最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2044號上 訴 人 國防部代 表 人 高華柱訴訟代理人 林志宏 律師被 上訴 人 婁李彩珠
送達代收人 李○○○區○○○路○段○○號7樓上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國100年4月7日臺北高等行政法院99年度訴字第944號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之配偶即訴外人婁良鈞（於民國96年2月13日死亡）為桃園縣中壢市陸光六村（下稱陸光六村）眷舍原眷戶，其亡故後，被上訴人申經上訴人核准承受原眷戶權益。嗣上訴人以陸光六村係由原眷戶籌款配合政府補助重新整建之國軍老舊眷村，依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷村改建條例）第23條第1項等規定辦理拆遷補償，經委託訴外人威信不動產估價師事務所（下稱威信事務所）就系爭眷舍查估其價值為新臺幣（下同）7,915,955元，減計輔助購宅坪型30坪之重建價格為1,548,439元，實際補償價格為6,367,516元，乃於98年8月18日以國政眷服字第0980011352號令（下稱原處分）核撥被上訴人補償款6,367,516元，並經上訴人所屬陸軍司令部（下稱陸軍司令部）於98年8月26日以國政陸眷字第0980004410號、陸軍第六軍團指揮部於98年9月1日以陸六軍眷字第0980008462號令、該指揮部三三化學兵群（下稱三三化學兵群）於98年9月1日以路六烽法字第0980000929號函（下稱三三化學兵群98年9月1日函）轉知被上訴人。被上訴人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決：「訴願決定及原處分均撤銷。原告（即被上訴人）其餘之訴駁回。」上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：陸光六村拆遷權益服務中心與陸軍司令部已於96年5月21日就陸光六村眷舍補償查估作業標準達成合意而作成行政契約，依該行政契約，上訴人自有對被上訴人依「眷戶房舍自建坪補償查估標準」作成行政處分之義務。況陸軍司令部曾於98年1月20日以國陸政眷字第0980000344號函（下稱陸軍司令部98年1月20日函），將威信事務所受陸軍司令部所委託對系爭眷舍第1次估價之第2次修正作業之「建物價格鑑定報告書」，傳真與被上訴人知悉，其鑑定報告內容所估定系爭房舍總價為10,268,841元。惟上訴人不僅未依陸軍司令部依專業公正第三人之估價鑑定所作成之報告，核撥被上訴人自增建超坪補償款項，反於未知會被上訴人之情形下，自行訂定「國防部委託第三公正單位辦理『原眷戶自增建超坪補償』案件相關注意條文及事項」，以修改評點標準，另為估價鑑定，並據該次鑑定報告對被上訴人進行補償，顯有違平等原則。又威信事務所自97年10月起至98年2月10日止，前後查估3次，查估金額分別是10,627,916元、10,608,275元及10,268,841元，詎前開基於與同一眷村之其他眷戶相同查估標準所得出之上開應予補償之金額查估結果，上訴人皆不願如數撥付，最後總政戰局與威信事務所於98年5月另行簽立「桃園縣中壢市陸光六村原眷戶自增建房屋（陸光六村105號）建築改良物委外查估服務案採購合約書」，其中增加不同於同眷村之其他眷戶之查估標準，特別增設針對被上訴人之查估依據，即「國防部委託第三公正單位辦理『原眷戶自增建超坪補償』案件相關注意事項條文及事項」，而查估金額遂驟降為6,367,516元，上訴人終就此最後1次（第4次）所查估之價格進行補償，是上訴人稱威信事務所進行之查估工程僅有2次，並非事實等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並判命上訴人應作成核撥被上訴人補償款10,566,346元之處分。
