最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2022號上 訴 人 行政院農業委員會林務局羅東林區管理處代 表 人 林鴻忠被 上訴 人 李浴彬上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國100年1月12日臺北高等行政法院99年度簡字第615號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人（即原審被告）主張其於98年9月間核對全體員工申領子女教育補助之證明文件時，發現被上訴人（即原審原告）所提證明文件不符子女教育補助申領要件，遂以被上訴人違反「全國軍公教員工待遇支給要點子女教育補助表」（下稱子女教育補助表）說明一、說明三之規定及行政院人事行政局81年9月15日（81）局肆字第34153號函釋（下稱人事行政局81年9月15日函釋）意旨，以98年11月11日羅人字第0981270383號函（下稱前次處分）通知被上訴人扣薪，被上訴人不服提起訴願，經農委會認部分補助發給已逾5年時效不得再追回，以99年2月12日農訴字第0980178421號作成「原處分撤銷，由原處分機關於2個月內查明另為適法之處分」之訴願決定（下稱前次訴願決定），上訴人遂依前次訴願決定意旨，以99年3月9日羅人字第0991270067號函（下稱原處分）通知被上訴人，請其返還自93學年度第2學期至97學年度第2學期間申領林暐恩5學期之子女教育補助新臺幣（下同）17萬9,000元、林詩蘋9學期之子女教育補助21萬6,000元，不當得利共計39萬5,000元，於每月薪資（包括薪俸、獎金等在內）在1/3範圍內予以扣繳至清償日止，被上訴人仍不服，再提起訴願，經農委會以99年7月8日農訴字第0990120844號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，遂提起行政訴訟。原判決將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人（原審原告）起訴主張：上訴人不得且並未撤銷上訴人歷年核發被上訴人共計12次子女教育補助之授益行政處分，且上訴人撤銷權之行使已逾越除斥期間之規定等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、上訴人（原審被告）則以：上訴人於98年9月間核對全體員工申領子女教育補助之證明文件時，發現被上訴人所提證明文件不符子女教育補助申領要件，且被上訴人亦無法提出新證明文件，遂著手核對被上訴人歷年申領子女教育補助資料，發現被上訴人自92年9月25日起，以非婚生且未辦理收養之林暐恩及林詩蘋向上訴人申領子女教育補助，至98年2月間計申領52萬4,200元。違反「子女教育補助表」說明一、說明三之規定及人事行政局81年9月15日函釋意旨，上訴人遂以前次處分通知被上訴人，將以每月薪資（包括薪俸、獎金等在內）三分之一範圍內予以扣繳上述不當得利，並至清償日止。被上訴人不服，前向農委會提起訴願，經農委會認部分補助發給已逾5年時效不得再請求追回，作成「原處分撤銷，由原處分機關於2個月內查明另為適法之處分」之訴願決定，上訴人遂依訴願決定意旨，以原處分通知被上訴人請其返還自93學年度第2學期至97學年度第2學期間申領之子女教育補助費共計39萬5,000元，於每月薪資（包括薪俸、獎金等在內）在三分之一範圍內予以扣繳至清償日止，於法有據，並無違法等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審撤銷訴願決定及原處分，無非以：（一）上訴人得否撤銷系爭核發子女教育補助之處分？⒈按「子女教育補助表」說明一：「公教人員子女隨在臺澎金馬地區居住，就讀政府立案之公私立大專以下小學以上學校肄業正式生，可按規定申請子女教育補助。」說明三：「申請手續及繳驗證件：⑴填具申請表：申請人本誠信原則提出申請，經人事單位複核後，以造冊方式辦理支付。⑵戶口名簿：於本機關第一次申請時，須繳驗戶口名簿以確認親子關係，爾後除申請人親子關係變更外，無須繳驗。⑶收費單據：國中、國小無須繳驗；公私立高中（職）以上繳驗收費單據；如係繳交影本應由申請人書明『與正本相符』並簽名，以示負責。又轉帳繳費者，應併附原繳費通知單。」