最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2046號上 訴 人 慶餘堂參藥號有限公司代 表 人 郭豐裕訴訟代理人 姜鈺君 律師
趙彥雯 律師被 上訴 人 臺北市政府衛生局代 表 人 林奇宏上列當事人間藥事法事件，上訴人對於中華民國99年12月31日臺北高等行政法院99年度簡字第730號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經本院許可，且該許可以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，行政訴訟法第235條定有明文。所謂法律見解具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要情形而言；如對行政命令是否牴觸法律所為之判斷，或就同類事件高等行政法院所表示之見解相互牴觸，有由本院統一法律上意見或確認其意見之必要情形屬之。上訴人上訴主張關於藥事法第103條第3項規定有關「中藥販賣業務範圍」，因各行政機關及司法單位之見解不盡相同，致中藥從業人員適用上滋生爭議而影響其憲法第15條保障之工作權甚鉅，故該條文內容究應如何解釋適用方符法令，對上開人員之執業方式與執業內容，有決定性之影響等語，核所涉及之法律見解具有原則性，應許其上訴，合先敘明。
二、上訴人未領有工廠登記證及製造業藥商許可執照，經行政院衛生署中醫藥委員會（下稱中醫藥委員會）以報載上訴人於臺北市○○區○○路○段34號營業場所（下稱上訴人營業場所）以鍋爐等製藥器械提煉枇杷膏，涉有違反藥事法等情事，乃於民國98年9月24日以衛中會藥字第0980016084號函（下稱98年9月24日函）囑被上訴人派員實地查核，嗣經被上訴人於98年9月30日派員至上訴人營業場所查察，並於98年10月1日約談上訴人代表人及製作調查紀錄表後，於98年10月5日以北市衛藥食字第09840206900號函復（下稱98年10月5日函）中醫藥委員會查核結果，嗣經該會於98年10月26日以衛中會藥字第0980016797號函復（下稱98年10月26日函）被上訴人，被上訴人復於98年12月8日再次約談上訴人代表人及製作調查紀錄表後，審認上訴人未領有製造業藥商許可執照，即擅自於營業場所從事大量藥材熬煮與加工等製造藥物行為，核有違反藥事法第57條規定，爰依同法第92條第1項之規定，於99年2月11日以北市衛藥食字第09931576001號裁處書（下稱原處分），處上訴人新臺幣（下同）3萬元罰鍰。上訴人不服，提出異議申請復核，經被上訴人復核結果維持原處分，上訴人不服，提出訴願，經訴願決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張：其為藥事法第103條所規定列冊登記之中藥商，依同條第3項規定，得經營中藥材及中藥製劑之輸入、輸出及批發；中藥材及非屬中醫師處方藥品之零售；不含毒劑中藥材或依固有成方調配而成之傳統丸、散、膏、丹、及煎藥，而該法規並無器材數量及大小之限制規範。上訴人備有不鏽鋼桶、鐵鍋及空桶等器具，實係營業業務所需要。且被上訴人僅係依據中醫藥委員會以報載上訴人有從事大量藥材熬煮與加工之行為，即要求被上訴人至上訴人營業場所查察，未有任何明確事證即逕對上訴人處罰，顯未盡到舉證責任等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
四、被上訴人則以：上訴人未領有工廠登記證及製造業藥商許可執照，經中醫藥委員會以報載上訴人於其營業場所以鍋爐等製藥器械提煉枇杷膏，涉有違反藥事法等情事，乃以98年9月24日函囑被上訴人派員實地查核，嗣經被上訴人於98年9月30日派員至上訴人營業場所查察，並於98年10月1日、98年12月8日約談上訴人代表人及製作調查紀錄表後，審認上訴人未領有工廠登記證及製造業藥商許可執照，即擅自於營業場所從事大量藥材熬煮與加工等製造藥物行為，核有違反藥事法第57條規定，爰依同法第92條第1項之規定，裁處上訴人3萬元罰鍰，自於法有據，並無違法等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)依被上訴人98年9月30日檢查工作日記表及98年10月1日訪談上訴人代表人之調查紀錄表分別載明：「……結果：經現場查察1.於店面後方，有熬藥間，有4個不銹鋼桶『在煮』藥材。2.另有1間，內有爐具及鐵鍋，是做藥汁收膏使用……。」