最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2061號上 訴 人 周同生被 上訴 人 行政院農業委員會林務局南投林區管理處代 表 人 劉福成訴訟代理人 楊盤江 律師上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國100年6月9日臺中高等行政法院100年度訴更一字第6號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前為被上訴人（前身為臺灣省農林廳林務局巒大林區管理處）水里工作站士級人員（工友），自民國64年9月11日獲准配住位於南投縣○○鎮○○街6之1號2樓（門牌現經整編為南投縣○○鎮○○街○○○號）之眷屬宿舍，嗣於75年1月15日以眷屬疾病為由申准更換同棟樓下眷舍（即南投縣○○鎮○○街6之2號1樓）居住迄今。嗣被上訴人欲將該址依「國有宿舍及眷舍房地加強處理方案」辦理騰空標售，上訴人於96年10月25日向被上訴人申請核發國有眷舍房地騰空標售一次補助費新臺幣（下同）150萬元，案經被上訴人以96年11月6日投秘字第0964116954號函否准所請。上訴人不服，向行政院農業委員會（下稱農委會）提起訴願，經農委會96年11月27日農訴字第0960166480號函移請公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）辦理，惟復經保訓會認為上訴人係屬林務局南投林區管理處水里工作站士級人員，係依94年6月29日廢止前之事務管理規則進用之工友，並非依法任用之有給專任人員，亦非依據公務人員相關任用法律或該法律授權之法規命令進用之人員，即非公務人員保障法第3條及第102條所保障之對象，無該法之適用或準用，乃於96年12月5日以公保字第0960012910號函移還農委會辦理，復遭農委會訴願決定駁回。上訴人不服，提起行政訴訟，經臺中高等行政法院97年度訴字第78號判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人就該部分不服，提起上訴，經本院100年度判字第42號判決就該部分廢棄，發回原審法院更為審理，經原審法院以100年度訴更一字第6號判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人原配住之眷屬宿舍，於75年l月間簽准更換同棟樓下眷舍迄今，足證上訴人受配眷舍並未使用完畢，亦未返還，更未成立新的使用借貸關係。又事務管理規則係規定「如因職位職級年資人口之變更而申請調整宿舍時，應重行辦理申請登記手續，依照分配標準予以重新分配」，上訴人並無上開規定之情事。另上訴人於75年間簽請更換宿舍時，被上訴人並未告知若更換宿舍即為「職務宿舍」，亦未告知或以書面文件通知上訴人赴法院公證，足證當時被上訴人認定上訴人為續住甚明。（二）上訴人於64年9月11日獲配眷舍時簽署借用保證書，其第6條第5款載明：「本人奉准離職時（不論辭職調職）當於三月內騰還宿舍，倘係奉令撤職當於一月內騰還」。75年l月15日上訴人簽請自2樓更換至l樓，當時管理宿舍之總務室於簽呈中載明上訴人所請調宿舍係「同棟同類」宿舍，則被上訴人仍沿用上訴人64年簽署之「眷屬宿舍」借用保證書，同意上訴人續住，顯見「眷屬宿舍」使用借貸契約並未終止，故上訴人並非更換「另棟宿舍」。（三）被上訴人於92年間辦理眷舍房地騰空標售案，於92年12月8日召開不動產清查小組第二次會議，並於同年月10日投祕字第0924250590號函送眷舍住戶劉聯和等209人清冊，該清冊明確記載上訴人為「合法現住人」，足證上訴人為合法現住人。又上訴人自78年退休至96年被上訴人要求繳回宿舍，非行政疏失一語即可全盤否認，足認被上訴人於96年之前，從未認定上訴人非「合法現住人」，則上訴人使用借貸系爭眷屬宿舍連續從未間斷，被上訴人自78年間至96年間，從未告知或以書面通知上訴人不得使用系爭眷屬宿舍，迄96年間始以「清冊內容有誤」之行政疏失為由，並引用各項法條刻意指稱上訴人為非合法現住人，不得請領補償費，已剝奪上訴人權利等語，聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分（上訴人請求判命被上訴人給付補助費150萬元部分，經原審97年度訴字第78號判決敗訴，業已確定）。
