最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2016號上 訴 人 臺北市瑠公農田水利會代 表 人 林錦松訴訟代理人 張玲綺 律師
黃捷琳 律師被 上訴 人 臺北市中山地政事務所代 表 人 施乃仁被 上訴 人 內政部代 表 人 江宜樺
參 加 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國100年5月5日臺北高等行政法院99年度訴字第2398號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人為辦理臺北市○○路道路工程，前報奉臺灣省政府核准，以民國48年9月23日公告徵收上訴人所有重測○○○區○○○段128-4及133-1地號土地，並通知含系爭重測前土地在內之土地所有權人徵收事宜。經核算上訴人應領之徵收補償費並全部抵繳工程受益費後，完成徵收程序在案。嗣參加人地政處清理舊案，發現前揭徵收案漏辦移轉登記為參加人所有，且系爭重測前土地於公告徵收後，因實施地籍重測，系爭土地已分別分割為臺北市○○區○○段○○段796、796-
1、796-2等3筆地號土地及同小段893、893-1至893-8等9筆地號土地（上開12筆地號土地，下合稱系爭土地），臺北市政府地政處乃依土地登記規則第29條規定，囑託被上訴人臺北市中山地政事務所（下稱中山地政事務所），辦理徵收所有權移轉登記為參加人所有。經中山地政事務所辦竣登記，並通知上訴人及參加人地政處。上訴人向中山地政事務所陳情，經中山地政事務所以99年6月8日函覆上訴人在案。上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：中山地政事務所未踐行土地法、土地登記規則所定程序，且未審查登記原因證明文件，即將系爭土地移轉登記予參加人係屬違法，且系爭土地未經合法徵收，中山地政事務所以徵收為由，將系爭土地登記為參加人所有，顯有違誤。又被上訴人內政部（下稱內政部）所謂依臺灣省政府39年6月15日代電，可先由市縣政府辦理徵收與補償完畢後，報省府核備，然此代電之性質，係為行政機關發布之命令，而該命令與行為時土地法第223條及第224條牴觸，自屬無效，不得作為徵收系爭土地之依據。縱系爭土地經確認曾辦理徵收，然參加人亦不得以工程受益費扣抵徵收補償費，且相關工程受益費徵收細則之立法程序亦未完成，參加人向上訴人徵收工程受益費，顯屬無據。另參加人未於公告期滿後15日內核發補償費，系爭土地徵收失效等語，求為判決撤銷中山地政事務所99年6月8日函及訴願決定、確認內政部就上訴人所有系爭土地之徵收法律關係不存在。
三、被上訴人中山地政事務所以：依土地登記規則第29條規定、本院79年判字第1094號判決及參加人99年7月30日轉內政部土地徵收審議委員會第239次會議決議之結果，中山地政事務所依參加人地政處98年9月2日函及囑託清冊，辦理系爭土地徵收移轉登記為參加人所有，於法有據。而所謂不動產之囑託登記，係由囑託機關依法為實體審查及有實質核定權，受理登記之登記機關僅為形式審查，如囑託之標的資料與土地登記簿相符，則登記機關依法不得拒絕受理，故中山地政事務所實無權審核地政處囑託徵收處分實體之適法性及妥當性，亦無權主動塗銷。上訴人若認為該徵收程序或補償費有瑕疵，應依土地徵收條例第2條、第50條規定，向徵收主管機關聲明始為正辦等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、被上訴人內政部以：依參加人檔存「松江路徵收土地補償費相抵工程受益費金額清冊（第一期）」、「松江路徵收土地補償地價第一期付款清冊」及「松江路徵收土地補償地價第二期付款清冊」記載，上訴人所有徵收土地之徵收補償已全部抵繳工程受益費，完成徵收補償程序。