三、上訴人則以：陸光六村拆遷服務中心係原眷戶自行組織，非上訴人轄下軍事機關，其96年5月28日函附陸光六村拆遷權益服務中心「眷戶自增建房屋補償查估作業」協調會議紀錄，不得拘束上訴人作為認定系爭眷舍自增建超坪補償金額之查估依據，亦無被上訴人所稱行政契約之效力。至威信事務所因前後兩次委託契約因委託者明訂之查估規範不同，故評估內容及方式有所不同，上訴人委任威信事務所提供之查估規範，為避免威信事務所不清楚有關眷村改建條例施行細則及辦理眷村改建注意事項暨桃園縣政府於97年2月4日函釋桃園縣政府興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例之建築物價格評點標準表內未規範材質評點之比照方式，乃特別提供上訴人委託第三公正單位辦理「原眷戶自增建超坪補償」案件相關注意條文及事項，詳細摘錄辦理眷村改建注意事項及眷村改建條例施行細則有關原眷戶自增建超坪補償之條文規定暨桃園縣政府97年2月4日函釋內容，其目的在使威信事務所之查估作業可確實符合相關法令規定，並非被上訴人所稱係為片面降低其就系爭眷舍之補償金額，故為不平等之對待。且威信事務所98年2月鑑價報告，其所依據之查估標準、規範，因陸軍司令部將陸光六村拆遷權益服務中心所發「眷戶自增建房屋補償查估作業」協調會紀錄之內容有牴觸桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例規定之處，總政戰局另行委託威信事務所辦理系爭眷舍建物價格鑑定作業，因此不將該協調會紀錄納為查估依據，另並再以「國防部委託第三公正單位辦理『原眷戶自增建超坪補償』案件相關注意事項條文及事項」，作為威信事務所查估之依據，應洵屬正當，並非無正當理由故意對被上訴人為不平等對待等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)本件陸光六村105戶眷戶（原判決記載有誤，陸光六村應有166戶，本件被上訴人係第105號眷戶），除被上訴人外之其他眷戶，所具領補償費皆依「眷戶自增建房屋補償查估作業96年5月21日協調會議紀錄」所訂定之標準全數發放，僅被上訴人1戶眷戶由威信事務所進行共4次之查估鑑定（系爭建物於97年10月16日點交後進行3次查估鑑價），依承辦本件拆遷改建補償案查估鑑定作業之威信事務所估價人員林郡暉於原審準備程序時到庭結證陳稱，略以系爭勞務採購契約三、履約標的(一)查估依據3.所載「本查估案為顧及作業之一致性及公平性，同一查估作業應採『相同標準』辦理。」中之「相同標準」係指一般行政機關之行政慣例，就本件而言，在現場履勘時，經會同勘驗之陸軍總部人員吳鴻儒提供陸光六村同一補償案內其他標的之查估資料，故其查估依據係依「同一查估工程案」採「相同標準」即「桃園縣中壢市陸光六村原眷戶自增建房屋補償金額一覽表」辦理。第以陸光六村除被上訴人外之其他眷戶，既係基於「同一查估工程案」之「相同標準」即「桃園縣中壢市陸光六村原眷戶自增建房屋補償金額一覽表」辦理，以同一眷村改建案言，自無獨將被上訴人排除之理。是本件威信事務所就系爭眷舍前3次之查估鑑價，以同一陸光六村拆遷改建補償案，依其餘100餘戶查估補償之行政處理基準，即「相同標準」予以辦理查估鑑價，即屬有據，所為鑑定內容自有其依憑，非不可採為補償金額之參考。上訴人所稱威信事務所前3次所為查估金額不同，其鑑價報告不可採納，係因引用「眷戶自增建房屋補償查估作業96年5月21日協調會議紀錄」，而該會議內容有違反桃園縣舉辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例云云，顯忽略陸光六村除被上訴人外之其他100餘眷戶，即係基於上述查估補償基準處理，故其行政上有未採一致性處理之情形，即堪以認定。
