最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2028號上 訴 人 蕭林韻琴訴訟代理人 黃英哲 律師
許文彬 律師被 上訴 人 國防部空軍司令部代 表 人 嚴明被 上訴 人 空軍通信航管資訊聯隊代 表 人 徐智男上列當事人間有關眷舍事務事件，上訴人對於中華民國100年1月31日臺北高等行政法院99年度訴字第1579號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人後開第2項之訴及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分訴願決定及原處分均撤銷。
其餘上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人空軍通信航管資訊聯隊負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人空軍通信航管資訊聯隊（下稱被上訴人航管聯隊）代表人業由胡延年變更為徐智男，有國防部民國100年9月13日國人管理字第1000012459號令附卷可稽，玆經繼任者於100年11月3日具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人前任職被上訴人航管聯隊隸屬士官期間，經被上訴人航管聯隊同意撥地自建臺北市○○街○○○巷○○弄6之3號2層樓建築物1棟；其配偶蕭璇璣復向訴外人黃綏中尉頂讓眷舍，經上訴人自費重建臺北市○○街○○○巷安東新村2棟6號2層樓建築物1棟（即臺北市○○街○○○巷○○號）。嗣安東新村經行政院於78年間核定改建，上訴人於82年8月17日與被上訴人航管聯隊簽訂國軍安東新村原眷戶重建申請書（下稱重建申請書），同意將上開2棟房屋交由被上訴人航管聯隊依「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」（申請書誤植為國軍老舊眷村重建作業要點；下稱眷村重建作業要點）辦理重建，並由被上訴人航管聯隊就該2棟房原址土地70%，扣除0.7%之地價款計算，輔助上訴人購置重建後之房屋，不足須由上訴人自行負擔之自備款且經初步評估概算為新臺幣（下同）1,876,966元。嗣因上訴人申請配售1樓並增坪，而於重建完成後，其獲配售之臺北市○○街○○○巷○○號1樓（下稱系爭房屋），經被上訴人航管聯隊結算，扣除上訴人於87年10月2日所繳交之自備款1,876,966元，尚應補繳3,584,589元，經國防部空軍總司令部（即被上訴人空軍司令部之前身，下稱被上訴人空軍司令部）政治作戰部軍眷服務處以87年8月20日交屋通知單通知上訴人辦理交屋及補繳上述自備款；且上訴人就該補繳部分不服所提確認債權不存在訴訟，業經臺灣高等法院91年度上更㈠字第209號、最高法院92年度台上字第1413號判決駁回其訴確定。爾後被上訴人航管聯隊以92年9月12日祺政字第0920006708號函知上訴人應於92年10月31日前繳清房價差額及完成交屋事宜，國軍軍眷住宅公用合作社並據以92年10月24日（92）信義字第0608號書函，請上訴人配合辦理繳交自備款及後續交屋事宜；上訴人固分別以92年10月23日、同年月28日存證信函致被上訴人航管聯隊，主張系爭房屋有不能達通常效用之瑕疵，修補後再通知交屋等情，惟經被上訴人航管聯隊於92年12月24日函知上訴人同意協助修補，請其於93年1月15日前完成交屋事宜等語；上訴人復於92年12月29日以存證信函主張先點交，房屋差價款俟辦理所有權移轉登記同時繳付等語，再經被上訴人航管聯隊於93年1月5日函復，請上訴人於93年1月15日前辦理交屋，逾期將註銷其配購眷宅之權益，上訴人僅於93年1月29日致函被上訴人航管聯隊謂：承辦人員以上訴人未辦好貸款手續，拒絕點交房屋等語。