且上訴人曾分別於49年1月15日及49年4月21日函請參加人說明其所有土地已於48年徵收，而就徵收補償費抵繳工程受益費及地價稅部分表示意見，並於57年函請參加人發給徵收補償費扣繳工程受益費憑證，故上訴人於徵收當時應已知土地徵收及徵收補償費抵繳工程受益費之事，且早年並無相關法令禁止將徵收補償費抵繳工程受益費之規定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、按行為時（44年3月19日）土地法第223條第1款規定，參加人於56年以前申請之徵收案，應由省政府核准。而行為時土地法第227條第1項規定，於系爭徵收時，並無現行土地法第227條第1項由「中央地政機關」通知地方地政機關公告之相關規定。
㈡、次按臺灣省政府39年6月15日代電，係針對業經省府核准而有徵收預算之土地徵收案，同意由市縣政府先行辦理徵收與補償完畢後，再報省府核備，乃屬權宜措施，並未違反土地法之立法目的，是上開代電，即可視為行為時土地法第227條第1項所謂「省政府令知」之程式。㈢、又本件松江路工程所需用之私有土地，係屬都市○○道路預定地，而參加人為辦理松江路工程（中美合作道路橋樑工程之一部分），經向臺灣省政府建設廳專案申請美援補助獲准撥款，徵收及工程預算並經臺北市議會通過。則參加人依臺灣省政府39年6月15日代電，公告徵收系爭土地，與行為時土地法227條第1項規定尚無違背，系爭土地係經合法徵收。㈣、至臺北市稅捐稽徵處中南分處100年3月14日函雖稱：系爭土地於45年5月4日公告為道路用地，免徵地價稅。惟查，系爭土地自45年5月4日公告為道路用地至98年9月9日登記為臺北市所有期間，均登記為上訴人之名義，則稅捐機關對土地登記簿所載之所有權人即上訴人免徵地價稅，尚不足以證明系爭土地未經參加人公告徵收。㈤、上訴人雖自79年間起，即曾多次就系爭土地遭占用作為道路使用事宜，向參加人所屬工務局新建工程處請求補償，經參加人復稱：「於補償方案由議會審議後，即進行補償」。惟查，參加人所屬工務局新建工程處係針對臺北市00000000道路用地為前提，函復上訴人略以：「本市○○○○○道路而尚未辦理徵收補償之道路甚多，刻由本府相關局、處以自治條例方式研議細部補償方案」等語，並未就該98筆土地「是否確未經公告徵收」或「有無發給徵收補償費」為事實認定。㈥、又依參加人檔存徵收土地補償費相抵工程受益費金額清冊、補償地價付款清冊記載，上訴人所有系爭土地之徵收補償金額共計新臺幣（下同）323,389.25元，需扣工程受益費380,956.89元後，仍須繳納57,567.64元工程受益費，故系爭土地之徵收補償費已全部抵繳工程受益費，完成徵收補償程序，故無上訴人所稱「未於公告期滿15日內發放徵收補償費」之情事。㈦、況上訴人曾於49年間函參加人說明其所有系爭土地已於48年徵收，而就徵收補償費抵繳工程受益費部分表示意見，並於57年間函請參加人發給系爭土地徵收補償費扣繳工程受益費之憑證，顯見上訴人亦明知系爭土地業經徵收，且經參加人以徵收補償費抵繳工程受益費在案，且上訴人至遲於57年間即已同意參加人以徵收補償費抵繳工程受益費甚明。㈧、次按行為時市縣工程受益費徵收條例第7條規定，市縣政府徵收工程受益費，僅須經市縣民意機關於各該工程實際所需費用額度內議決其費率即可，依本院58年判字第476號判例意旨，本件徵收工程受益費，業經臺北市議會48年3月間第4屆第4次大會第4、5次臨時大會議決在案，足徵本件徵收工程受益費已經臺北市議會議決修正通過，而完成地方立法程序，並有拘束人民之效力。參加人自得據以向徵收土地所有權人徵收該工程受益費。至於參加人雖因年代久遠而無法提出當時之徵收工程受益費細則、工程計畫及預算呈請上級機關備案之相關資料，惟因上開程序僅屬備案之性質，而非徵收工程受益費之立法程序或生效要件，參加人縱未將徵收細則連同工程計劃及預算呈請上級機關備案，亦不影響該議決得以拘束人民之效力。