最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2051號上 訴 人 王遠直被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國100年1月13日臺北高等行政法院97年度訴字第3034號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣坐落臺北市○○區○○段○○段570-1號、572號土地，經被上訴人以民國96年1月3日府地四字第09506642800號公告徵收，作為中正397號公園工程用地。上訴人認其所有同段572號土地（下稱系爭土地）之地價補償偏低，於公告期間提出異議，被上訴人以96年2月9日府地四字第09630321700號函復地價並未偏低，上訴人乃於96年3月8日提起復議，被上訴人將全案提交臺北市地價及標準地價評議委員會（下稱地價評議委員會）決議：「本案徵收補償地價，均依法令規定及法定作業程序辦理，依法並無違誤，維持原評定結果。」，被上訴人以96年6月14日府地四字第09631505300號函（下稱原處分）復上訴人復議結果。上訴人不服，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠依本院94年度判字第208號、95年度判字第900號及第2143號判決意旨，縱認行政機關之決定有「判斷餘地」之適用，惟就其判斷否違背法令、事實認定有無錯誤、是否逾越權限或濫用權力或怠為裁量等事項，行政法院仍得予以審查；若行政處分所根據之事實不符論理或經驗法則、基於與事件無關之考量、組織不合法、未遵守法定程序、違反平等原則及一般公認價值判斷標準，行政法院亦得為審查。又依本院90年度判字第1281號、93年度判字第1127號、95年度判字第2143號等判決意旨，行政機關於訂定裁量基準時，除作原則性或一般性裁量基準之決定外，仍應為例外情形時之裁量基準，且就不同事實為處分，如未分辨其不同情節，則不符法律授權裁量旨意，即屬「裁量逾越」或「裁量權濫用」之違法。㈡被上訴人未依臺北市實施地價調查估計作業要點規定，就區段地價估價報告表上買賣實例核實調查認定，亦未依地價調查估計規則予以調整，有怠為裁量之違法。㈢地價評議委員會未實際審核所蒐集買賣案例內容之真偽及合理性、未就實質內容加以審核，所為之地價評議即無從為判斷餘地之主張。㈣被上訴人對具特殊交易之案例未依地價調查估計規則予以修正地價，另有虛灌建物裝潢及庭園設施等費用之情事，致有作成決定所根據之事實，顯未調查並裁量該房地於該級距中是否有影響及費用之個別因素，不符論理或經驗法則，所為決定即有裁量濫用之違法情事。㈤被上訴人未依正常交易價格如參酌臺灣銀行標售土地之估價確實查明地價，況96年土地現值之公告地價第120地價區段為新臺幣（下同）263,000/㎡元、第264地價區段為152,000㎡元，被上訴人卻未附理由即調整為221,000/㎡元、128,000/㎡元，顯然係為達成依法加計徵收之加成補償成數而先壓低地價，愚弄人民，有違誠信原則等語。求為「⑴原行政處分、原異議決定處分、原復議決定處分及原訴願決定均撤銷。⑵被上訴人應另為適法之處分。」之判決。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人辦理土地公告現值作業，係依平均地權條例暨其施行細則、地價調查估計規則、地價評議委員會作業規範等有關法令規定辦理，有○○○區段○○○○區段地價，均提地價評議委員會評定，計算宗地地價後公告，故區段估價與一般宗地估價有別。㈡系爭土地位於和平西路及廈門街交叉口附近，中油和平西路加油站後方，都市計畫劃屬公園用地，面積為230㎡，除其中16㎡○○○區0000000路線價區段範圍外，其所毗鄰之非公共設施保留地均○○○區0000000區段，被上訴人辦理96年公告土地現值作業時，乃將214㎡劃屬第264號地價區段，另16㎡劃○○○區0000000路線價區段範圍，併同中正區段提請地價評議委員會第30次會議評定後，依地價調查估計規則第23條第3款規定計算宗地單位地價結果為134,470/㎡元，併同全市土地以96年1月1日府地二字第09533320400號為公告，並無違誤。