最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2066號再 審原 告 張墨香
葉培青葉大衛SCOTT WIN YIN YEH（葉文英）再 審被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會武陵農場代 表 人 劉偉琪訴訟代理人 許博堯 律師上列當事人間有關退輔事務事件，再審原告對於中華民國100年3月3日本院100年度判字第233號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理 由
一、緣葉志超係再審原告張墨香之配偶及再審原告葉大衛、葉培青、葉文英之父，民國52年間由再審被告安置為墾員，嗣於96年5月26日亡故，再審被告以96年8月15日武產字第0960002006號函通知再審原告張墨香等儘速辦理繼耕手續，再審原告張墨香於96年9月2日至再審被告武陵農場處辦理繼耕，因爭執繼耕土地範圍而未予辦理，再審被告乃於96年10月10日以武產字第0960002284號函略以，葉志超96年5月26日亡故，依「本會各農場有眷場員亡故後，其遺眷申辦繼耕作業要點」（下稱繼耕作業要點）規定，原配耕農地使用借貸關係消失，應即予收回，惟為照顧場員遺眷生活，應於場員死亡日起3個月以內備齊各項證件向農場申請辦理繼耕。再依00年0月0日生效實施之行政院國軍退除役官兵輔導委員會農場安置農墾員管理作業規定（下稱安置農墾員管理作業規定）第4條以觀，葉志超之核配面積依土地配耕清冊為20,150平方公尺。又再審原告張墨香等已逾3個月期限，並未檢附各項證件申辦繼耕，依規定應即收回土地等語。再審原告不服，循序提起行政訴訟，經原審判決「訴願決定及原處分均撤銷。再審原告其餘之訴駁回」，兩造均不服，分別就各自不利部分提起上訴。案經本院100年度判字第233號判決（下稱原確定判決)「原判決關於撤銷訴願決定及原處分部分廢棄，移送於臺灣臺中地方法院。再審原告張墨香、葉大衛、葉培青、葉文英之上訴駁回」。再審原告對本院原確定判決仍表不服，以有行政訴訟法第273條第1項第1款之事由，復提起本件再審之訴。
二、再審原告起訴意旨略以：（一）原確定判決無非係援引司法院釋字第457號解釋(下稱釋字第457號)為由，即遽認本件應屬「私法事件」。惟按釋字第457號解釋係就行政院國軍退除役官兵輔導委員會發布之「本會各農場有眷場員就醫、就養或死亡開缺後房舍土地處理要點」而為解釋，而該要點所解釋之對象係指「場員」而非本案中的「個別墾員」，此兩者具有本質上差異，迥不相侔。再者，釋字第457號所示之情形係無償之使用借貸，然本案葉志超先前為取得配墾資格，其付出之對價除有可金錢量化之終身俸至少新臺幣（下同）17,907,648元及土地開發改良費用超過千萬元，並有無形之勞力時間付出，此等均屬取得系爭土地之對價，至少亦屬系爭土地用益權之對價，而屬有償關係，絕非無償之使用借貸，是以釋字第457號絕無適用或類推適用於本件之空間。
原確定判決顯然未斟酌及此，遽以駁回，不無疏漏。（二）本件自土地法、土地法施行細則、承辦機關組織及各該往返公文觀察，亦顯屬公法事件。（三）本件為「配予荒地之墾員」而非「出借熟（耕）地之場員」，估不論原確定判決並未詳查，縱如係後者（配耕關係），本院94年度裁字第329號裁定及司法院釋字第540號解釋，就此亦明揭為公法事件；退一步言，縱認本件法律關係非屬公法上之行政處分，惟亦屬公法上之契約關係，依司法院釋字第533、557號解釋，亦屬行政法院審判範圍。（四）司法院釋字第457號解釋就「受配耕榮民與國家之間屬公、私法事件」部分之認定，本屬「聲請外解釋」之違法解釋，該部分並非經由「訴訟、確定判決」程序而聲請之標的，從而，該部分之認定自無從援用本件。是以釋字第457號就受配耕榮民與國家間之法律關係之認定部分不具任何拘束力，本案葉志超亦非該解釋文規範之對象。（五）原確定判決就「給付訴訟」部分，認屬私法事件，亦有誤會。