㈨、查早年並無相關法令禁止將徵收補償費抵繳工程受益費之明文規定，又由臺北市政府工務局57年9月27日函文內容，可見將工程受益費逕自應付補償地價項下扣除，乃49年度以前，當時行政機關普遍性之行政慣例。再按行政院49年6月6日函釋、內政部74年12月28日、76年4月2日函釋雖先後明示工程受益費未便或不應自應付之徵收補償費項下扣除，惟均係下達或發布於參加人48年間徵收系爭土地，並以應付徵收補償費扣抵工程受益費之後，是上訴人尚無從執下達或發布在系爭扣抵行為後之上述函釋內容，指摘該扣抵行為有何違法之處。㈩、又因本件徵收當時並無相關法令明文禁止將應發給之徵收補償費與應徵收之工程受益費相互抵銷，且該二種公法上之債權，性質上復無不得抵銷之情形，是行政院及內政部上開函釋意旨，並非在闡明法規之真意或就法規所為之釋示，而係為協助下級機關行使裁量權所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之行政規則，故應自下達或發布後始有其適用。此與司法院釋字第287號解釋認為「就法規所為之釋示，在闡明法規之真意」，故應自法規生效之日起有其適用之情形，有所不同。、按土地法第75條第1項、土地登記規則第34條第1項第2款、第55條第1項規定，針對向地政機關「申請」土地登記之情形，固規定應提出登記原因證明文件等各項資料，地政機關則應對申請人提出之登記原因證明文件等各項資料進行審查，並於審查無誤後，登記於登記總簿。惟如係行政機關囑託登記之場合，土地登記規則第29條第1款亦未規定行政機關囑託登記時須提出登記原因證明文件等相關資料。顯見地政機關之受理政府機關之「囑託登記」事件，核與受理權利人之「單獨登記」事件，其性質上並不完全相同。在囑託登記之場合，為囑託登記之機關既無須提出登記原因之證明文件，則地政機關為登記時，除事實上不能或無從辦理，得將實情函覆外，並無就囑託登記原因之適法正當與否，加以審查之權。是中山地政事務所就系爭土地所為之徵收移轉登記處分並無違法，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、本院：㈠、按行為時（44年3月19日）土地法第223條第1款、第227條第1項分別規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：一、需用土地人為省政府各廳處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者。……」「市縣地政機關於接到行政院或『省政府令知』核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。」再臺灣省政府為簡化都市計畫需用土地之徵收手續，以39年6月15日代電規定都市計畫保留地因實施都市計畫而需徵收時，凡經省府核准有預算者，准先由市縣政府辦理徵收與補償完畢後，報省府核備。經查本件參加人係於56年間始改制為直轄市，是參加人於56年以前申請之徵收案，自應由省府核准。另上開代電針對業經省府核准而有徵收預算之土地徵收案，同意由市縣政府先行辦理徵收與補償完畢後，再報省府核備，係本諸行為時土地法賦予其核准土地徵收案之裁量權限，亦未牴觸行為時土地法第223條、第224條之規定，亦未違反土地法之立法目的，是上開代電，即可視為行為時土地法第227條第1項所謂「省政府令知」之程式。上訴人主張該代電牴觸行為時土地法第223條、第224條規定而無效，不得作為徵收系爭土地之依據云云，委無足採。