「……調查情形：……問：本分隊98年9月30日於案內地址查察，在後方室內發現有4個大型不鏽鋼桶及2個鐵鍋，該不鏽鋼桶及鐵鍋是做什麼用，臺端有何說明？答：大型不鏽鋼桶是『熬煮藥材』或『藥材加工』（例如遠志泡製及『枇杷膏熬製』），而鐵鍋是作人工收膏用（例如：枇杷葉等藥材熬汁再加蜂蜜、冰糖收膏用）……。」並經上訴人代表人郭豐裕當場於被上訴人所製作之現場檢查工作日記表簽名及加蓋上訴人公司章在卷。且就被上訴人採證照片觀之，上訴人營業場所後方確有製作藥物之大型火爐器具及鐵鍋，且熬煮藥物場所亦備有大型不鏽鋼鍋及中藥材。次依臺北市政府產業發展局99年2月2日北市產業工字第09930652600號函說明略以：「訴願人（即上訴人）經本府產業發展局於97年至99年間多次實地勘查，訴願人於一樓店面從事中藥材、中藥販賣業務，店面後設置爐具16臺，從事中藥煎煮業務……」。再依該局97年5月13日北市產業工字第09731581101號函、97年5月1日北市產業工字第09731505501號函說明略以：
「……訴願人（即上訴人）於旨揭地址從事中藥材、中藥煎煮與販賣業務，經查其廠地面積、廠房面積、電力容量及熱能等，未達工廠管理輔導法規定應辦理工廠登記之規模，免辦工廠登記，惟仍屬製造業……」。足徵上訴人確有從事藥事法第57條所規定製造枇杷膏等中藥之行為，應可認定。藥事法第57條所規定之製造藥物，係指藥品之製造、加工行為，並不以「大量」製造或加工為限，是上訴人辯稱其僅有設置大型不鏽鋼、鐵鍋等調配藥方之必備泡製器具，並無從事大量藥材熬煮與加工之行為，非屬藥事法第57條所規定之製造藥物云云，洵不足採。
(二)藥事法第103條第2項、第3項分別規定：「82年2月5日前曾經中央衛生主管機關審核，予以列冊登記者，或領有經營中藥證明文件之中藥從業人員，並修習中藥課程達適當標準，得繼續經營中藥販賣業務。」「前項中藥販賣業務範圍包括︰中藥材及中藥製劑之輸入、輸出及批發；中藥材及非屬中醫師處方藥品之零售；不含毒劑中藥材或依固有成方調配而成之傳統丸、散、膏、丹、及煎藥。」且因上開規定，核屬藥事法對於既有中藥從業人員得以繼續經營中藥販賣業務所為之例外規定，固應優先於同法第57條條文所為之原則規定而適用，惟其既屬例外規定，其規範對象及所得經營業務之範圍，自應從嚴解釋其內涵。且其規範目的主要係為保障82年2月5日前曾經中央衛生主管機關審核予以列冊登記者，或領有經營中藥證明文件並修習中藥課程達適當標準之中藥從業人員，得繼續經營「中藥販賣業務」之既有工作權。故該條第3項所定「中藥販賣業務」之範圍，即應以販賣或為販賣而輸出、輸入中藥之業務為原則。至於該條項所例外許可販賣以外之「不含毒劇中藥材或依固有成方調配而成之傳統丸、散、膏、丹、及煎藥」行為，解釋上應以「為因應『個別消費者』之需要，於不含毒劇中藥材或依固有成分得以丸、散、膏、丹調配之條件下，將原料藥材予以泡製、研磨成粉末，或利用中藥粉末，製作成丸、散、膏、丹，或以水煎煮中藥」等行為為限。上訴人為藥事法第103條第2項所規定列冊登記之中藥商，固得經營同法第3項所許可之「中藥販賣業務」，惟上訴人上開以「大型不鏽鋼桶」「熬煮藥材」或「藥材加工」，或以鐵鍋製作人工收膏等行為，非但不屬藥事法第103條第3項所許可經營之「輸入、輸出及批發中藥材及中藥製劑」、「零售中藥材及非屬中醫師處方藥品」等行為，亦顯非屬該條項所許可之單純為「因應『個別消費者』需要」，將原料藥材予以泡製、製成膏藥或以水煎煮中藥等行為甚明。是上訴人自應依同法第57條規定，取得藥物製造工廠設立許可並經查核通過，始得為上開製造、加工中藥之行為。上訴人未領有工廠登記證及製造業藥商許可執照，即擅自於營業場所後方以大型不鏽鋼桶熬煮藥材及藥材加工，或以鐵鍋製作人工收膏等製造中藥行為，業已違反藥事法第57條之規定，是被上訴人依同法第92條第1項之規定，裁處上訴人法定最低額罰鍰3萬元，核屬適法有據，復核決定及訴願決定予以維持，亦無不合，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、本院查：
