最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2131號上 訴 人 張平岳
林巧雲張水傳共 同訴訟代理人 陳國華 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 江宜樺
參 加 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 陳貴明訴訟代理人 林易佑 律師上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國100年5月26日臺中高等行政法院100年度訴更二字第4號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、需用土地人即參加人為興建中火－中港161仟伏輸電線路第29號等9座鐵塔，需用坐落前臺中縣龍井鄉（現改制為臺中市○○區○○○○段水師寮小段56-9地號等12筆土地（下稱系爭土地），由經濟部報經被上訴人內政部以民國（下同）93年12月6日台內地字第0930071551號函核准徵收，交由臺中縣政府（現改制為臺中市政府）公告，並函知各權利人。上訴人不服提起訴願，經行政院94年9月26日院臺訴字第0940090102號訴願決定駁回，循序提起行政訴訟，經原審法院94年度訴字第588號判決（下稱原判決）駁回後，提起上訴，經本院96年度判字第2039號判決將原判決廢棄發回更審，嗣原更審法院以96年度訴更一字第32號判決駁回上訴人之訴，惟諭知被上訴人內政部核准徵收系爭土地之持分部分之行政處分違法，上訴人張平岳、林巧雲、張水傳等3人及被上訴人內政部均不服，提起上訴，經本院99年度判字第1276號判決（下稱本院發回更審2判決）將原更審判決廢棄發回原更審法院更審，嗣原更審法院以100年度訴更二字第4號判決（下稱原更審2判決）駁回上訴人等之訴，上訴人張平岳、林巧雲、張水傳等3人（原更審尚有張萬等15名當事人未提起上訴）不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人等起訴主張：本件參加人利用93年5月5日尚待辦理核示之請求協商紀錄充當替代「協商未能達成協議」之證物，草率申請徵收強制取地，顯有程序理由不備及協商紀錄不實之違法。再者，徵收前如已先設置電塔時，參加人均會發放獎勵金。本件於80年間即先設電塔，其後再於93年間辦理徵收，上訴人乃請求參加人比照鄰地發給獎勵金。是上訴人與參加人協議時，係討論獎勵金部分，並無討論到地價部分。被上訴人以施工獎勵金開會紀錄充當土地協議價購紀錄，其內容為關於施工獎勵金發放事項，未涉及到土地地價協議，明顯違法。另系爭土地徵收地價係以徵收當期公告現值加4成發放補償，並無給付配合施工獎勵金及其他任何給付項目作為補償地價損失，核與土地徵收條例第30條第2項規定應比照一般正常交易價格補償地價相違背，此為徵收實體之違法行為。又93年5月5日協商會沒有協議不成（未能達成協議）之情事，該次協商會參加人代表人員曾經在會中當場宣布答應給付獎勵金作為補償地價損失，作成所有權人請求給付系爭土地獎勵金每坪3萬元之協商紀錄，至於是否如數補償，參加人代表人員願意陳報上級核示後辦理，足證該次協商會並無所謂「未能達成協議」之事實存在。然事後參加人無誠信，未再另行通知召開協商會，片面獨斷認定該次協商會為協議不成，被上訴人不察，遽予核准徵收案，明顯違法。需地機關既未明示徵收價格，僅以該項早已印刷於會議紀錄上，且無具體金額之字句，如何能認其已秉諸誠意與上訴人進行協議，殊難想像，此亦為本院此次發回所特予指摘之處。是需地機關既未依法與上訴人協議於先，被上訴人復未究明實情，率然准許徵收於後，則本件土地徵收於法不合。參加人80年間設立電塔時，並未通知所有之共有人，僅對於在系爭土地耕作之人發給獎勵金，其中亦有非共有人者。