又系爭土地徵收補償地價，依據96年公告土地現值所屬第120號、第264號地價區段之地價，經依地價調查估計規則第21條規定估計之區段地價依序為263,000/㎡元、152,000元/㎡元，地價評議委員會第30次會議考量公告土地現值依平均地權條例第46條規定除為補償徵收土地地價之依據，亦為審核土地移轉現值之依據，具有公益衡平性，至與一般正常交易價格差額部分，可由加成補償填補，爰評定通過之區段地價依序分別為221,000/㎡元及128,000/㎡元。本件評定後之公告現○○○區段○○○區段地價之比例為84％，於加計加成補償成數2成後，補償地價佔一般正常交易價格之比例為100.8％，合於土地徵收條例第30條規定。㈢系爭土地僅面臨4公尺寬之重慶南路3段65巷6弄，且附近建物多為老舊公寓，其所屬第120號一般路線價區段及第264號一般地價區段土地，都市計畫為第3之1種住宅區及第3種住宅區（容積率分別為300％及225％），其現況分別多為4至7層樓及4至5層樓老舊建物。至第122號一般路線價段乃和平西路1段（30公尺）兩側一般路○○區段○○區段南、北側都市計畫分別為第2種商業區及第3種商業區（特）（原屬第2種商業區），容積率均為630％，現況多為12層樓以上大樓，上開第120號、第264號及第122號地價區段之96年地價經地價評議委員會第30次會議評定分別為221,000/㎡元、128,000/㎡元及399,000/㎡元，無論土地使用管制、工商活動、房屋建築現況及交通運輸等條件，均無法相提並論，其區段地價自應有所差異。㈣上訴人所引臺灣銀行標售土地案例，因標售案例係由投標者就個別宗地之區位、地形、地勢及未來發展空間等因素，預估將來開發後房地產銷售價格、營造或施工費等各項成本及相關費用，推算土地價格，故其價格為競標所生，屬宗地價格，與系爭土地以區段估價者不同，估價程序亦不相同，不可相提並論。又上訴人所提河堤段4小段570號、570-1號及607號土地兩件買賣實例，係分別為和平西路1段120號1樓（含地下1層）、重慶南路3段65巷6弄8號1樓之房地買賣案例，非素地買賣，與本件情形不同。㈤系爭土地於93年3月19日都市計畫變更為公園用地，其近年來公告土地現值除87年至93年因房地產景氣不佳，該等年期反映地價調查、動態之公告土地現值而有下跌情形外，自94年以後隨著房地景氣好轉，反映地價調查、動態之各年度公告土地現值，則為上漲情形，且上訴人於94年12月21日買賣取得土地，申報土地移轉現值為124,122/㎡元，迄96年系爭土地被徵收前，並未對公告土地現值提出偏低之異議，故主張被上訴人刻意壓低系爭土地之96年公告土地現值，恐有誤解等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠地價評議委員會所評定之公告土地現值，涉及專業性、經驗性之判斷，基於司法、行政權分立之原則，法院原則上承認行政機關就此等事項之決定，有「判斷餘地」。但如其判斷有恣意濫用及其他違法情事如：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。2.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。3.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。4.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等，法院亦得加以審查。而決定區段地價，應視土地使用管制、工商活動、房屋建築現況及交通運輸等條件，並經由有專業知識或經驗之委員加以判斷，系爭土地屬第120號一般路線價區段及第264號一般地價區段土地，都市計畫為第3之1種及第3種住宅區（容積率分別為300％及225％），其現況分別多為4至7層樓及4至5層樓老舊建物，而其鄰近之第122○○○區段○○○○○○路1段（30公尺）兩側一般路○○區段○○區段南、北側都市計畫分別為第2種商業區及第3種商業區（特）（原屬第2種商業區），容積率均為630％，現況多為12層樓以上大樓，故上開第120號、264號及122號地價區段經地價評議委員會第30次會議評定分別為221,000/㎡元、128,000/㎡元及399,000/㎡元，其判定區段地價，本有較宏觀之觀察視角，買賣實例之調查估價只是供專業判斷之參考資料之一。