最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2010號上 訴 人 凱基證券股份有限公司代 表 人 魏寶生訴訟代理人 周瑤敏 律師
林彥均 律師被 上訴 人 行政院原住民族委員會代 表 人 孫大川上列當事人間原住民族工作權保障法事件，上訴人對於中華民國98年11月5日臺北高等行政法院98年度訴字第1198號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人原為王慎，97年6月13日變更為魏寶生，業據其具狀聲明承受訴訟，自應允准，合先敘明。
二、上訴人標得經濟部國營事業委員會「委託證券商規劃與執行上巿公司普通股股票交易服務」及行政院國家發展基金管理會「行政院開發基金管理委員會辦理委託證券商規劃與執行上巿上櫃公司普通股股票交易專業服務」2件採購案，民國93年9月1日至95年3月1日履約期間內僱用員工總人數逾100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法（下稱本法）第12條第1項之標準，被上訴人乃依同條第3項規定，以96年5月30日原民衛字第0960025792號處分書，追繳原住民就業代金新臺幣（下同）3,220,272元，嗣經被上訴人以96年11月9日原民衛字第0960047629號處分書撤銷上開處分，更正履約期間93年9月1日至95年2月28日，重新核定追繳原住民就業代金為3,215,520元。上訴人不服提起訴願，經訴願機關97年2月15日院臺訴字第0970081922號訴願決定，將原處分撤銷，著由被上訴人於2個月內另為適法之處分。案經被上訴人重為審查，以97年4月30日原民衛字第0970022266號處分書重新計算上訴人應繳原住民就業代金為3,195,984元。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，遭臺北高等行政法院以98年度訴字第1198號判決駁回，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張：㈠有關「得標廠商」是否得就總、分公司分別認定乙節，依行政院公共工程委員會（下稱工程會）97年10月7日工程企字第09700414510號函解釋（下稱工程會97年函），參加投標政府採購案之廠商，只要符合特定政府採購案所規定之投標廠商條件，廠商得以總公司或分公司名義參與投標，惟廠商不得以總公司及不同分公司名義同時參與同一政府採購案。依該函釋意旨，被上訴人應先確認「得標廠商」究係廠商之總公司或分公司抑或總分公司整體後，再以該「得標廠商」為主體確認其國內員工總人數。事實上，被上訴人就上訴人係以「總公司」名義承作開發基金釋股案亦無爭執，故被上訴人應以上訴人「總公司」之聘僱人數做為核算代金之基礎。㈡被上訴人援引工程會(90)工程企字第90007332號函（下稱工程會90年函），強調依該函見解其毫無裁量權，必須以上訴人辦理勞工保險之「投保單位」認定上訴人總公司國內員工總人數。然上開規定並無任何規定強制以「投保單位」做為勾稽得標廠商國內員工總人數之依據，故被上訴人之見解乃不當限縮解釋上開規定。㈢上訴人所有總、分公司均有獨立之公司登記證明文件，故究以總公司名義替員工合併投保勞工保險，亦或以總、分公司獨立名義分別投保，依勞工保險條例本得自行選擇，被上訴人不應因上訴人係以總公司名義合併為總、分公司員工合併投保，而就上訴人總公司國內員工總人數之認定，做出與上訴人若選擇總、分公司分別投保情況下相異之結論。㈣上訴人另因同一開發基金釋股案於原審法院審理期間，依被上訴人承辦人員之證詞可知，被上訴人於作成94年4月7日原民衛字第0940010660號函（下稱被上訴人94年函）時，已肯認「得標廠商」得以總公司或分公司分別認定，且於計算得標廠商之國內員工總人數時，即使係總公司為得標廠商，亦得依總公司所提證據，配合勞工保險局資料釐清得標廠商之實際聘僱人數。上開函釋實質上已該當成立行政規則之要件，被上訴人自當受其拘束。㈤被上訴人未採納94年5月30日原民衛字第0940002459號行政處分（下稱94年行政處分）及被上訴人94年函之意旨作為計算原住民代金之準則，違反司法院釋字第525號及行政程序法第8條誠信原則及信賴保護原則規定，亦違背法治國應確保法安定性之訴求等情，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被上訴人則以：㈠身心障礙者權益保障法第38條所定之員工總人數之計算方式，既已詳加明文規定於身心障礙者權益保障法施行細則內，則依司法院釋字第593號解釋意旨，租稅以外之公法上金錢給付義務，自應以法律或其明確授權之規定為之。