另被上訴人雖主張參加人已發放獎勵金予分管人等語，然訴訟至今迄未見被上訴人提出參加人已支付獎勵金之證據。被上訴人以本案件已依都市計畫法公開展覽，主張不需提出公聽會會議紀錄並非適法，據此，被上訴人自始未提出公聽會之會議紀錄，不符土地徵收條例第10條規定，意即被上訴人就本案徵收程序係屬違法。土地徵收對被徵收者而言，是一種特別犧牲，依照土地徵收條例第30條規定應比照一般正常交易價格辦理補償，而不是以公告現值加4成補償之，被上訴人仍應依徵收程序與地主協議合理補償方符法定程序，且應照過去慣例辦理，不可隨意改變等語，求為判決：訴願決定及原處分關於徵收上訴人所有如附表所示土地地號及持分之部分均撤銷（先位）。被上訴人應給付上訴人張平岳1,705,019元、張水傳508,690元、林巧雲80,562元，及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日起至支付日止，按年息百分之5計算之利息（備位）。
三、被上訴人則以：參加人為興建中火－中港161仟伏輸電線路第29號等9座鐵塔，需用坐落前臺中縣龍井鄉（現改制為臺中市○○區○○○○段水師寮小段56之9地號等12筆土地及其土地改良物，都市○○○○○路鐵塔用地，使用限制為電路鐵塔，經被上訴人土地徵收審議委員會第110次會議審議通過，以被上訴人93年12月6日台內地字第0930071551號函核准徵收，於法並無不合。參加人申請徵收時於徵收計劃書內載明29、30、31、33號塔因共有人眾多，致部分業主未出席會議無法協議外，其餘業主皆要求本公司發給每坪3萬元獎勵金，因業主要求價格偏高致協議不成。又協議不成後，參加人於93年6月10日有發文給予上訴人等，告知上訴人等93年5月5日之協議不成立，將辦理強制徵收，請上訴人等陳述意見，上訴人等於93年6月18日也有對之提出意見，而所提意見內容未見對參加人表示未能達成協議部分有所爭執，僅係要求電塔已先行設置之賠償問題，且陳述意見書內自陳協議係徵收前之手段，表示上訴人等確實知道系爭協議會議為協議價購會議，其又敘明損賠後才得辦理徵收，故由該陳述意見書可知上訴人等無協議價購之意願，上訴人等也確實不同意協議。參加人已踐行土地徵收條例協議價購取得，徵收程序合法，有會議紀錄可以證明，參加人於93年5月5日確實有與上訴人等地主進行協議。至於地價部分，系爭用地協議取得紀錄協議事項2有特別提到係比照徵收價格辦理價購，故應認有提到價格之問題，只是協議紀錄沒有記載的很清楚，而本件紀錄雖不完整，但並非沒有進行協議價購。參加人已踐行土地徵收條例協議價購取得，徵收程序合法，有會議紀錄可以證明，參加人於93年5月5日確實有與上訴人等地主進行協議等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人等之訴。
四、參加人陳述意旨略以：依參加人93年5月5日與系爭被徵收土地之所有權人開會協議結果，參加人確已因踐行土地徵收條例第11條所規定之協議價購程序未果，始依法申請被上訴人核准徵收，其徵收程序合法，無任何可議之處。上訴人等遽以參加人拒不給付其所謂之按每坪3萬元計算之獎勵金為由，拒絕同意出售系爭土地，是足以證明當日雙方確有經過協議，惟最終仍協議未成而已。再者，當天會議絕非僅如本院發回意旨所指摘「僅就土地徵收條例第30條規定之法定地價為宣示價購」而已，而是確有經過參加人具體開價，及其中部分土地所有權人之還價過程，惟最終仍無法達成雙方共識之結論，因而協議不成，此由部分上訴人等於事後向當時之立法委員林豐喜所提出之陳情內容載明：「本案於93.5.5協商會電力公司出席協商人員路權一股股長張文彬及經辦人林玉泰先生，曾經提出依照十餘年前賠償金額給付賠償，業主要求比照最近幾年該公司曾經給付賠償金額辦理補償，並當場做成紀錄帶回辦理。惟事後該公司卻以未能達成協議為由，執意強制徵收、忽視塔基用地所有權人之應有權益。」等語，顯見當時雙方確有經過討價還價之過程，非僅按法定地價宣示價購而已。