(一)藥事法第4條規定：「本法所稱藥物，係指藥品及醫療器材。」第15條規定：「本法所稱藥品販賣業者，係指左列各款規定之業者：一、經營西藥批發、零售、輸入及輸出之業者。二、經營中藥批發、零售、調劑、輸入及輸出之業者。」第16條第1項規定：「本法所稱藥品製造業者，係指經營藥品之製造、加工與其產品批發、輸出及自用原料輸入之業者。」第57條規定：「製造藥物，應領有工廠登記證。但經中央衛生主管機關核准為研發而製造之藥物，不在此限。藥物製造工廠或場所之設備及衛生條件，應符合藥物製造工廠設廠標準，經衛生及工業主管機關檢查合格後，始予核准登記；其廠址或場所遷移者，應申請變更登記。藥物之製造符合中央衛生主管機關規定者，藥商得繳納費用，向中央衛生主管機關申領證明書。……前4項之申請條件、審查程序、核准基準及其他應遵行之事項，由中央衛生主管機關會同中央工業主管機關定之。」第92條第1項規定：「違反……第57條第1項至第4項……規定之一者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰。」藥事法第103條第2項及第3項規定：「82年2月5日前曾經中央衛生主管機關審核，予以列冊登記者，或領有經營中藥證明文件之中藥從業人員，並修習中藥課程達適當標準，得繼續經營中藥販賣業務。」「前項中藥販賣業務範圍包括︰中藥材及中藥製劑之輸入、輸出及批發；中藥材及非屬中醫師處方藥品之零售；不含毒劇中藥材或依固有成方調配而成之傳統丸、散、膏、丹、及煎藥。」足見，中藥販賣業與藥品製造業二者顯不相同，前者其業務範圍僅為︰中藥材及中藥製劑之輸入、輸出及批發；中藥材及非屬中醫師處方藥品之零售；不含毒劇中藥材或依固有成方調配而成之傳統丸、散、膏、丹、及煎藥等。而後者則係指經營藥品之製造、加工與其產品批發、輸出及自用原料輸入之業者。如係從事藥物製造，除經中央衛生主管機關核准為研發而製造之藥物外，應領有工廠登記證始得為之。至所謂「不含毒劇中藥材或依固有成方調配而成之傳統丸、散、膏、丹、及煎藥」，其意義及範圍為何？行政院衛生署98年7月31日署授藥字第0980001980號函釋：「符合藥事法第103條規定之中藥從業人員，從事不含毒劇中藥材或依固有成方調配而成之傳統丸、散、膏、丹之業務時，如為因應個別消費者之需要，而自行將單味中藥磨成粉末，或向同業調用所需數量單味中藥粉末，均為合法業務範圍，無須辦理查驗登記。」該函釋與藥事法立法意旨無違，自得適用。故中藥販賣業者，如從事傳統丸、散、膏、丹之調配者，必須係因應個別消費者之需要，始得為之。茍非因應個別消費者之需要而為之，即屬製造藥物之範疇，應依藥品製造業之規定規範之，方符藥事法之立法本意。
(二)復按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。又證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則或經驗法則，自不得遽指為違法。本件原審本於職權調查證據後，認定：上訴人以「大型不鏽鋼桶」「熬煮藥材」或「藥材加工」，或以鐵鍋製作人工收膏，足徵上訴人確有從事藥事法第57條所規定製造枇杷膏等中藥之行為，其行為顯非單純「為因應個別消費者之需要」，非屬中藥販賣業務範圍；上訴人未領有工廠登記證及製造業藥商許可執照，即擅自於營業場所後方以大型不鏽鋼桶熬煮藥材及藥材加工，或以鐵鍋製作人工收膏等製造中藥行為，業已違反藥事法第57條之規定，是被上訴人依同法第92條第1項之規定，裁處上訴人法定最低額罰鍰3萬元，並無不合等情，業已在判決理由欄詳敘其採證之依據及得心證之理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明；經核尚無違於證據法則、論理法則與經驗法則。上訴人主張其非從事藥品製造，其行為仍屬中藥販賣業務範圍，以此指摘原判決有適用法規不當之違法云云，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，自無可採。
(三)所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。本件原審本於職權調查證據後，駁回上訴人之訴，業已在判決理由欄詳敘其採證之依據及得心證之理由，經核尚無判決理由不備及理由矛盾之違法。
(四)綜上，上訴意旨均係就原審已詳為論述事項，指摘原判決違法，洵不可採。原判決並無不適用法規或適用不當等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令或不備理由之情形；上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 24 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 24 日
書記官 彭 秀 玲