被上訴人空軍司令部認上訴人遲未負擔配購系爭房屋應補繳之差額款，未完成交屋作業，造成基金長期墊款3,584,589元無法收回，依上述眷村重建作業要點第伍大點第五點㈩規定，遂以93年10月1日突眷字第0930005364號函知被上訴人航管聯隊撤銷上訴人輔助購宅權益；該聯隊因據該函以93年10月11日祺政字第0930008208號函通知上訴人撤銷輔助購宅權益（下稱原處分），並請上訴人逕洽國軍軍眷住宅合作社領回已繳交之款項。上訴人不服，援引行政程序法第111條第6款、第7款規定，向原審法院對被上訴人航管聯隊提起確認原處分無效訴訟，經該院以94年度訴字第790號判決駁回，上訴人不服，提起上訴，經本院96年判字第1755號判決駁回其上訴，並就其應提撤銷訴訟，惟未經訴願程序，誤向原審法院提起確認行政處分無效訴訟部分，依行為時行政訴訟法第6條第5項規定，另移送於訴願管轄機關即國防部。案經國防部審理後決定不受理，上訴人不服，循序提起行政訴訟，復經原審判決駁回，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張略以：㈠、其以上述房屋交由被上訴人航管聯隊依法辦理重建，受有超坪59.7951坪補償之權益，於重建完成後受輔助購置30坪型眷宅1戶，上訴人應負擔自備款金額應為1,876,966元，被上訴人航管聯隊於系爭房屋重建完成後，通知上訴人自備款金額高達5,461,555元，逾約定金額3,584,589元，並未考量上訴人依法應取得超坪補償權益。且上訴人已將應給付自備款1,876,966元繳納至被上訴人指定之帳戶，並無眷村重建作業要點第伍大點第五點㈩規定撤銷輔助購宅款權益之事由；又參酌兩造簽定之「重建申請書」第3條規定係以上訴人該當「未遵守公告搬遷之期限自動搬遷」之要件時，被上訴人始有註銷上訴人輔助購宅之權力。然上訴人從未拒絕搬遷，且已交出兩棟眷舍協助拆遷作業，自不合撤銷輔助購宅權益要件。㈡、又重建作業要點第伍大點第三點㈤規定，係指一戶兩舍仍只能配售一戶，並非表示僅能領取一舍之補償費。被上訴人為計算超坪補償之費用，前後於82年及83年間丈量眷舍坪數，而被上訴人據以為憑之83年丈量紀錄內容，僅確認「臺北市○○街○○○巷○○弄6之3號」面積為29.48坪，與82年丈量兩戶眷舍總面積乃
59.7951坪，內容差異極大；依59.7951計算，扣除公配眷舍
6.58坪及補助購宅24坪，上訴人有29.2151坪面積計算之「超坪補償款」可資領取，則上訴人應補繳差額即自備款之數額，亦僅100多萬餘元，與上訴人原依約應繳納之數額相近，足見上訴人應繳納之自備款非如上述。原處分以「上訴人未補繳差額款」為由，據以撤銷上訴人輔助購宅權益，顯然有誤等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被上訴人則以：㈠、關於系爭應補繳款差額3,713,034元（嗣調整為3,584,589元），上訴人曾向民事法院提起確認債權不存在訴訟，業經臺灣高等法院91年度上更㈠字第209號民事判決、最高法院92年度台上字第1413號民事裁定駁回上訴人之訴確定。依據重建申請書第1項、重建說明書第14條第3項、系爭交屋通知單第4條、第6條第4項等規定及上述民事確定判決意旨，上訴人有先履行給付自備款3,584,589元予被上訴人之義務，惟上訴人經被上訴人航管聯隊於92年9月12日催告而拒不付款，被上訴人航管聯隊註銷上訴人之輔助購宅權益，自屬有據。