依土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定：「已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者」，則可免辦公聽會或說明會。查系爭土地係屬都市○○○路鐵塔用地，於都市計畫發布前業已公開展覽並舉行說明會，故依前開規定，得免再辦公聽會或說明會。系爭土地坐落所在之「中火～中港161仟伏輸電線路」（系爭土地所在為其中之＃29、＃30、＃31、＃33等4座輸電鐵塔），係自臺中火力發電廠送電至中港變電所之高壓輸電線路，以供應大臺中地區用電需求，對於民生及工業用電，原有莫大利益，一旦撤銷鐵塔用地之徵收，難免因此發生供電缺口，牽連中部地區數萬戶至數十萬戶之用電權益，損及民生經濟甚鉅等語，求為判決駁回上訴人等之訴。
五、原更審法院斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠查依參加人93年5月5日輸變電工程用地協議取得紀錄其中一、協議事項2部分載明：「本案用地擬以價購方式辦理，請業主同意讓售。本公司（按指參加人）將比照徵收補償價格辦理價購；如同意本公司先行使用者，本公司將給付先行施工獎勵金。」、協議事項4：「協議不成辦理徵收之相關規定：⑴依土地徵收條例規定，本公司與業主協議價購或以其他方式取得，業主拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，則申請徵收。」依該協議取得紀錄所載，參與協議之業主應可得知該協議價購價格係比照徵收補償價格為之，而倘同意將土地由參加人先行使用時，則可由參加人先行給付施工獎勵金，否則將由參加人申請徵收。而依上訴人張平岳等人所收執取得之該協議取得紀綠，其固僅於結論欄記載：「因共有人眾多，無法以價購或其他方式取得，台電將依法申請徵收」，惟依參加人系爭本件徵收土地計畫書所附之協議取得紀錄則另於業主意見欄詳載：「要求台電公司先行發放每坪3萬元獎勵金以後，才可以陳報徵收。台電公司：業主要求價格偏高，協議不成。」，後者紀錄雖由參加人將業主意見及該公司之意見加諸於上並送請該公司簽核，惟業主所主張之協議價購為每坪3萬元獎勵金加上法定徵收地價（此為上訴人等所不爭執），故後者紀錄係參加人依當時事實狀況將業主意見予以加註，並非不實之紀錄，且參加人已於協議事項第2點說明以法定徵收補償價格辦理價購，與業主要求之價格不同，自屬協議不成，雖係該公司簽核中所加註，亦非不實。再本件上訴人張平岳等人於向立法委員林豐喜國會辦公室陳情時，亦陳稱參加人所派人員於協議時，僅同意以10餘年前賠償金額予以補償，與業主主張應以近年參加人曾給予補償金額予以補償不同，是本件於協議時，雙方對於補償金額亦有所說明及討論，足證本件在協議價購之會議時，土地所有權人及參加人雙方已就價購之金額提出主張與協議，參加人認土地所有權人之價格過高，非其所能接受，自屬協議不成，雖未再召開協調會告知土地所有權人協議不成之情事，然以書面通知亦無不可，並不影響參加人已踐行協議價購程序之情事，參加人書具徵收計畫書移請被上訴人核准系爭土地徵收，並無違誤，上訴人等主張參加人未再召開會議協議，未踐行協議價購程序，所行之徵收程序違法云云，依上說明核非可採。㈡上訴人等另主張被上訴人在徵收前，未依土地徵收條例第10條第2項舉辦公聽會，本件徵收程序亦違法云云。惟經查，本案土地係屬都市○○○路鐵塔用地，於都市計畫發布前業已公開展覽並舉行說明會，依土地徵收條例第10條第2項、同條例施行細則第11條第1項規定，免再舉行公聽會，是於申請徵收時，免檢附辦理公聽會之相關文件及紀錄。上訴人等此部分主張亦非可採。需用土地人之參加人已於徵收程序前先行就工程用地協議價購不成後，方申請徵收，自已符合土地徵收條例第11條之規定等，為其判決理由之基礎，而認被上訴人所為核准徵收處分，核無違誤，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人等先位聲明之訴。