蓋辦理移轉登記過程均須委由退輔會向地政機關辦理，而其中諸多所需必要文件，諸如承領農地證明書、承領農戶清冊、農業使用證明書、放領公告等，皆係僅得由公部門核發，整個程序皆確屬公法事件。（六）再審原告自始主張本案葉志超為「配予荒地之墾員」，而再審被告則主張「使用借貸之場員」，此二者迥然有異，惟原確定判決書第8頁第10-12行，顯係誤引再審被告之上訴理由作為再審原告之起訴主張，原確定判決顯然理由矛盾，且影響判決之結果等語，求為判決廢棄原確定判決及原審判決關於給付訴訟部分廢棄，並撤銷訴願決定及原處分，且准讓再審原告依51年原配墾機關福壽山農場所指配之原面積與範圍亦即57年臺灣省測量大隊製作之地籍卡所示土地座落與面積之所有權，移轉登記予再審原告公同共有。
三、再審被告則以：（一）榮民因受配耕國有農場土地，該配耕之法律關係應作如何解釋？迭生爭執，為此司法院大法官會議始作出釋字第457號解釋文，即受配耕榮民與國家之間，係成立使用借貸之法律關係。經查，原確定判決認再審原告之被繼承人葉志超生前受配耕國有土地之法律關係應適用使用借貸云云，於法並無違誤。（二）最高法院88年度台上字第1777號、85年度台上字第541號及93年度台上字第34號裁判要旨，再審被告雖為國有土地之管理機關，但僅得代表國家行使保存行為，對於國有財產並未享有處分之權能，再審原告請求移轉系爭國有土地之所有權，其訴訟結果，將有使國家喪失國有財產之危險，如以受撥用之管理機關即再審被告農場為請求之對象者，其當事人適格顯有欠缺。原確定判決此部分認定並無違誤。（三）再審原告所主張之再審理由，並未具體指摘原確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或有顯然違反本院尚有效之判例等情。而再審原告對司法院釋字第457號解釋文縱有不同之見解，然此一法律上見解之歧異，參照本院62年判字第610號判例要旨所示，實難謂為原確定判決有適用法規錯誤而據為再審之理由等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。
四、本院查：（一）按行政訴訟法第273條第1項第1款所謂「適用法規顯有錯誤」，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。（本院62年判字第610號判例）（二）查原確定判決為不利再審原告之判決，係以：按基於國家對人民負有生存照顧之義務，改善社會成員之生存環境及生活條件，是在早年政府播遷來臺之時，為使孤苦無依之榮民得有穩定經濟收入來源，藉以提升生活品質，便將部分公有土地分配予榮民耕作或開墾，政府此一配耕或配墾土地行為，應屬行政法中給付行政之私經濟行政範疇。私經濟行政亦可稱國庫行政，指國家並非居於公權力主權地位行使其統治權，而係處於與私人相當之法律地位，並在私法支配下所為之各種行為。屬於私經濟行政之事項，必須適用私法之規定，而因行政機關私經濟活動所生之法律關係，一切爭執均應循民事訴訟途徑處理。司法院釋字第457號解釋亦謂：「行政院國軍退除役官兵輔導委員會發布之『本會各農場有眷場員就醫、就養或死亡開缺後房舍土地處理要點』，固係基於照顧榮民及其遺眷之生活而設，第配耕國有農場土地，為對榮民之特殊優惠措施，與一般國民所取得之權利或法律上利益有間。受配耕榮民與國家之間，係成立使用借貸之法律關係。配耕榮民死亡或借貸之目的使用完畢時，主管機關原應終止契約收回耕地，俾國家資源得合理運用。主管機關若出於照顧遺眷之特別目的，繼續使其使用、耕作原分配房舍暨土地，則應考量眷屬之範圍應否及於子女，並衡酌其謀生、耕作能力，是否確有繼續輔導之必要，依男女平等原則，妥為規劃。……」足見土地配耕或配墾係屬國家私經濟行政行為，必須適用私法之規定，無償配耕或配墾土地乃民法上之使用借貸性質，雖配耕機關另設有一定條件下，配耕員死亡後方得由遺眷繼耕等照顧榮民及遺眷之措施，要於原存在之使用借貸關係不生影響。