至眷村重建作業要點第伍大點第五點㈩規定，並未限定僅有「未自動搬遷」之情形始得註銷輔助購宅權益。㈡、又上訴人於臺灣高等法院91年上更㈠字第209號請求確認債權不存在事件，已自承安東新村貳棟陸號（即瑞安街222巷14號)係其配偶蕭璇璣復向訴外人黃綏中尉頂讓，非被上訴人配給，上訴人自無權申請超坪補償；且83年超坪丈量與補償眷戶名冊業經上訴人親自簽名同意在案，依眷村重建作業要點第伍大點第三點㈤規定，原眷戶一戶兩舍者，仍視為一戶，是上訴人縱有兩戶眷舍，亦僅得以一戶申請補償。況上訴人主張之兩眷戶超坪補償，亦經臺灣高等法院91年度上更㈠字第209號民事確定判決駁回，上訴人於本案復行主張，牴觸確定判決既判力等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、按眷村重建作業要點第伍大點、第柒大點規定及本院91年度判字第211號判決意旨，被上訴人航管聯隊有獨立編列預算、組織編制與印信，其以安東新城辦理重建之管理機關，單方面撤銷上訴人輔助購宅權益，自屬行政處分。㈡、關於上訴人主張視為一戶兩舍及超坪補償之爭議，參酌臺灣高等法院91年度上更㈠字第209號判決理由，上訴人所稱「瑞安街222巷14號」房屋，係上訴人配偶蕭旋璣向他人購買，因伊不具軍人身分，不能視為獨立一戶給予補償，故上訴人雖提出兩舍，但依眷村重建作業要點第伍大點第三點第㈤項規定，核定上訴人「一戶兩舍」仍視為一舍，僅得領取一戶政府補助款；而上訴人所稱之超坪補償，亦於上開判決認定無該款可資領取；上開民事判決且經最高法院裁定駁回上訴人之上訴而告確定。是關於上訴人應付自備款差額3,713,034元部分，已經民事判決確認該債權存在在案，不容上訴人於本件再事爭執。㈢、本件係國軍老舊眷村改建條例施行前已經行政院核定改建之眷村，其法律規範應依眷村重建作業要點。按眷村改建係國家基於照顧軍人軍眷，改善其生存環境及生活條件之給付行政措施，並非限制相對人之自由與權利，其法律規範審查密度不若干涉行政之嚴格，因此，國防部為規範下級機關內部秩序及運作而訂定上開作業要點，以為一般性規定，實為上開條例規範前之過渡性行政規則，其合法、合憲性自應予承認，與法律保留原則尚無違背，自得予以適用。查「安東新村重建申請書」係由上訴人申請，被上訴人航管聯隊用印，再經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）公證人認證，就其內容可知，上訴人於簽訂申請書後除按管理單位期限自動搬遷外，亦承諾須遵守國防部令頒之眷村重建作業要點規定。至購置輔助款不足部分，上訴人亦承諾自行負擔，且該不足款部分，已經民事訴訟程序確定由上訴人負擔。另系爭輔助購宅之規範包括：上訴人簽署之重建申請書、安東新村重建說明書及眷村重建作業要點。被上訴人航管聯隊雖未依眷村重建作業要點第伍大點第五點㈩規定提出上訴人簽訂同意書之證明，但上訴人已於前揭重建申請書中承諾依照眷村重建作業要點辦理重建等語。而安東新村重建說明書第14條第3項前段規定：「..交屋前必須辦妥貸款手續及付清自備款..」；臺北市瑞安新城交屋通知單第4條後段規定：
「..自備款必須於交屋前全部繳清，方可辦理接屋手續..。