復依人事行政局81年9月15日函釋，公務人員因婚姻關係與其配偶前夫妻所生之子女共同生活，須經辦理收養，始得請領子女教育補助費。另依行政院農業委員會林務局各林區管理處士級人員暫行管理要點第29條之規定，士級人員保險及婚、喪、生育及子女教育補助等福利事項參照技工、工友相關規定辦理。因林暐恩及林詩蘋未經被上訴人收養，而非被上訴人之法定婚生子女，依前揭規定及函釋，被上訴人自不得申領林暐恩及林詩蘋之子女教育補助費。上訴人審核被上訴人申請時，疏未發現上情，逕予核發上開教育補助費，自屬違法。⒉按行政程序法第8條、第117條、第119條規定，是行政機關可否撤銷違法授益行政處分應予斟酌之要件，即（1）受益人有信賴授予利益之行政處分之事實；（2）受益人並無信賴不值得保護之情形；（3）受益人之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益時，該授益處分不得撤銷，而賦予受益人「存在保護」，若受益人雖有值得保護之信賴利益，但其信賴利益並非顯然大於撤銷之公益者，該授益處分始得撤銷之。查本案被上訴人申領林暐恩及林詩蘋之子女教育補助費，雖然應有行政法信賴保護原則之適用，惟基於前揭「子女教育補助表」、人事行政局81年9月15日函釋及行政院農業委員會林務局各林區管理處士級人員暫行管理要點第29條之規定，並符法令適用之平等性，以維護依法行政原則等公益，應認被上訴人支領林暐恩、林詩蘋之子女教育補助之信賴利益，並未顯然大於撤銷系爭核發子女教育補助之處分所欲維護之公益。是上訴人自得基於行政程序法第117條前段之規定，依職權撤銷系爭核發子女教育補助之違法授益處分。被上訴人主張伊受信賴保護原則之保障，上訴人不得撤銷系爭核發子女教育補助之處分云云，要非可採。（二）上訴人有無撤銷系爭核發子女教育補助之處分？徵諸原處分之主旨：「有關追繳臺端子女教育補助乙案，詳如說明，請查照並配合辦理。」並於說明載明：「一、依據行政院農業委員會99年2月12日農訴字第0980178421號函送訴願決定書辦理（諒達）。二、依上函所示略以，……臺端所提證明文件固不符子女教育補助申領要件，惟本處98年11月11日羅人字第0981270383號函，追繳臺端自92學年度第1學期至93學年度第1學期子女教育補助（分別於92年10月22日、93年4月1日及93年11月2日發給），已逾前揭公法上5年請求權之期限，對逾5年時效完成而消滅者應不得再訴請追回。是以，本處98年11月11日羅人字第0981270383號函，應予撤銷，另為適法之處理。三、按前揭行政院農業委員會訴願決定書意涵，經查臺端自93學年度第2學期至97學年度第2學期共溢領子女教育補助新臺幣39萬5,000元（如附件），因考量本案追繳金額龐大而臺端需負擔日常生活所需，故參照一般案例，於臺端每月薪資（包括薪俸、獎金等）在三分之一範圍內予以扣繳至清償日止，併自99年5月份起開始扣繳。四、臺端如對前述內容有異議，得依訴願決定書所定期限，向臺北高等行政法院提起行政訴訟。」等語，其遣詞用語雖未明示撤銷系爭核發子女教育補助之處分，惟依據行政程序法第8條、第149條準用民法第98條規定：「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句。」且被上訴人實際均以原處分撤銷系爭核發子女教育補助之處分為前提而提起訴願及本件撤銷訴訟，上訴人並均為實體答辯等情以觀，可判斷上訴人原處分之作成，實係基於「撤銷系爭核發子女教育補助之處分，並核定被上訴人溢領子女教育補助，且按月自被上訴人每月薪資三分之一範圍內扣繳」之意思對外行文表示所作成，並對被上訴人發生法律上效果，已符合行政處分之各種特徵，亦屬行政處分無疑。是被上訴人主張上訴人迄未撤銷系爭核發子女教育補助之處分云云，殊難憑採。（三）上訴人撤銷系爭核發子女教育補助之處分，應否使其溯及失效？查被上訴人申領林暐恩、林詩蘋自93學年度第2學期至97學年度第2學期之子女教育補助39萬5,000元後，因信賴上訴人之決定存在，已就其生活關係作適當之安排，且無信賴不值得保護之情形，揆諸改制前行政法院89年度判字第1103號判決意旨及說明，上訴人於撤銷違法授益處分之效力，不宜溯及既往，即不應責令被上訴人將前已申領之上開子女教育補助返還，以保障被上訴人既定之生活安排不致遭受無從預測之損害。