(二)系爭105號眷戶之第4次價格鑑定報告書，其與威信事務所前3次之查估鑑價之相異性，主要在於查估方式不同，而非材質差異大，此係因總政治作戰局要求不參考被上訴人外之其他100餘眷戶查估標準，而改依上開建物價格鑑定報告書內所附系爭房屋自增建房屋重建價格計算表下「內容說明」中「4.查估依據」之(3)【本案件查估準用『國防部委託第三公正單位辦理「原眷戶自增建超坪補償」案件相關注意事項條文及事項』辦理】所致。是上訴人以自行訂定之「國防部委託第三公正單位辦理『原眷戶自增建超坪補償』案件相關注意條文及事項」修改系爭評點標準，並據以作為估價鑑定，再依該鑑定報告作成系爭核定補償費之處分，明顯忽略上述具體案件應適用之法律規定的一致性，未符平等對待原則，其有選擇性適用法規之恣意裁量違法情形，亦未遵循法律授權目的及範圍，為合理之判斷或決定。故上訴人所為系爭補償價格之計算方式，在處理程序及認事用法，既未遵守一般法律原則及「同一案件為相同處理」之原則，據此所為之認定，即失之謬誤。上訴人於審查系爭拆遷改建補償價格事宜時，未予充分斟酌考量與本件相關之其他100餘眷戶之同一查估標準，依立法目的而為合理之判斷，反自行另訂評點標準，明顯忽略上述具體案件應適用之法律規定的一致性，未符平等對待原則，所作成系爭不同處理之差別待遇，顯有濫用裁量權之情事，所為裁量自不適法，據以所為原處分即屬違誤，自應予撤銷。從而，本件上訴人所為處分，殊有違誤，訴願決定未察而予以維持，亦不無疏漏，被上訴人起訴請求予以撤銷，即無不合，應予准許，爰將原處分及訴願決定撤銷，著由上訴人參考原審於準備程序庭時，業已命證人威信事務所之鑑定估價人員林郡暉，製作比較表一、二（包括整理陸軍司令部呈上級單位審查過程中之調整，及整理威信事務所與陸軍司令部、總政治作戰局簽約核定查估鑑價等情形一覽表）及系爭房屋價格調查表（包括將本件第4次現場勘驗結果以陸軍司令部前同一查估鑑價方式《即以陸光六村其他100餘眷戶之查估標準》等表列），暨兩造就上開比較表、調查表中關於「補償評點差異項目」之主張等節，予以覈實查明後計算，另為適法之核定。至被上訴人起訴請求上訴人應作成核撥被上訴人補償款10,566,346元之處分部分，因尚待上訴人查明後另為處分，始符法制，故被上訴人此部分之請求，即應予駁回。
五、本院查：
(一)按「改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。」，眷村改建條例第23條第1項定有明文。次按「原眷戶於國軍老舊眷村內自行增建之房屋，由主管機關按拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，予以補償，其補償坪數計算方式如下：一、現有房屋總坪數（含原公配眷舍坪數與自行增建坪數），減去原公配眷舍坪數與輔助購宅坪型，等於補償坪數。二、由原眷戶籌款配合政府補助重新整建，或屬於本條例第3條第1項第3款自費興建者，以現有房屋總坪數，減去輔助購宅坪型，等於補償坪數。前項補償，以房屋為限，餘均不辦理補償。」，復為眷村改建條例施行細則第14條第1項第2款所明定。又按「原眷戶自行增建房屋以實際丈量面積及建材種類核計拆遷補償金額；增建部分如達補償面積且使用不同建材致有不同之補償金額者，除拆遷當時地方政府相關拆遷辦法另有規定外，應依材質優劣，取材質最佳者按其所占面積依序遞減至補償面積止，補償之。」「房屋補償標準面積之計算及丈量之方式，以當地地方政府相關拆遷辦法辦理之；……。」，亦分別為辦理眷村改建注意事項參之2及4所規定。另按桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例第8條第1項明定：「建築改良物價格概按評點計值，其單價以每一評點新臺幣8.4元為基數，由本府逕行按每年7月份臺灣省物價統計月報表公布臺灣省營造工程物價指數之總指數調整之。」。
(二)復按合法行政處分之作成，除應遵守法律之明文規定外，尚應慮及公法上一般法律原則之適用，且在遵循法律授權目的及範圍之內，充分考量應考量之因素，以實踐具體個案正義，並顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則。行政機關作成行政處分時，對於相同或具同一性之事件，為保障人民之正當信賴，並維持法秩序之安定，應受合法行政先例或行政慣例之拘束，如無實質正當理由，即應為相同之處理，此即所謂行政自我拘束原則，故行政機關於法律效果之選擇裁量即應依循此原則，方為適法之行政處分。又行政機關規範機關內部秩序及運作之指令暨辦事細則，透過憲法平等原則之規定而具有外部效力。準此，依事件之性質，如無作成不同處理之明顯根據，即不得為差別待遇，此為行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」之精義所在。