㈢另有關上訴人等備位聲明請求被上訴人給付施工獎勵金及遲延利息部分：按依土地徵收條例第14條之規定，被上訴人為徵收之核准機關，並非同條例第19條規定補償費之負擔或發放機關。而施工獎勵金非屬法定補償範圍，應由需用土地人自行斟酌財力及實際情形發給，尚與徵收無涉，又被上訴人亦非該施工獎勵金之負擔及發放機關，況上訴人張平岳、林巧雲、張水傳等3人所有系爭土地與共有人分管契約問題，已由臺灣臺中地方法院93年度訴字第2276號、臺灣高等法院臺中分院94年度上字第97號、最高法院94年度台上字第1847號判決認有分管契約存在，參加人興建系爭4支鐵塔，既已取得各該用地之共有分管人同意，自無侵害上訴人張平岳、林巧雲、張水傳等3人權益之情事，而認上訴人等備位聲明請求被上訴人給付施工獎勵金及遲延利息，即屬於法無據，予以駁回。
六、本院按：㈠查本件僅上訴人張平岳、林巧雲、張水傳等人提起上訴，其
餘原為當事人之張萬等15人並未上訴，因之本件土地徵收案對於未提起上訴之張萬等15人已告確定，不予以贅列為本案更二審之當事人等情，業據原更審2判決載明其理由在卷，核無不合，應予敘明。
㈡按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地
；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．國營事業。」「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」已分別為土地徵收條例第3條第9款、第11條、第14條及第19條所明定。又按土地徵收係藉國家公權力之行使，強制地取得人民之土地所有權，對於人民財產權發生嚴重影響，為不得已之手段，應受比例原則之限制（司法院釋字第409號解釋意旨參照）。據此，土地徵收條例第11條規定協議價購程序或以其他方式取得土地，即揭示應以溫和手段取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，惟倘土地徵收前業已踐行協議價購或其他方式取得公共事業所需土地時，卻仍未能達成協議之結論者，即非不得依土地徵收條例申請徵收，此時，即難謂與正當法律程序有違。
㈢查原判決業已就參加人93年5月5日輸變電工程用地協議取得
紀錄（附原審94年度訴字第588號卷第148頁至第149頁）協議事項2、4之協議價購記載之內容，比對上訴人張平岳等人所收執取得之協議紀綠結論記載，並審酌參加人在系爭土地計畫書所附之「協議取得紀錄」於業主意見欄記載「要求台電公司先行發放每坪3萬元獎勵金以後，才可以陳報徵收。台電公司：業主要求價格偏高，協議不成。」（附原審94年度訴字第588號卷第149頁）等關於系爭土地相關具體協議價購證據資料詳予探究，始據以認定此乃參加人依當時事實狀況將業主意見予以加註，尚非不實紀錄；且參加人已於協議事項第2點說明以法定徵收補償價格辦理價購，與業主要求之價格不相同，亦可藉以實質解讀探求當事人真意為上開價購協議不成等情，為原更審2判決所確定之事實，且復於判決理由欄就上訴人之主張論點予以論駁，並詳述其得心證之理由，經核尚與論理及經驗法則無違，此乃原更審法院取捨證據調查認定事實職權之正當行使。上訴人主張本件系爭土地在未經完全告知情形下，片面作成協議不成之決議報請徵收，實未經實質協議價購，有違土地徵收條例第11條規定等語，難謂有據，要無足採。
㈣次按「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前