是上訴人依行政程序法第117條前段規定，以原處分撤銷系爭核發子女教育補助之處分時，怠於行使同法第118條但書所賦予之裁量權，未兼顧被上訴人財產保護之權益，僅基於公益之考量而撤銷未依法行政之系爭核發子女教育補助處分，使該等違法處分溯及既往失其效力，並責令被上訴人繳回溢領之上開子女教育補助，而未考量被上訴人之信賴利益，有違行政法之信賴保護原則，應屬怠為裁量之違法處分。（四）上訴人行使撤銷權作成原處分，是否罹於除斥期間？⒈依行政程序法第117條規定，違法行政處分於法定救濟期間經過後，上訴人固得依職權予以撤銷。然基於法律秩序之安定，有撤銷權限之上訴人行使此項撤銷權限，亦有時間之限制，即依行政程序法第121條第1項規定自上訴人「知有撤銷原因時起2年內為之」。而所謂「知有撤銷原因」，係指明知及確實知曉對處分相對人有撤銷違法處分之原因而言。且所謂「撤銷原因」，係指「構成撤銷理由之事實」，至於法規解釋及適用上之瑕疵，則非此處所謂之事實。蓋行政機關有依法行政之義務，公務人員並經相關考試及訓練始予任用，本質上不能就法規解釋及適用上瑕疵諉為不知。又依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條前段規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」準此，上訴人對於撤銷權存在之構成要件事實，即何時知悉撤銷原因，且在2年內行使權利之事實，應負證明責任。因為系爭核發子女教育補助處分構成撤銷理由之事實，實為「被上訴人未收養現配偶林玟利與其前夫所生之子女林暐恩、林詩蘋，仍申領其等子女教育補助」乙節，故應以上訴人何時知悉此一事實，作為其行使撤銷權除斥期間之起算時點。⒉經查，上訴人早已於92年10月22日即已知悉「被上訴人未收養現配偶林玟利與其前夫所生之子女林暐恩、林詩蘋，仍申領其等之子女教育補助」，惟因上訴人係依被上訴人申請逐次作成系爭核發子女教育補助之處分，故有無逾除斥期間，應以各次行政處分作成時起算。而截至上訴人行使撤銷權（99年3月9日）之日，已逾2年除斥期間之核發子女教育補助處分，包括92學年度第1學期（92年10月22日）至96學年度第1學期（96年10月間），至於上訴人核發林詩蘋96學年度第2學期（97年4月間）至97學年度第2學期（98年4月間）子女教育補助費予被上訴人之處分，於上訴人99年3月9日作成原處分時，則尚未逾除斥期間。被上訴人主張原處分撤銷系爭核發子女教育補助之處分，全部均已逾除斥期間，固有未洽，上訴人辯稱其撤銷系爭核發子女教育補助之處分，全部均未逾除斥期間，亦不足採。綜上所述，被上訴人執此指摘原處分及訴願決定違背法令，並求予撤銷，為有理由，爰將訴願決定及原處分，併予撤銷等語，資為其判斷之論據。
五、本院按：（一）本件為簡易事件，兩造所爭執者為本案有無信賴保護原則之適用，以及如何認定知悉有撤銷原因而憑以計算撤銷違法行政處分之除斥期間，足認本件上訴涉及之法律見解具有原則性，本院許可其上訴。合先敘明。（二）原判決以系爭核發子女教育補助之處分為違法處分，且原處分已撤銷系爭核發子女教育補助之處分，核無不合。（三）查依上引「子女教育補助表」說明三所定：申請子女教育補助費於本機關第一次申請時，須繳驗戶口名簿以確認親子關係，爾後除申請人親子關係變更外，無須繳驗。是以，依此規定，被上訴人自應得知申請子女教育補助費以具有親子關係為必要，而其明知並未辦理收養林瑋恩及林詩蘋，其與上述二人並無親子關係，逕向上訴人申領該二人之子女教育補助費，縱無故意，對作成系爭違法處分是否涉有重大過失，自有進一步探究之餘地。次查依被上訴人申請時所提出之戶籍謄本記載，被上訴人與林瑋恩、林詩蘋戶籍不在同一地址，故提出不同地址之戶籍謄本，則被上訴人是否與該二人同居一處，已有疑義，且依據上述戶籍謄本所載，無法證明兩者間有親子關係，足認被上訴人就其與林瑋恩、林詩蘋是否具有親子關係之重要事項於申領時並未提出完全之資料，致使行政機關依該資料而作成行政處分，依上開說明，似難認定被上訴人無信賴不值得保護之情形。另查公務機關所屬承辦人作成行處分是否有故意過失，與行政處分相對人是否有信賴不值得保護，係屬二事，縱承辦公務員作成行政處分時涉有過失，亦不影響相對人是否有信賴不值得保護之認定。