(三)原判決業已敘明：本件陸光六村所有眷戶，除被上訴人外之其他100餘眷戶，所具領補償費皆依同一標準查估補償金額全數發放，僅被上訴人1戶眷戶由威信事務所另依其他標準查估鑑定；依估價人員林郡暉於結證陳稱，系爭105號眷戶之前3次之查估鑑價，與陸光六村同一補償案內其他標的之查估依據，係依「同一查估工程案」採「相同標準」，即「桃園縣中壢市陸光六村原眷戶自增建房屋補償金額一覽表」辦理；而第4次鑑價，總政治作戰局要求不參考被上訴人外之其他100餘眷戶查估標準，而改依上訴人另行訂定之評點標準估價鑑定，其相異性，主要在於查估方式不同，而非材質差異大；第以陸光六村除被上訴人外之其他眷戶，既係基於「同一查估工程案」之「相同標準」辦理，以同一眷村改建案言，自無獨將被上訴人排除之理；上訴人以另行訂定之評點標準估價鑑定，再依該鑑定報告作成系爭核定補償費之處分，未符平等對待原則，顯有濫用裁量權之情事等情。經核於法並無不合。
(四)上訴理由意旨雖稱：原判決就威信事務所先前3次依「眷戶自增建房屋補償查估作業96年5月21日協調會議紀錄」所為查估鑑價，有牴觸國軍老舊眷村改建條例施行細則第14條第1項以及桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例規定之情形置之不論，更未說明被上訴人前揭主張何以不可採，有適用平等原則不當及判決不備理由之違法云云。然查:
1.證人林郡暉已證述，其所謂「相同標準」，係指原證三號內所附本件「桃園縣中壢市陸光六村原眷戶自增建房屋補償金額一覽表」，原判決主要係以本件相關之其他100餘眷戶既係以相同標準之「桃園縣中壢市陸光六村原眷戶自增建房屋補償金額一覽表」作為查估補償基準，上訴人卻獨就被上訴人系爭眷戶另設其他查估基準為補償，違反平等原則。上訴人指稱之「眷戶自增建房屋補償查估作業96年5月21日協調會議紀錄」，與上開「桃園縣中壢市陸光六村原眷戶自增建房屋補償金額一覽表」並非同一，其以該協調會議紀錄有牴觸國軍老舊眷村改建條例施行細則、桃園縣興辦公共設施拆遷建築改良物補償自治條例規定云云，主張其非無正當理由故意對被上訴人為不平等對待云云，自無可採。
2.再者，縱如上訴人所述「協調會議紀錄」為威信事務所辦理前3次查估鑑價作業之查估補償基準，然依證人林郡暉所證：「……原則上，總政治作戰局認定應該採『嚴格』標準，即認定分數高的比例應該較低，與原來陸軍總部的認定標準不同，原來查估標準……寬鬆……」，是二者之差別，應僅係所持之標準較為寬鬆或嚴格之差異而已，上訴意旨徒以「協調會議紀錄」牴觸自治條例云云，指摘原判決違法，亦不足採。
(五)所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。本件原審對於上訴人於審查系爭拆遷改建補償價格事宜時，未予充分斟酌考量與本件相關之其他100餘眷戶之同一查估標準，依立法目的而為合理之判斷，反自行另訂評點標準，明顯忽略具體案件應適用之法律規定的一致性，未符平等對待原則，亦未遵循法律授權目的及範圍，所作成系爭不同處理之差別待遇，已達逾越法定之裁量範圍，而有濫用裁量權之情事，所為裁量自不適法，據以所為原處分即屬違誤，自應予撤銷之事由已詳予說明，對於上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦已在判決理由欄詳敘其採證之依據及得心證之理由，經核尚無判決理由不備及理由矛盾之違法。上訴人其餘述稱各節，無非重述原審所不採之陳詞，其指摘原判決理由不備及矛盾云云，亦無可採。
(六)綜上所述，原判決並無違法。上訴論旨，猶執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 24 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 24 日
書記官 彭 秀 玲