」是上訴人須於交屋前繳清自備款，乃被上訴人航管聯隊給付措施中要求上訴人之履行條件，其審查密度不若干涉行政嚴格，且該條件未違反一般法律原則。㈣、查被上訴人航管聯隊於上開民事判決確定上訴人應繳自備款數額後，以92年9月12日祺政字第0920006708號函通知上訴人於92年10月31日前繳清房價差額及完成交屋事宜，國軍軍眷住宅公用合作社（下稱眷合社）並據以92年10月24日(92)信義字第0608號書函，請上訴人配合辦理繳交自備款及後續交屋事宜；上訴人雖為異議，惟其主張系爭房屋有通常效用瑕疵，已經被上訴人航管聯隊於92年12月24日函復同意修補。嗣被上訴人航管聯隊再於93年1月5日函請上訴人於93年1月15日前辦理交屋、逾期即撤銷上訴人配購眷宅權益，因上訴人拒絕，被上訴人航管聯隊遂以上訴人違反該條件，而撤銷其輔助購宅權益，並無適用及解釋法規錯誤情事；另上訴人以買賣契約解除為由，請求被上訴人航管聯隊返還原給付自備款1,876,966元與遲延利息等，且經臺北地院93年度重訴字第1359號判決被上訴人航管聯隊已清償提存該自備款，上訴人僅能請求提存前之遲延利息確定。至被上訴人空軍司令部並未對上訴人作成任何行政處分，已為上訴人自承在卷，且上訴人亦僅針對被上訴人航管聯隊提起訴願，訴願決定亦以該聯隊為原處分機關，上訴人自不能對未作成行政處分之被上訴人空軍司令部為任何主張或訴訟行為，上訴人併以空軍司令部為被上訴人，顯屬當事人不適格，其訴為無理由等語，因而駁回上訴人在原審之訴。
六、本院查：
㈠、按「本條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依國防部原規定辦理。」85年2月5日公布施行之國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第28條第1項定有明文。又國防部在眷改條例施行前，為貫徹政府照顧軍眷，配合國家經濟及社會建設，改善眷居生活環境，輔助官兵眷屬購宅，而遵奉行政院對「國軍老舊眷村重建」指示之原則訂有眷村重建作業要點。依該要點第伍大點第二點、第三點、第五點：「二、土地價款之計算與運用：…㈡、眷村土地得款，以70%循收支併列方式完成預算程序，作為本要點一般作法㈠所規定之補償費及輔助原眷戶購宅之用。㈢、眷村土地得款70%輔助原眷戶購宅及補償費後，不足時，由原眷戶按造價比例分擔。」、「對原眷戶之輔導…㈢、配售標準：…⒋士官（士官長）、士兵：24坪。…㈤、原眷戶一戶兩舍者，仍視為一戶。…㈧、原眷戶以安置2樓以上，並以抽籤決定戶數為主。」、「一般作法：㈠、輔助購宅之眷戶，自（增）建之房屋得予補償…㈡、搬遷費：由政府發給之，並計入住宅成本，其發放標準如下：⒈搬遷補助費…⒉房租補助費……㈥、原眷戶如因健康之理由…得以1樓售價購買1樓居住。所配售2樓以上之住宅註銷，其輔助購宅之地價款可移作價購1樓自備款之用。…㈧、重（遷）建之原眷戶如自願領取70%公告現值輔助購宅地價款，而無須本部配售住宅者，得從其志願…㈨、參加重（遷）建之原眷戶及有眷無舍購宅官兵，一律參加軍眷住宅合作社為社員，辦理入社手續後，得享有該社服務之權益。㈩、原眷戶於簽定重建同意書（格式如附件3：「國軍ＯＯ新村重建眷戶同意書：為擁護政府重建眷村輔助購宅之政策，同意將配住本人之Ｏ村Ｏ號Ｏ巷Ｏ弄Ｏ號眷舍一戶交出參加重建，絕無異議，立此為據…」），如有違背，除收回原配住眷舍外，並取銷其輔助購宅之權益，必要時強制執行。…」是同意眷村重建之原眷戶，因上述作業要點規定享有政府以上述眷村土地款70%扣除自建補償費後，所計算分配輔助購宅權益。又依國防部76年1月17日（76）法泰0977號令頒之「眷合社重建國軍老舊眷村作業程序」規定，由眷合社承辦重建工程之眷村，村自治會應將辦理眷村重建有關規定，與眷戶應有之權利義務，連同初步規劃設計，預估住宅價格等彙集印製說明書，並在該說明書末印製參加重建申請書，要求眷戶親自填妥後一併交回，定期辦理認證手續；且於重建取得使用執照後，經國有財產局計算地價，列管單位依該地價，填具69.3%土地（款）領據送請眷村列管總部副署後，函請財務署開發領款迴文單後，檢具該迴文單、30%地價現金及0.7%作業費送繳該局後，辦理原住眷戶住宅抽籤，決定樓層戶號，及訂立自備款繳付金額、時間等，且可知由眷合社重建之國宅於計繳地價、抽籤特定配售之重建住宅時，已確定各眷戶受輔助購宅地價款之數額，而得出各眷戶應繳付之自備款數額。