三、被上訴人則以：（一）上訴人為被上訴人僱用之工人，於47年1月21日經被上訴人（前為○○○區00000000道五隊作開闢林道之工作，47年7月12日改派為工務課測工，嗣陸續被派為工務課晒印工、土木工、總務室土木工，嗣於73年間始成為依「臺灣省農林廳林務局各林區管理處士級人員管理要點」僱用之生產工人，非依公務人員保障法第3條及第102條所保障之對象。（二）上訴人自64年9月獲配住南投縣○○鎮○○街○○○號2樓眷舍，未定期限，於75年更換同棟樓下宿舍（即同號1樓）居住，則其原受配中山街6-1號2樓眷舍之借貸目的，業已使用完畢而返還，其與被上訴人間就南投縣○○鎮○○街○○○號1樓之宿舍應認係創立另一新的使用借貸關係。（三）依95年8月28日修正前之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第2點第1項、第3點第1項第1款、行政院人事行政局90年10月9日90局住福字第319065號函釋、公務人員住宅及福利委員會95年10月12日住福工字第0950307495號書函、司法院釋字第557號解釋等意旨，上訴人於75年間更換宿舍，更換後之宿舍已屬職務宿舍而非眷屬宿舍，且非72年5月1日以前配住，與中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第3點第1項第1款所定「合法現住人」要件不符等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人乃非依法律或法律授權之法規命令進用之人員，非公務人員保障法第3條所稱公務人員，亦非同法第102條所列人員，其與被上訴人間因1次補助費之發給而生之爭議，依本院99年12月份第2次庭長法官聯席會議決議及附帶決議意旨，應循訴願及行政訴訟程序謀求救濟。（二）依行為時中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第3點第1項第1款規定，「於七十二年五月一日以前依法配（借）住眷舍」係指機關學校依該要點第4點、第5點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，所指之眷舍之合法現住人而言，自應以現住人是否於72年5月1日以前依法配（借）住該眷舍，作為認定依據。（三）民法所規定之使用借貸乃要物契約，以物之交付為要件，但非要式契約，不以作成書面或公證為必要。本件上訴人於75年1月15日簽准之簽呈係請求被上訴人將其原配住位於南投縣○○鎮○○街6之1號2樓之眷屬宿舍更換至同棟1樓居住。
被上訴人之核准性質，乃係終止原使用借貸，而另發生新配住宿舍之新使用借貸關係。又查事務管理規則所列宿舍原分為「單身宿舍」、「眷屬宿舍」及「寄宿舍」3種，於72年4月29日修正後事務管理規則第245條規定，已無「眷屬宿舍」種類，故事務管理規則修正後配住另間宿舍，自無修正前規則所定「眷屬宿舍」相關規定之適用。因此，上訴人於72年4月29日事務管理規則修正後之75年1月15日申准更換另間宿舍，自應適用修正後事務管理規則之規定辦理，亦即僅得以「職務宿舍」名義借住，不得再以「眷屬宿舍」名義配住，並應適用事務管理規則第249條第2項規定，借用人退休時，應在3個月內遷出，無中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第3點所稱「合法現住人」之適用；縱當時被上訴人未完全依當時之事務管理規則第250條第1項、第252條規定第一次申請借用時應填具請借單，送事務管理單位計算積點審查、登記之程序，並辦理簽約、公證等手續，均不影響其法律上之性質。（四）另上訴人於100年6月2日追加請求被上訴人應給付上訴人補助費150萬元之聲明，被上訴人並無異議而為本案之言詞辯論，視為同意追加，惟此部分已經原審法院97年度訴字第78號判決確定，依行政訴訟法第107條第1項第9款之規定，上訴人再為此部分之聲明應不合法等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：（一）本件原審前判決之受命法官為林秋華法官，經本院發回後更為審理，原審判決之受命法官亦為林秋華法官，顯有應迴避而未迴避之情事，且出於同一受命法官之前後矛盾之法律見解，違反行政訴訟法第19條第6款、憲法第16條訴訟權之要求。又本案繫屬於更審前之原審時間為97年，當時之行政訴訟法第19條第5款尚包括「或更審前之原裁判者」，應有回溯適用修正前規定之實益。本件原審前判決與更審後之原判決之受命法官為同一人，卻先後為矛盾之判決理由，顯有判決違背法令之情。（二）72年4月29日修正後之事務管理規則第245、250、252條之規定，究其文義應屬強制規定，並彰顯行政程序法第5條之意旨，故於更換宿舍時，需重新載明借用物之種類，且尚有積點多寡等優先順序之限制，則上訴人於75年1月15日經簽准更換之「同棟」樓下之宿舍，並未辦理相關手續，當應係接續原使用借貸關係之「眷屬宿舍」無誤，惟被上訴人及原審判決均不予採納，顯有不適用法規及判決不備理由之違法。