查上訴人所舉之資料，未有任何法源依據或法律明確授權，被上訴人依法計算其員工總人數，並追繳代金，自無違背相關法令。㈡被上訴人94年函之會議紀錄非屬上訴人所稱之解釋性行政規則，被上訴人依法認定其國內員工總人數，自無違反信賴保護及行政自我拘束等原則。故上訴人所稱未依該解釋函之見解有違信賴保護等語，自非可採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件上訴人未以總、分公司分別投保勞工保險，而僅以總公司名義保投。依公司法第3條規定，所謂本公司，為公司依法首先設立，以管轄全部組織之總機構。則以總公司名義投保勞工保險者，本即應包含分公司之人員之勞工保險權利義務；再者，勞工保險條例規定與「得標廠商」本無任何關聯。上訴人既選擇僅以總公司名義為其全部員工投保時，其「參加勞保人數」自為其公司全部員工；僅在其將分公司人員另行以分公司名義分開投保時，方生總公司人數不包含分公司人數之結果，要屬當然。㈡另查工程會97年函係指分公司經刊登政府採購公報者，於刊登期間，其總公司及各分公司，均不得繼續參加投標或作為決標對象，本與繳納代金無涉；上訴人對該函釋主觀錯誤之見解，要無可採。㈢又被上訴人94年函所附會議紀錄結論3，經查其記載係以「分公司名義投、得標」之得標廠商，得以分公司實際僱用員工總人數計算應僱用原住民人數，足徵並無上訴人所主張之「以總公司名義投標、得標者，得扣除分公司人數」之會議結論。本件之投、得標名義人及簽約人皆為上訴人總公司，而非其分公司，自應以上訴人總人數計算應僱用原住民人數，並無疑義；況此部分乃投標廠商得自行選擇之事項，於法並無扞格。上訴人自行擴張而為反面解釋，既與會議結論未合，自無可採。㈣被上訴人94年函所附者，係會議紀錄，並非為協助下級機關或屬官統一解釋法令而訂頒之解釋性規定，非為法規命令或行政規則，不生規制效力。又綜認該函係對人民有利之會議紀錄，惟其得適用範圍亦僅及於「以分公司名義投、得標」者，本件並無適用餘地。次查，依行政程序法第120條及第126條規定，於行政機關自行撤銷違法之行政處分或廢止合法之行政處分時，始生有無信賴保護原則適用之問題，本件原處分（履約期間93年9月1日至95年2月28日）被上訴人自始即認應以上訴人公司總人數計算，並無自行撤銷違法之行政處分之情事，是上訴人本件關於信賴保護原則之主張一節，亦無可採。至於上訴人所提另案，係對於錯誤適用該會議結論作成行政處分並已確定者，被上訴人得否於處分確定後撤銷或變更該違法行政處分之問題，與本件迥不相侔，上訴人主張其得以前開會議結論或已經被上訴人自行發現錯誤之行政處分為信賴基礎，並已有信賴表現之行為，應有信賴保護原則之適用云云，亦無可採。又被上訴人經檢討後，未沿用之前違法行政處分之見解，亦無違反誠實信用原則或自我拘束之可言。綜上所述，本件原處分並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、上訴人上訴意旨略謂：㈠原住民族工作權保障法及政府採購法之規定，已明文限縮於依政府採購法得標之廠商始有進用一定比例之原住民、如未足額則依差額人數繳納代金之義務，故於認定系爭「得標廠商之國內員工總人數」時，其標準應同樣僅限於該「得標廠商」本身聘僱之員工，而不及於「得標廠商」以外之主體所聘僱之員工，概念上更須與「投保單位」脫鉤。原判決率以無涉於規範僱用原住民及繳納代金之「投保單位」逕與「得標廠商」等同視之，並以之取代「得標廠商」作為核算得標廠商國內員工總人數之標準，復未說明「投保單位」與「得標廠商」此二者概念上無異之理由，顯有適用法規不當及判決不備理由之違法。此外，原審一方面謂上訴人為說明總、分公司得合併投保或分別投保所援引之勞工保險條例及其施行細則規定與「得標廠商」無任何關聯，另方面又自行將勞工保險概念範疇下之「投保單位」與「得標廠商」掛鉤混為一談，亦屬判決理由矛盾，顯有重大瑕疵。㈡被上訴人94年函所附會議紀錄，雖僅記載「以分公司名義投、得標」部分，實則當日會議之結論，已肯認「得標廠商」得以總公司或分公司分別認定，且於計算得標廠商之國內員工總人數時，即使係總公司為得標廠商，亦得依總公司所提證據，配合勞工保險局資料釐清得標廠商之實際聘僱人數。㈢被上訴人94年函性質上是否屬解釋性行政規則乙節，原審未詳加斟酌該會議召集及所達結論之用意，僅憑該函所附者為一會議紀錄形式，即謂其非屬解釋性行政規則，不啻容認行政機關將自身漏未踐行應有行政程序之不利益轉由人民承擔，或任由行政機關得視個案是否有利於己，以成立行政規則必要之相關行政程序未完全具備為由，選擇是否受該行政規則見解所拘束。