本件土地配墾係屬國家私經濟行政行為，其性質屬私法關係，配耕員葉志超雖已死亡，再審原告張墨香等遺眷得否繼耕，要於原存在之使用借貸關係不生影響，其爭執應循民事訴訟途徑處理，行政法院應無受理權限，依行政訴訟法第12條之2第2項規定，應將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。原判決諭知訴願決定及原處分均撤銷，此部分自有未洽。爰將原判決廢棄，並將該事件移送於有管轄權之臺灣臺中地方法院。次按依土地登記規則第27條規定：「下列登記由權利人或登記名義人單獨申請之：……十三、依土地法第133條規定取得耕作權或所有權之登記。……」故當事人主張依土地法第133條規定取得所有權者，自應向地政機關單獨申請登記，如地政機關否准，當事人如有不服，方有以地政機關為被告，提起行政訴訟之必要，其逕以土地管理機關或其所屬機關為被告，請求移轉登記，自屬無據。本件再審原告主張其被繼承人葉志超係奉退輔會命令，於51年向該會所屬即原配墾機關臺中福壽山農場報到，並指定承墾荒地面積與範圍，從事墾荒，墾竣後於57年經退輔會委由省測量大隊進行測量，於61年完成第一次登錄，依土地法第133條第1項但書規定，葉志超至遲於67年即原始取得所有權云云。依前開說明，再審原告逕以再審被告為被告，請求移轉登記，自屬無據。原審判決以此部分起訴不合法予以駁回，理由雖有不同，結果則無二致，仍應予維持等由，資為判斷之論據。（三）次查司法院釋字第540號解釋意旨，係對於國民住宅出售後有違約情形時，認定主管機關收回該住宅等涉及私權法律關係，屬於民事事件。同院釋字第457號解釋意旨亦指出，受配耕榮民與國家之間成立使用借貸之法律關係。經查受配耕之場員與受配農墾者，二者性質相近，自有該號解釋之適用。從而原確定判決援引司法院釋字第457號解釋意旨，認定系爭續耕之申請為私法關係，尚無不合。至司法院釋字第457號解釋既經依法公布，自有拘束所有機關及人民之效力，不因其是否為聲請案件之範圍而有異。又查當事人主張領墾耕地取得所有權者，應向地政機關單獨申請登記，土地法第133條、土地登記規則第27條分別定有明文，故原確定判決以：當事人主張依土地法第133條規定取得所有權者，自應向地政機關單獨申請登記，如地政機關否准，當事人如有不服，方有以地政機關為被告，提起行政訴訟之必要，其逕以土地管理機關或其所屬機關為被告，請求移轉登記，自屬無據等由，核與上引法令規定無違。至再審原告所稱：辦理移轉登記中諸多所需必要文件，諸如承領農地證明書、承領農戶清冊、農業使用證明書、放領公告等，皆係僅得由公部門核發乙節，經查再審原告向主管機關請求核發上述證明文件與向地政機關請求移轉登記，係屬不同之事件，再審原告將二者混為一談，尚屬誤解而不足採。（四）末查原確定判決於第8頁第4行已敘明：
再審原告之被繼承人葉志超係奉退輔會命令，於51年向該會所屬即原配墾機關臺中福壽山農場報到，並指定承墾荒地面積與範圍，從事墾荒等語，對再審原告之被繼承人之農墾身分已加以敘明，雖再審原告對原確定判決第8頁第10行-12行之敘述，認為係誤載而有所不妥，然該記載並不影響原確定判決之結果，再審原告以此作為再審事由，亦難認有理由。
（五）綜上，經核原確定判決所適用之法規與該案應適用之現行法規、解釋或判例均無違背，至於再審原告所持上開再審事由，無非係其法律上見解之歧異，揆諸前開說明，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由。從而本件再審之訴為顯無再審理由，應予駁回。
五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 11 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 陳 秀 媖法官 廖 宏 明法官 林 文 舟法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 11 月 30 日
書記官 彭 秀 玲