㈡、又本件松江路工程所需用之私有土地，係屬都市○○道路預定地，而參加人為辦理松江路工程（中美合作道路橋樑工程之一部分），經向臺灣省政府建設廳專案申請美援補助獲准撥款，徵收及工程預算並經臺北市議會通過等情，有臺北市議會第4屆第4次大會第4、5次臨時大會議事錄及所附施政計畫、概算表等影本附被上訴人內政部原審答辯卷第77至79頁可稽。則參加人依臺灣省政府39年6月15日代電，以系爭徵收公告徵收上訴人所有系爭土地，與法尚無違背。上訴人主張本件未符代電之情形而違法徵收，亦不足採。㈢、另判決以系爭土地自45年5月4日公告為道路用地至98年9月9日登記為臺北市所有期間，均登記為上訴人之名義，則稅捐機關自45年5月4日系爭土地公告為道路用地時起，依行為時土地稅減免規則第9條規定，而對土地登記簿所載之所有權人即上訴人免徵地價稅，尚不足以證明系爭土地未經參加人公告徵收，依法自無違誤。上訴人以既經稅捐機關依土地稅減免規則第9條規定，免徵地價稅，即代表該地尚未經徵收云云，殊無足採。㈣、再參加人所屬工務局新建工程處係針對臺北市00000000道路用地為前提，函復上訴人略以：「本市○○○○○道路而尚未辦理徵收補償之道路甚多，刻由本府相關局、處以自治條例方式研議細部補償方案」等語，因而原判決認定該函並未就該98筆土地「是否確未經公告徵收」或「有無發給徵收補償費」為認定，即與事實無違，上訴人以原判決漏未審酌上訴人已於所提公文內詳載系爭土地地號、面積等資料，有判決不備理由之違法，即難採憑。㈤、行為時（33年8月19日）市縣工程受益費徵收條例第7條明定「市縣政府徵收工程受益費，經民意機關議決後，應由市縣政府將徵收細則連同工程計劃及預算，呈請上級機關備案。」經查本件徵收工程受益費，業經臺北市議會48年3月間第4屆第4次大會第4、5次臨時大會議決「徵收工程受益費比率總工程之1/2」在案，足徵本件徵收工程受益費已經臺北市議會議決修正通過，而完成地方立法程序，並有拘束人民之效力。參加人自得據以向徵收土地所有權人徵收該工程受益費。至於參加人雖因年代久遠而無法提出當時之徵收工程受益費細則、工程計畫及預算呈請上級機關備案之相關資料，惟因上開程序僅屬備案之性質，而非徵收工程受益費之立法程序或生效要件，參加人縱未將徵收細則連同工程計劃及預算呈請上級機關備案，亦不影響該議決得以拘束人民之效力。亦據原判決敘明甚詳，自無上訴意旨指摘有判決理由矛盾之情事。㈥、又行政院49年6月6日函釋、內政部74年12月28日、76年4月2日函釋雖先後明示工程受益費未便或不應自應付之徵收補償費項下扣除，惟均係下達或發布於參加人48年間徵收系爭土地，並以應付徵收補償費扣抵工程受益費之後，是上訴人尚難執上述函釋內容，指摘行為時法無明文禁止之行政慣例為上開扣抵行為有何違法之處。㈦、再按土地登記規則第29條第1款規定：「政府機關遇有下列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：一、因土地徵收或撥用之登記……。」系爭土地既經參加人公告徵收，並以應付之徵收補償費抵扣工程受益費，而發放補償費完竣，已如前述，則被上訴人中山地政事務所受地政處囑託，依上開規定，將仍登記為上訴人所有之系爭土地辦理徵收所有權移轉登記為臺北市所有，即屬於法有據，並無違誤。而原判決亦已詳述該規則第29條第1款與該規則第34條第1項第2款、第55條第1項規定應提出登記原因證明文件等各項資料，及地政機關應對申請人提出之登記原因證明文件等各項資料進行審查不同，本件被上訴人中山地政事務所受臺北市政府地政處囑託登記並無審查之權，自無上訴意旨所稱本件有上開規則第34條第1項第2款、第55條第1項規定之適用。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 24 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 25 日
書記官 黃 淑 櫻