故原判決以：被上訴人於92年5月間與林玟利再婚後，誤以為與其同住並視為己出之林暐恩及林詩蘋即為其子女，而得向上訴人申領子女教育補助費，即自92年9月25日起向上訴人申領其與前妻婚生子女李哲勳、李逸傑及林玟利與前夫婚生子女林暐恩及林詩蘋之子女教育補助費，顯係誤解申領子女教育補助費之法令規定，惟既經上訴人逐次連續作成系爭核發子女教育補助之給付處分，上訴人上開連續核發系爭核發子女教育補助之行為，應得視為被上訴人之信賴基礎事實；而被上訴人按學期申領子女教育補助以供其生活及財務所需，則堪認為被上訴人於客觀上之具體信賴表現行為；且被上訴人並未以不正方法或對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，使上訴人作成系爭核發子女教育補助之處分，況被上訴人並非上訴人之人事行政類之公務人員，於任職上訴人時，依法令可否申領林暐恩及林詩蘋之子女教育補助，本係上訴人所屬人事承辦員基於彼等之專業暨職責理應知悉、調查之事項，衡情亦難認被上訴人明知或因重大過失而不知系爭核發子女教育補助之處分違法，亦即被上訴人並無信賴不值得予以保護之情形乙節，依上開說明，尚嫌速斷，自有進一步詳加審酌之必要。（四）復查所謂信賴利益係指信賴原行政處分或行政法規有效，而另有表現之行為以獲取預期之利益而言，因此，信賴利益並非現存之利益，政府機關給付公務人員之子女教育補助款，係屬金錢而為單純之現存利益，因此受領人將現存利益予以消費，尚難認為係信賴表現之行為，故上訴人撤銷系爭違法處分後對被上訴人追繳該給付，被上訴人縱然將其所受領之給與予以處分或消費，上訴人之追繳與信賴保護原則並無違背，是以原判決認定本案被上訴人申領林暐恩及林詩蘋之子女教育補助費，應有行政法信賴保護原則之適用乙節，適用法規尚有未合。另查被上訴人既不合信賴保護要件，難認有財產上之損害，自無行政程序法第118條但書之適用。從而原判決進而以：被上訴人因信賴上訴人之決定存在，已就其生活關係作適當之安排，且無信賴不值得保護之情形，上訴人於撤銷違法授益處分之效力，不宜溯及既往，即不應責令被上訴人將前已申領之上開子女教育補助返還，以保障被上訴人既定之生活安排不致遭受無從預測之損害等由，因本案情形尚與信賴保護要件未合，已如上述，故原判決此項理由自嫌無據而於法未合。至上訴人得請求之返還範圍，依行政程序法第127條第2項規定，準用民法有關不當得利之規定，發回後原審應注意併予審酌。
（五）另按行政程序法第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」由其文義可知，係指原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起算除斥其間，蓋行政處分之撤銷係對違法處分為之，如以實際行為之公務員涉有過失時起算，則所有撤銷違法行政處分之除斥期間均應以行政處分完成時起算，顯與上述法條規定意旨不符。復查上訴人對於撤銷權存在之構成要件事實，即何時知悉撤銷原因，且在2年內行使權利之事實，固應負證明責任。然上訴人已主張其於98年9月間全面核對全體員工申領子女教育補助之證明文件時，始發現被上訴人有不符合子女教育補助請領要件之情事，原審自應依職權命上訴人提出相關資料予以查證是否可採，原審未能詳加調查，遽以：行政機關有依法行政之義務，公務人員並經相關考試及訓練始予任用，本質上不能就法規解釋及適用上瑕疵諉為不知。因系爭核發子女教育補助處分構成撤銷理由之事實，實為「被上訴人未收養現配偶林玟利與其前夫所生之子女林暐恩、林詩蘋，仍申領其等子女教育補助」乙節，故應以上訴人何時知悉此一事實，作為其行使撤銷權除斥期間之起算時點。上訴人於92年10月22日即已知悉「被上訴人未收養現配偶林玟利與其前夫所生之子女林暐恩、林詩蘋，仍申領其等之子女教育補助」，惟因上訴人係依被上訴人申請逐次作成系爭核發子女教育補助之處分，故有無逾除斥期間，應以各次行政處分作成時起算乙節，於法尚有未合。（六）綜上，原判決既有如上之可議，上訴人據以指摘求予廢棄，為有理由，應將原判決廢棄。因本案尚有部分事實未明，應發回原審法院，依本判決意旨，查明事實後，另為適法之判決。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 24 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 25 日
書記官 彭 秀 玲