縱地價評議委員會評定系爭土地96年公告現值時，未附計算公式及理由，亦難逕謂其未經專業判斷或該判斷程序係基於錯誤資訊或有違反法定正當程序、一般公認之價值判斷、不當連結之禁止、平等原則、公益原則之情事，縱其專業認定與上訴人之見解不同，法院亦應尊重。觀諸上訴人於94年12月21日買賣取得系爭土地時，其申報土地移轉現值為124,122/㎡元，被上訴人96年1月1日府地二字第09533320400號公告系爭土地公告現值為134,470/㎡元，後者較前者為高，可見被上訴人顯無刻意壓低，且上訴人自取得系爭土地所有權後至公告徵收日止，均未對系爭土地之公告土地現值提出偏低之異議，足證地價評議委員會之評定並無違反一般人通念，其再依公告現值加計2成為徵收補償標準，亦未偏低。㈡依地價調查估計規則第21條規定，可知區段地價之估價，未禁止只有一個實例之採樣，並未如土地估價技術規範第84條規定必須各選擇至少3件實例，推算出試算價格。且地價調查估計規則第6條並未就如何採樣為規定，有關買賣實例之調查本無法涵蓋全部實例，而必須有所取捨，況買賣主告知之訊息亦未必正確，實無法要求百分之百精準。上訴人所引臺灣銀行招標南海段2小段513號等土地號標售資料，係由投標者就個別宗地之區位、地形、地勢、公共設施、周邊環境及未來發展空間等因素，預估將來開發後房地產銷售之價格，並預估該標的所需花費之營造或施工費、規劃設計費、廣告費、銷售費、管理費、稅捐及其他負擔、資本利息、開發或建築利潤等各項成本及相關費用推算而出，故其價格為競標所產生，是否可採○○○區○○○○○區段地價之買賣實例（或修正為一般價格後再採為買賣實例），乃屬見人見智之價值判斷問題，被上訴人未將之採為區段地價之買賣實例，難謂「採樣程序違法」。另，河堤段4小段570號、570-1號及607號土地之買賣實例，分屬和平西路1段120號1樓（含地下1層）、重慶南路3段65巷6弄8號1樓之房地買賣案例，非素地買賣，其買賣總額已包含建物價額，又移轉樓層均為1樓，使用效益明顯優於其他樓層，買賣總價相較其他樓層換算者為高，如以買賣總價除以移轉持分土地換算之土地單價，較其他樓層者為高，不宜作為徵收地價及加成補償計算依據。㈢地價調查估計規則第14條已就買賣價格之估價為規定，然既屬「估價」，本即涉及估價人員之價值判斷，且其估價基礎有時係依買賣主之「告知」，所告知之價格亦未必正確，不能因估價受限於技術無法十分精準，即謂其估價程序違法。又上訴人雖以本件編號28號之買賣屬「急買急賣」之情形，或因臨馬路僅6.8米建築線深度不足依建築法規屬於畸零地須與後面土地合併使用，或因於93年6月間經法院拍賣交易致交易價格應屬偏低等情，主張被上訴人之估價有違誤云云；惟，系爭土地未面臨30米寬之和平西路，僅臨4米寬之重慶南路3段65巷6弄，且附近建物多為老舊公寓，其土地價值顯然較低。上訴人所主張之買賣實例情況，是否屬地價調查估計規則第7條第1款之「急買急賣」或同條第11款之「其他特殊交易」，承辦人員尚須判斷其所探知之成交價格是否真實，再為個案價值判斷。故均屬見人見智之價值判斷，被上訴人未認定屬於「急買急賣」或「交易價格應屬偏低」，縱與上訴人判斷不同，亦尚難謂被上訴人估價程序已達違法程度，上訴人主張尚不足採。另，房屋老舊時價格低落，其裝潢、設備及庭園設施等價值有時反而會高過房屋價值，乃公眾周知，系爭土地所處地價區段附近建物既多為老舊公寓，其裝潢、設備及庭園設施等價值縱占房屋總價比例較高，亦難謂被上訴人之估價與一般人之價值判斷有違。何況就裝潢、設備及庭園設施等之估價涉及價值判斷，縱與上訴人之見解不同，亦難謂被上訴人之估價程序已達「違法」程度。再，被上訴人於120地價區段2筆買賣實例之估價表上只記載年沒有日期，僅文書格式及書寫之疏漏，難謂已使估價程序達於違法之程度，上訴人雖主張被上訴人於264地價區段之編號24號、172號、158號之買賣實例調查估價表中，虛灌裝潢及設備、庭園費用，故意壓低土地價格云云，但買賣實例估價表第（33）項裝潢、設備及庭園設施等價值，本係「推估」，本即隱含承辦人員對「買賣主所告知價格是否正確」、「裝潢設備庭園客觀市價」之價值判斷，無法十分精準，亦僅提供地價評議委員參考，故亦難以此推斷被上訴人之估價程序違法。㈣綜上，原處分並無不合，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。
六、本院查：㈠按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其