㈡、次按臺北市國軍安東新村係於78年間經行政院核定重建，依上述眷改條例第28條第1項規定，乃應適用上揭眷村重建作業要點辦理，且該眷村建宅工程係由眷合社承辦。依該新村重建說明書第2點、第3點第2款、第8點、第9點、第12點第1款、第14點第1款、第3款、第17點且規定：「重建目的：旨在改善原住眷戶居住問題，輔助購得私有房地產權，並兼顧有眷無舍官兵以合理價格，輔導其自行購買住宅。」、「房地產權：…㈡、重建後：房地均依法辦理產權移轉…輔助眷戶購宅置產。」、「房地價格：⒈房屋造價：約…元（含…眷戶處理費…），以完工時結算…」、「地價款計算與運用：㈠、以完工當期土地公告現值，按下列計算運用：⒈30%報繳國庫。…⒊69.3%減除自增建補償費及購買自治會診療所福利社等公告設施，其原有地價仍不足之價款後，依規定補助原住眷戶購宅，如不足購買重建住宅一戶時，由眷戶自行籌措，或輔導貸款補足之…㈡、各戶補助地價坪數及款額：（以核准輔導坪型數計算之…）…」、「自增建住宅超坪補償規定：㈠補償建坪之計算：現有公配及自增建總坪數減公配眷舍坪數加補助購宅坪數等於補償坪數。」、「住宅配住規定：㈠、原住眷戶以抽籤方式決定樓層戶號後循列管單位行政系統呈報國防部以命令配售，不辦買賣契約，僅填寫自備款繳付時間承諾書。…㈢、完工交屋後進住，交屋前必須辦妥貸款手續及付清自備款。如有違規進住，則註銷其輔購住宅權，並依法究辦…」、「本說明書如有未盡事宜，悉遵國軍老舊眷村重建試辦作業要點規定辦理。」而「申請人…對安東新村重建說明書，均已詳閱…自願全部遵行…並恪遵約定事項，絕無異議：一、受（管）理單位以原址土地70%扣除0.7%作業費後之地價款，依規定輔助申請人購置坪型國（眷）宅1戶…其不足之款，概由申請人自行負擔。…申請人於填具本申請書後，應確遵受（管）理單位公告搬遷之期限，自動搬遷，如有違背，除同意由受（管）理單位收回原配舍外，並自願取消輔助購宅之權益。」且為該新村原眷戶重建申請書所明載。是填具該重建申請書參與重建之安東新村原眷戶，除受重建申請書之規範，亦應遵守該新村重建說明書、眷村重建作業要點等規定。
㈢、復按輔助重建眷村原眷戶購宅，有關原眷戶配售重建後住宅部分，乃屬重建列管單位基於其照顧原住眷舍居住需求之行政目的，採取之私經濟措施階段，雙方乃成立私法上買賣契約關係。本件上訴人於82年8月17日與被上訴人航管聯隊簽訂重建申請書，同意將上開2棟房屋交由被上訴人航管聯隊依眷村重建作業要點辦理重建，經被上訴人航管聯隊依該要點及重建說明書之規定計算配售上訴人之系爭房屋1樓，扣除輔助購宅款及上訴人於87年10月2日所繳交之1,876,966元，尚應補繳自備款3,584,589元，乃經臺灣高等法院91年度上更㈠字第209號確定判決確認之債務，惟上訴人於民事判決確定後，迭經催告仍未給付，被上訴人空軍司令部遂以上訴人遲未負擔配購系爭房屋應補繳之差額款，未完成交屋作業，依眷村重建作業要點第伍大點第五點㈩規定，以93年10月1日突眷字第0930005364號函知被上訴人航管聯隊撤銷上訴人輔助購宅權益，該聯隊因據該函以同一理由通知上訴人撤銷輔助購宅權益。嗣上訴人且以其與被上訴人航管聯隊就配售之系爭房屋買賣契約業已解除為由，請求被上訴人航管聯隊返還其上述已給付之自備款暨其遲延利息，經臺北地院93年度重訴字第1359號判決以被上訴人航管聯隊已將應返還之該自備款提存，上訴人僅能請求提存前之遲延利息確定等情，乃原審合法確定之事實。