司法院釋字第525號解釋更明確揭示，信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於行政程序法第190條、第120條及第126條有關授益行政處分之撤銷或廢止。被上訴人94年函係就以總、分公司名義各別投、得標但合併投保之情形，應如何計算依法應僱用之原住民人數，經被上訴人抵定之通案處理原則。更何況，本件與另案（被上訴人核定履約期間自92年8月11日至93年8月31日代金之行政處分）均係基於相同標案而生，基礎事實同一，僅履約期間不同，是上訴人得基於被上訴人所為上開決策之同一信賴基礎為主張，自屬當然。再參以上訴人基於該信賴基礎繼續執行得標案件，持續依約受託辦理上市櫃普通股股票出售事宜，而未立即終止契約之信賴表現，並持續投注人力、設備等公司資源成本履約，又無信賴不值得保護等情，本件顯已符合信賴保護原則之要件而有該原則之適用。㈣被上訴人94年函、工程會97年函及90年函已明示總、分公司均得個別參與政府採購案投標，而成為得標廠商，並各別計算員工人數，亦與政府採購實務相符。以本件而言，履約主體僅為上訴人總公司，被上訴人自應以上訴人「總公司」之員工總人數，作為核定原住民代金之基礎。再者，本件基礎事實與爭點與被上訴人另案完全相同，本院已作成上訴人勝訴之判決（本院99年度判字第718號判決），故本案亦應依同一法律見解為立論。爰求為判決廢棄原判決並撤銷訴願決定及原處分。
七、本院按：㈠本件上訴人標得經濟部國營事業委員會「委託證券商規劃與
執行上巿公司普通股股票交易服務」及行政院國家發展基金管理會「行政院開發基金管理委員會辦理委託證券商規劃與執行上巿上櫃公司普通股股票交易專業服務」2件採購案，民國93年9月1日至95年3月1日履約期間內僱用員工總人數逾100人，惟進用原住民人數未達本法第12條第1項之標準，被上訴人乃依同條第3項規定，以96年5月30日原民衛字第0960025792號處分書，追繳原住民就業代金新臺幣（下同）3,220,272元，嗣經被上訴人以96年11月9日原民衛字第0960047629號處分書撤銷上開處分，更正履約期間93年9月1日至95年2月28日，重新核定追繳原住民就業代金為3,215,520元。上訴人不服提起訴願，經訴願機關97年2月15日院臺訴字第0970081922號訴願決定，將原處分撤銷，著由被上訴人於2個月內另為適法之處分。案經被上訴人重為審查，以97年4月30日原民衛字第0970022266號處分書重新計算上訴人應繳原住民就業代金為3,195,984元，此為原判決所確認之事實。
㈡上訴人在原審所爭執者，為主張依工程會97年函，參加投標
政府採購案之廠商，只要符合特定政府採購案所規定之投標廠商條件，廠商得以總公司或分公司名義參與投標，惟廠商不得以總公司及不同分公司名義同時參與同一政府採購案。是依該函釋意旨，被上訴人應先確認「得標廠商」究係廠商之總公司或分公司抑或總分公司整體後，再以該「得標廠商」為主體確認其國內員工總人數。上訴人所有總、分公司均有獨立之公司登記證明文件，上訴人究以總公司名義替員工合併投保勞工保險，亦或以總、分公司獨立名義分別投保，依勞工保險條例本得自行選擇，被上訴人對上訴人係以「總公司」名義承作開發基金釋股案並無爭執，自應以上訴人「總公司」之聘僱人數做為核算代金之基礎，不應因上訴人係以總公司名義合併為總、分公司員工合併投保，而就上訴人總公司國內員工總人數之認定，做出與上訴人若選擇總、分公司分別投保情況下相異之結論。上訴人另因同一開發基金釋股案，於原審法院審理期間，被上訴人之承辦人員到庭證稱，被上訴人於作成94年函時，已肯認「得標廠商」得以總公司或分公司分別認定，且於計算得標廠商之國內員工總人數時，即使係總公司為得標廠商，亦得依總公司所提證據，配合勞工保險局資料釐清得標廠商之實際聘僱人數。上開函釋實質上已該當成立行政規則之要件，被上訴人自當受其拘束，因而聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
㈢原判決則以公司法第3條規定，所謂本公司，為公司依法首