另上訴人請求更換宿舍，被上訴人各單位主管均認為「請調宿舍係同棟同類」，自非「另棟宿舍」，此均為被上訴人所留存之相關公文書，於未經撤銷前應認為真正，則原審判決僅將此公文書逕認為係「誤載」或「誤認」，亦有違誤。（三）上訴人於64年間入住新舍時，共有八戶眷屬宿舍，其中四戶已裁撤搬至草屯，剩餘三戶均已領取補償費，僅上訴人無法領取，顯違反行政程序法第6條之規定。又被上訴人從未向上訴人為終止原使用借貸關係之意思表示，被上訴人於92年肯認上訴人為「合法現住人」，惟事後竟以反於事務規則為由，逕予認定無中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第3點之適用，顯違反誠信原則與信賴原則等語。
六、本院按：（一）「本要點有關眷舍房地之處理，以行政院人事行政局為督導機關；公務人員住宅及福利委員會為執行機關；中央各部會及相當層級以上之機關為主管機關。」「（第1項）本要點所稱合法現住人，應合於下列各款規定：㈠於七十二年五月一日以前依法配（借）住眷舍。……。（第3項）現住人不合第一項規定者，各機關學校應通知其於三個月內返還；如拒不返還，應依法訴追，並提返還不當得利之訴。收回之眷舍房地，各機關學校如經檢討無保留公用必要，應層報行政院核定處理方式後，點交國有財產局依法處理。（第4項）合法現住人之認定，由各機關學校依權責辦理。」「各機關學校管理位於都市計畫商業區、住宅區之眷舍房地，於九十二年十二月三十一日以前，依第四點、第五點規定報送執行機關申辦騰空標售案件，該眷舍之合法現住人，自行政院核定之日起三個月內自行遷出者，由各機關學校按核定騰空標售時之公教人員輔購住宅貸款標準給予一次補助費。由各機關學校造具審查合格具領清冊送執行機關請領。」為行為時「中央各機關學校國有眷舍房地處理要點」第2點第1項、第3點第1、3、4項及第7點第1項所規定。（二）原判決認上訴人因任職關係獲准配住宿舍，嗣經簽准另配其他宿舍，自應認原配住宿舍，其使用借貸關係已終止，而另發生一新配住關係，成立另一新使用借貸關係，而非原借貸關係之延續。且按事務管理規則所列宿舍原分為「單身宿舍」、「眷屬宿舍」及「寄宿舍」3種，於72年4月29日修正後事務管理規則第245條規定，宿舍分為「首長宿舍」、「單身宿舍」及「職務宿舍」3種，已無「眷屬宿舍」種類，是於事務管理規則修正後配住另間宿舍，應即非修正前之宿舍，自無修正前規則所定「眷屬宿舍」相關規定之適用等語，核屬原審取捨証據、認定事實之職權行使，無違論理及經驗法則，尚無違背法令之情事。（三）按修正後事務管理規則第250條、第252條固規定借用宿舍者，應辦理填具請借單、送請登記、簽訂借用契約等手續，而機關之核借，應視宿舍種類等級，依照請借登記先後，以積點多寡決定借用順序。惟該等規定僅係借用宿舍之申請及核定之相關手續規定，尚非屬強制規定，且使用借貸並非要式行為，是尚難以本件上訴人僅完成簽呈及批示之程序，而未重新辦理填具請借單、送請登記、簽訂借用契約等手續，即遽認其重新成立之使用借貸契約不生效力。上訴人之簽呈上雖經批示「同棟同類」，惟並不影響上訴人更換宿舍之事實認定。又被上訴人以92年12月10日投祕字第0924250590號函送眷舍住戶清冊時，雖將上訴人誤載為「合法現住人」，惟係被上訴人承辦人員之作業疏失，尚不影響本件更換宿舍法律性質之認定。又上開住戶清冊之誤載及被上訴人未告知上訴人更換之宿舍為職務宿舍，尚不足以構成上訴人之信賴基礎，縱認上訴人確係因被上訴人之誤載及未告知而信賴其所更換之宿仍為眷屬宿舍，惟上訴人並未說明或舉証其因該信賴而有另為安排或處置之表現行為，亦不合信賴保護之要件。至於上訴意旨主張與本件相同之八戶眷屬宿舍，其中四戶已裁撤，剩餘三戶均已領取補償費，僅上訴人無法領取，顯違反平等原則云云，查同時配住之每間宿舍均有不同之配住人及不同之使用情況，本於不同之事物應為不同處理之原則，本件並無違平等原則。（四）按行政訴訟法於99年1月13日修正刪除第19條第5款後段「或更審前之原裁判」之規定，本件原審為判決時係100年6月9日（即發回後之第2次判決），當時上開規定業經修正刪除，已無該規定之適用，上訴意旨主張應予回溯適用，顯屬無據。且本件並非再審事件，亦無行政訴訟法第19條第6款之適用。又高等行政法院之合議庭係由三位法官所組成，並非獨任審判，是兩次判決之理由雖有不同，乃合議庭評議之結果，並非受命法官一人所可決定，是尚不能以同一受命法官之前後兩次判決理由不同，即認判決理由矛盾。（五）綜上所述，原判決並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 30 日
書記官 王 福 瀛