人，而非上訴人之管理人彭金山及彭添錠，乃報請臺灣省政府以82年10月28日82府地二字第176440號函同意更正；系爭土地業經南寮國小做為校地使用迄今等情，為兩造於原審所不爭執，足見徵收土地清冊上該記載確屬誤繕，且更正徵收並不影響原核准徵收之實體，因此，被上訴人予以更正徵收，尚無不合。上訴人主張原處分並未徵收系爭土地，原處分無效云云，尚不足採。㈡上訴人又主張系爭土地之徵收補償費自始即未處於隨時可供領取之狀態，原處分即因逾期發放徵收補償費而溯及失效云云。查，徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，徵收土地核准案應從此失其效力（司法院釋字第110號解釋文參照）。此「徵收土地核准案失效」之法律性質，類同附解除條件之行政行為，於該失效之基礎事實（需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣）成就時，當然發生該徵收案從此失其效力之法律效果。而所謂「從此失其效力」，依解除條件成就之法理，除非法律有特別規定或當事人有特別約定外，原則上應係指於法定期限屆滿翌日起向後失其效力，並無溯及效力。上訴人主張原處分因逾期發放徵收補償費而溯及失效云云，不足採信。㈢惟按，民國89年7月1日行政訴訟法修正施行前，土地經徵收並完成所有權登記。嗣原所有權人主張該管地政機關未於法定期限內發給補償費致徵收失效，依修正後行政訴訟法第6條第1項規定，提起確認徵收法律關係不存在訴訟。按法律既無確認訴訟起訴期間之限制，且徵收失效類同附解除條件之行政行為，於失效之基礎事實發生時，當然發生徵收失效之法律效果，核與徵收處分違法得請求撤銷之情形不同，尚無行政訴訟法第6條第3項規定之適用，是不能以其得提起或可得提起撤銷訴訟為由，認為起訴不合法（本院100年度1月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。本件上訴人以原處分因系爭土地徵收補償費未如期發放，則原處分就上訴人所有系爭土地所形成之徵收法律關係，自始不存在為由訴請確認，足見上訴人所爭執者，並非涉及行政處分是否違法以致有公法上法律關係不存在之爭執，自不得提起撤銷訴訟，而無行政訴訟法第6條第3項規定之確認訴訟補充性原則之適用餘地，從而，上訴人據此提起確認徵收關係不存在訴訟，於法尚無不合。又所謂權利失效，係源自公法上誠實信用原則之制度，指實體法或程序法上之權利人，於其權利成立或屆至清償期後，經過長時間而不行使，義務人依其狀況得推論其已放棄權利之行使者，該權利雖未消滅，亦不得再行使。因行政法上之權利失效非法律所明文，因此，即使予以承認，適用時亦應從嚴為之。行政訴訟法就確認訴訟起訴期間既無限制，且行政訴訟法新制於89年7月1日施行後，始增設確認訴訟類型，上訴人在此之前無從以系爭土地徵收補償費未如期發放為由，提起確認徵收關係不存在之訴訟，因此，上訴人於行政訴訟新制施行後始提起本件訴訟，尚無權利失效或濫用訴訟權之情事。㈣綜上所述，上訴人提起本件訴訟，無違確認訴訟補充性原則，且無濫用訴訟權情事，原審判決認上訴人之訴有違確認訴訟補充性原則，並有濫用訴訟權，欠缺訴之利益等由，駁回上訴人原審之訴，尚嫌速斷，上訴人執詞指摘原審判決違誤，求為廢棄，為有理由，惟因系爭土地之徵收補償費是否未於徵收公告期滿後15日內發給，事證尚未臻明確，有由原審法院再為調查審認之必要，爰將原審判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 17 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 21 日
書記官 葛 雅 慎