㈣、再按給付行政適用法律保留原則不若干涉行政嚴格，係因給付行政並非限制人民之自由與權利，故通常於有國會通過之預算為據時，即可認其措施之合法性，而無須有法律明文為必要。然政府於為給付措施後，事後取銷該權利，乃限制剝奪相對人已取得之權利；縱相對人獲取該權利之依據非法律或法規命令，而認其取銷亦無庸法律或法律授權，然仍以原賦予相對人該權利之相關規定有明文時，始得為之，否則即有悖依法行政原則。承前所述，上訴人依上述眷村重建作業要點及安東新村重建說明書等規定，取得系爭輔助購宅之權益，並無法律或其授權，是原審認系爭輔助購宅規範包括上訴人簽署之重建申請書、安東新村重建說明書及眷村重建作業要點等，而被上訴人航管聯隊於給付措施中要求上訴人於交屋前繳清自備款，乃其應履行之條件，上訴人違反該條件，被上訴人航管聯隊得依眷村重建作業要點第伍大點第五點㈩規定，撤銷上訴人輔助購宅權益之處分乙節，固非無見。
㈤、惟依上開眷合社重建國軍老舊眷村作業程序及安東新村重建說明書第14點第3款規定可知，安東新村原眷戶係於眷村重建完工後，始負繳付配售住宅自備款之義務。又得依前揭眷村重建作業要點第伍大點第五點㈩規定，取銷原眷戶輔助購宅權益，乃係以原眷戶違反其簽立，同意將配住之眷舍交出重建之重建同意書內容為要件；而原眷戶於眷村重建完工後，拒不繳納配售住宅自備款事由，尚無從為原眷戶違背重建同意書有關交出配住眷舍之文義所涵蓋。且考諸該規定意旨，無非為免部分眷戶事後反悔，不依約交出原配眷舍，致影響眷村改建整體工作之執行；至原眷戶於重建完工後，未繳付配售住宅自備款，政府固得以其未盡買受人給付價金之義務，而拒絕交付配售之國宅，然此事由既係發生於重建工程完工後，而未對眷村改建工作之執行，造成阻礙，即難認此得與上揭取銷輔助購宅權益，係以眷戶違背交出配住眷舍乙事，等同視之。再參諸安東新村重建說明書第14點第3款規定，亦係對於未辦妥貸款手續及付清自備款，違規進住者，為註銷原眷戶輔購住宅權之事由，並未認僅未繳付自備款而無違規進住之事實者，係符該註銷輔購住宅權之要件。故上訴意旨指摘原處分為侵益處分，上訴人並無眷村重建作業要點第伍大點第五點㈩，或安東新村重建說明書第14條第3項規定取（註）銷輔助購宅權益事由；原判決認原處分以上訴人未繳清自備款，撤銷系爭輔助購宅權益適法，其適用法規顯有不當等語，即屬可採。原審未見及此，逕以上開理由，維持訴願決定及原處分，容有未洽。上訴人指摘原判決此部分違法，求予廢棄，為有理由，爰將此部分訴願決定及原處分均撤銷。
㈥、另上訴人訴願乃針對被上訴人航管聯隊之上開處分，且受理訴願機關亦僅以該聯隊為原處分機關，作成訴願決定，亦經原審確認在案。是原判決以上訴人併對非處分機關之被上訴人空軍司令部提起系爭撤銷訴訟，係屬當事人不適格，應駁回此部分之訴，揆之行政訴訟法第4條第1項規定，其認事用法，均無不合。上訴人併就此部分，提起上訴，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 24 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 胡 國 棟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 25 日
書記官 吳 玫 瑩