，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」土地徵收條例第10條第2項亦定有明文。又所謂「已舉行公聽會或說明會」者，依土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定，係包括「已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者」在內。是知，辦理土地徵收前依土地徵收條例第10條第2項前段固規定，原則上須先舉行公聽會，惟同條後段但書亦同時規定，例外即毋庸舉辦公聽會。而查本件土地徵收是否曾經舉辦公聽會或說明會，業經原更審法院斟酌臺中市政府地政局檢送前臺中縣政府87年5月25日公告發布實施變更台中港特定區計畫案內計畫書變更都市計畫審查摘要表等證據資料，據以採認系爭土地係屬都市○○○路鐵塔用地，於都市計畫發布前業已公開展覽並舉行說明會，已經符合上開土地徵收條例第10條第2項、同條例施行細則第11條第1項規定，本件自毋庸再舉行公聽會等語，審諸前臺中縣政府87年5月25日公告發布實施變更台中港特定區計畫案內計畫書變更都市計畫審查摘要表，其中公告部分之公告事項明載「公布圖說地點」為「清水鎮、梧棲鎮、沙鹿鎮、龍井鄉及大肚鄉」公所及當時前臺中縣政府工務局；其中所載「本案公告及公開展覽起迄日期」，已經載明「公展說明會」之處所及公開展覽日期，分別為行政區域改制前之臺中縣「清水鎮、梧棲鎮、沙鹿鎮、龍井鄉」及「大肚鄉」公所舉行，核其「公展說明會」之處所及公開展覽日期，均與系爭土地具相當地緣關係，符合興辦電力社會利益之所需，堪稱合理而與社會通念無違；且土地徵收條例第10條第2項後段但書規定亦無非需用土地人辦理相關土地徵收公開展覽及說明會不可之強制規定，自不能強解為必須需用土地人親自辦理相關公開展覽及公展說明會，始符土地徵收條例第10條第2項後段但書規定意旨，足見原更審法院上開認定核屬有據，於法並無不合。上訴人主張土地徵收條例第10條第2項後段但書規定，其行為主體應限縮解釋僅於需用土地人辦理，不得由他人代辦等語，忽略公開展覽並舉行說明會之實質及上開法規但書並無非需用土地人辦理相關土地徵收公開展覽及說明會不可之強制規定，所稱核屬主觀法律見解之歧異，要無所據。原更審2判決就此，難謂有上訴人所稱判決不適用法規或適用不當之違法，或判決不備理由之違法。
㈤末按，依本件兩造協議文義，所謂「施工獎勵金」或「先行
施工獎勵金」，核屬民事契約關係底下之契約內容，非屬法定補償範圍，應由參加人依據其與地主間所達成之協議或契約內容給付。上訴人雖於土地徵收程序中，與參加人就系爭土地相關施工之獎勵金有所協議，但此與被上訴人核准系爭土地徵收間尚無直接關聯。亦即，依土地徵收條例第14條之規定，被上訴人並非同條例第19條規定補償費之負擔或發放機關，且本件相關施工獎勵金非屬法定補償範圍，故而上訴人於本件系爭土地徵收事件，請求被上訴人給付施工獎勵金及其利息，即屬於法未合。原更審2判決因而駁回上訴人此部分之請求，即屬有據，並無不合。另，原更審2判決雖論及「參加人認土地所有權人之價格過高，非其所能接受，自屬協議不成，雖．．．然以書面通知亦無不可．．．」等語，其中書面通知係指何書面，固未經原更審2判決予以敘明，惟本件參加人於協議價購不成，確曾以書面分別通知上訴人等3人，有該等公文分別附訴願卷第39、43、49頁足稽，上訴人未予留意，亦有誤會，從而原更審2判決縱未對所謂書面名稱予以敘明，尚不足影響其認定參加人另以書面通告上訴人協議價購不成之判決結果，不能認係判決違法。
㈥綜上，原更審法院已依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查
證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原更審法院取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原更審2判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 8 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 12 月 8 日
書記官 王 史 民