他法律之規定。」「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「本條例第30條第1項所稱徵收當期之公告土地現值，指徵收公告期滿次日起算第15日之公告土地現值。但徵收公告後，公告土地現值依平均地權條例第46條規定評定，加成補償成數依本條例第30條第2項規定評定，…」土地徵收條例第1條第2項、第3項、第30條及其施行細則第30條第1項分別定有明文。次按「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。」「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」「本條例第10條所稱毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之加權平均數；於每年編製土地現值時，依第63條規定計算之。」「直轄市或縣（市）主管機關依本條例第46條規定查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：……前4款以外之保留地，以毗鄰非保留地之區段地價平均計算。」「前項所稱平均計算，指按毗鄰各非保留地之區段線比例加權平均計算。」亦為平均地權條例第10條、第46條及其施行細則第7條第1項、第63條第1項第5款、第2項所明定。又，都市計畫法第49條亦規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加成補償之。但加成最高以不超過40％為限；…前項公共設施保留地之加成補償標準，由當地直轄市、縣（市）地價評議委員會於評議當年期土地現值時評議之。」。再，土地法施行法第40條規定：「地價調查估計及土地建築改良物估價之估價標的、估價方法、估價作業程序、估價報告書格式及委託估價等事項之規則，由中央地政機關定之。」；地價調查估計規則第1條規定：「本規則依土地法施行法第40條規定訂定之。依本規則所為之地價調查估計，應符合平均地權條例有關規定。」；第4條規定：「（第1項）地價調查應以買賣實例為主，無買賣實例者，得調查收益實例。…。」；第18條規定：「（第1項）劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖○○○區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同○○○區段。……（第4項）公共設施保留地應單獨劃分地價區段。但其毗鄰之非公共設施保留地均○○○區段○○○○○區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。」；第21條規定：「（第1項）估計區段地價之方法如下：有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。……（第3項）第1項第1款所稱之中位數，指土地正常單價調整至估價基準日之單價，由高而低依序排列。其項數為奇數時，取其中項價格為中位數；其項數為偶數時，取中間2項價格之平均數為中位數；實例為1個時，以該實例之土地正常單價為中位數。…」；第23條規定：「宗地單位地價之計算方法如下：屬於繁榮街道路線價區段之土地，由直轄市或縣（市00000000街道路線價區段宗地單位地價計算原則計算。其○○○區段○○○○○區段地價作為宗地單位地價。跨越2個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。…」。
㈡上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：⑴地價評議委員
會所為之地價決定，非屬地方自治事項之決定，其性質上是否具有高度屬人性或專業技術性，原判決未為說明，遽認所為之地價決定有「判斷餘地」之適用，自有判決不備理由之違法。參諸司法實務，民事事件之爭訟，法院對於土地之價值並不參考地價評議委員會所決定之「公告現值」，而係委託民間土地鑑價機構為之，足見地價之決定，並不具高度屬人性或專業技術性之性質，即非屬「判斷餘地」之範圍，原判決所為之認定，顯非合法。⑵依被上訴人提出之買賣實例調查估價表第33項所載，全棟建築之裝潢設備及庭園設施根本不存在，但被上訴人卻以有裝潢設備及庭院設施作為買賣調查實例之計價標準而決定地價，即屬誤認事實，則其於法律適用之涵攝，亦屬錯誤。蓋既無裝潢，則地價之計算即不得扣掉裝潢價格再除以既定面積，亦為證人何崇正所肯認。被上訴人之決定，既有事實誤認，依司法院釋字第319號、第553號解釋意旨，即無判斷餘地之適用，原判決卻認本件有判斷餘地之適用，明顯違背上開解釋意旨等語。