先設立，以管轄全部組織之總機構，則以總公司名義投保勞保者，本即應包含分公司之人員之勞保權利義務，且勞工保險條例規定與「得標廠商」本無任何關聯。上訴人既選擇以總公司名義為其全部員工投保，則其「參加勞保人數」自為其公司全部員工；僅在其將分公司人員另行以分公司名義分開投保時，方生總公司人數不包含分公司人數之結果。至於工程會97年函係指分公司經刊登政府採購公報者，於刊登期間，其總公司及各分公司，均不得繼續參加投標或作為決標對象，本與繳納代金無涉；上訴人對該函釋主觀錯誤之見解，要無可採。再被上訴人94年函附會議紀錄結論3謂「分公司名義投、得標」之得標廠商，得以分公司實際僱用員工總人數計算應僱用原住民人數，並無上訴人所主張之「以總公司名義投標、得標者，得扣除分公司人數」之會議結論。本件之投、得標名義人及簽約人皆為上訴人總公司，而非其分公司，自應以上訴人總人數計算應僱用原住民人數，並無疑義；況此部分乃投標廠商得自行選擇之事項，於法並無扞格。上訴人自行擴張而為反面解釋，既與會議結論未合，自無可採。被上訴人94年函所附者，係會議紀錄，並非為協助下級機關或屬官統一解釋法令而訂頒之解釋性規定，非為法規命令或行政規則，不生規制效力。況縱認該函係對人民有利之會議紀錄，惟其得適用範圍亦僅及於「以分公司名義投、得標」者，本件並無適用餘地。次查，依行政程序法第120條及第126條規定，於行政機關自行撤銷違法之行政處分或廢止合法之行政處分時，始生有無信賴保護原則適用之問題，本件被上訴人自始即認應以上訴人公司總人數計算，並無自行撤銷違法之行政處分之情事，上訴人關於信賴保護原則之主張一節，自無可採。至於上訴人所提另案，係對於錯誤適用該會議結論作成行政處分並已確定者，被上訴人得否於處分確定後撤銷或變更該違法行政處分之問題，與本件迥不相侔，上訴人主張其得以前開會議結論或已經被上訴人自行發現錯誤之行政處分為信賴基礎，並已有信賴表現之行為，應有信賴保護原則之適用云云，亦無可採等語，而駁回上訴人在原審之訴。
㈣本件上訴人上訴理由雖如前所示。惟查被上訴人94年函附之
會議紀錄結論3謂「分公司名義投、得標」之得標廠商，得以分公司實際僱用員工總人數計算應僱用原住民人數，係其個案表示之見解，難認為係行政規則，而有拘束他案之效力，況該會商結論，亦僅表示「分公司名義投、得標」之得標廠商，得以分公司實際僱用員工總人數計算應僱用原住民人數，因分公司並不當然代表總公司，其以分公司得標者，不計入總公司之員工人數，有其理由存在，該會議討論事項既未表示分公司與總公司合併辦理勞保之公司，其以總公司名義得標者，得不計入分公司僱用員工總人數計算應僱用原住民人數，自不能據以主張總公司依政府採購法得標者，得不依原住民族工作權保障法第3條第1項及第12條第1項規定，以該廠商每月1日參加勞工保險之合計總額為準計算應僱用原住民。至於臺北高等行政法院97年度訴字第216號判決撤銷該案原處分及訴願決定，主要理由係以被上訴人就上訴人所得標之「委託證券商規劃與執行上市公司普通股股票交易服務」等2件採購案，於履約期間內應繳之原住民就業代金，於93年11月間依上訴人總、分公司全部員工人數計算，以聲明啟事通知上訴人繳納2,450,448元，經上訴人請求僅依其得標名義人即總公司之人數為計算基準，經被上訴人同意後乃以第一次行政處分更正核定金額為1,026,432元，上訴人並未表示不服，並依限繳納完畢，則被上訴人所為更正核定上訴人應繳金額為1,026,432元，即已確定。被上訴人再重新核定上訴人應繳1,989,504元，扣除已繳之1,026,432元，尚須補繳963,072元。原判決因而以所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之行政行為；行政處分一旦經過法定救濟期間即告確定，具有存續力，行政機關及處分相對人俱受拘束，茍非合乎法定要件，行政機關不得任意撤銷。縱原處分機關欲依職權為撤銷，亦須行政處分符合行政程序法第117條之情形始得為之。本件上訴人標得政府採購案件，符合政府採購法第98條規定應僱用相當比例之身心障礙者及原住民，僱用不足者應繳納代金之事實，被上訴人據以命上訴人繳納代金之處分，性質上應屬負擔處分，上訴人主張係受益處分，顯屬誤會，而撤銷該案原處分及訴願決定。本院99年度判字第718號亦因而駁回被上訴人就該案之上訴。本件並無如該案其行政處分已確定，再為追加向上訴人追繳代金之行為，自與該案情節不同，上訴人不能比附援引。本件原判決已就上訴人所主張如何不足採等事項均詳予以論述，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執陳詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 17 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 18 日
書記官 吳 玫 瑩