㈢惟，依地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價評議委
員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由地價評議委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。本件原判決以地價評議委員會就系爭土地之公告現值及徵收補償地價與加成補償成數等所為之判斷，具有專業判斷性，故有其判斷餘地，依上說明，核屬有據。至法院審理民事事件時，一般證據之調查方法均尊重雙方當事人之請求而決定，故縱使民事法院審理有關土地之爭議事件，實務上委託民間土地鑑價機構為之，亦與地價評議委員會所為之地價評議有別，無足據為該地價評議不具高度專業性判斷之主張，上訴人執詞主張地價評議委員會所為地價之決定，並不具高度屬人性或專業技術性之性質，即非屬「判斷餘地」之範圍，自非可採。
㈣系爭土地於93年間經公告為中正397號公園工程用地，被上
訴人報請內政部以95年12月22日台內字第0950201418號核准徵收後，以96年1月3日府地四字第09506642800號公告徵收。又系爭土地係位於和平西路1段（南側）及廈門街交叉口附近，中油和平西路加油站後方，未面臨和平西路1段，依都市計畫劃屬公園用地，系爭土地面積為230㎡，於辦理96年公告土地現值作業時，除其中16㎡部分○○○區0000000路線價區段範圍內，依平均地權條例施行細則第63條第1項第1款但書及第5款規定，○○○區0000000路○○區段○路線價為其地價，其餘214㎡部分因其毗鄰之非公共設施保留地均○○○區0000000區段，依地價調查估計規則第18條第4項規定，劃屬第264號地價區段。又地價評議委員會第30次會議既已就被上訴人提出之「經查記其區段地價如附各行政區土地現值評議表及地價區段圖」加以評議而作成系爭土地96年公告現值之專業判斷，其將第120、264地價區段調整為221,000㎡元、128,000㎡元，系爭土地因屬跨越2個以上地價區段之土地，依地價調查估計規則第23條第3款規定，計算宗地單位地價結果為134,470/㎡元。另上訴人於94年12月21日因買賣取得系爭土地，其申報之土地移轉現值為124,122元/㎡，此外就系爭土地95年1月1日及96年1月1日所為各該年度土地公告現值，上訴人未曾提出偏低之異議等情，為原判決所是認，復為兩造所不爭，核與卷證資料相符，亦與證據法則無違。至於徵收土地補償費是否相當合理，係委由前揭法律予以規範，原判決以被上訴人辦理系爭土地之徵收及補償，業已依前揭地價調查估計規則、土地徵收條例、平均地權條例及其施行細則等相關規定為之，故予維持原處分，其認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，上訴人主張被上訴人調查地價有誤認事實及法律適用涵攝錯誤等違法云云，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，並執其歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，亦難憑採。再，所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；原判決既已就維持原處分及訴願決定部分所持理由，敍明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，亦無理由不備之情事。上訴人指摘原判決有理由不備之違法云云，亦非有理。
㈤綜上，原判決並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 24 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 姜 素 娥法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 24 日
書記官 賀 瑞 鸞