最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2159號上 訴 人 林華興訴訟代理人 林永頌 律師
施淑貞 律師林實芳 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 江宜樺
參 加 人 臺北巿政府代 表 人 郝龍斌上列當事人間確認徵收法律關係不存在等事件，上訴人對於中華民國99年8月31日臺北高等行政法院98年度訴字第1936號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人於民國45年為興辦臺北市○○路工程，經報奉臺灣省政府核准徵收，並經行政院核備特許先行使用。嗣參加人並公告徵收上訴人所有重測前臺北市○○區○○段(下簡稱坡心段)第12及13地號土地內之部分土地。上揭土地於45年11月14日分別分割出同段12-1及13-1地號土地，嗣於67年9月22日，與同段土地合併為同段8-2地號土地，重測後為臺北市○○區○○段○○段○○○○號土地，重測後上訴人之權利範圍為95/19096。前揭重測前臺北市○○區○○段第12及13地號土地於公告徵收後，並未辦理徵收所有權移轉登記予臺北市所有，亦未於土地登記簿加註公告徵收註記，臺北市政府地政處為免發生土地再移轉之爭議，遂函請臺北市大安地政事務所（下簡稱大安地政事務所）於重測後之臺北市○○區○○段○○段489地號土地標示部加註公告徵收之註記，並由大安地政事務所辦竣註記登記在案。嗣上訴人於97年10月1日請求臺北市政府地政處塗銷系爭註記，經該處函交大安地政事務所辦理，該所乃通知上訴人否准所請。上訴人仍不服，提起訴願，復遭參加人決定駁回，上訴人遂以參加人未於徵收公告後15日內，發給系爭土地徵收補償費，依法原徵收處分失其效力，提起確認系爭徵收處分不存在之行政訴訟，為原審判決駁回，而提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：上訴人93、94年間向參加人請求補償及提起訴願時，參加人從未否認未補償一事，參加人所屬新建工程處亦曾於95年3月間且允諾對上訴人辦理系爭土地補償程序，參加人又於95年12月、96年2月召開跨部會會議允諾就系爭土地給予補償，顯示參加人未發放系爭補償金，被上訴人亦於訴願決定中表示參加人未補償上訴人。而系爭工程受益費之徵收，並未踐行法定程序，參加人提出之臺北市議會議事錄上完全未記載「敦化路」，更未提及系爭受益土地之地號，無從據以認定其上所載之「中美合作道路」即為敦化路系爭受益土地，故是否經議會議決即屬有疑。又依參加人所提出之檔存文件本案工程受益費徵收金額為新臺幣（下同）2,948,924.4元，然依被上訴人提供「敦化路、仁愛路補償地價抵繳工程受益費清冊」之最後1頁最後1行記載本案敦化路工程受益費合計1,193,581.60元，參加人提出資料係有歧異，且檔存文件記載本案工程受益費開徵日期為47年5月，惟所提敦化路新築案工程受益費徵收底冊，其上記載徵收之發單日期為47年12月，徵收日期亦有不同。復此工程受益費未通知上訴人，應不生效力，參加人係於58年間始向上訴人徵收系爭工程受益費，當時上訴人已非被徵收土地所有權人。系爭徵收案已因參加人未於徵收公告期滿後15日內，發給補償費而失效，失效後參加人無從為抵銷之主張。按本院94年判字第1936號判決意旨，徵收失效為法律效果，與權利人是否實行公法上權利無關，徵收補償機關不得對徵收標的物原所有人主張權利失效。本件工程受益費係於徵收關係失其效力後方才經議會同意開徵，於此徵收業已失效之場合，行政機關不得對原所有權人主張權利失效等語，求為判決確認臺灣省政府45年5月5日45府民丁字第2335號函核准徵收暨參加人45年7月4日（45）北市地用字第21412號公告徵收上訴人所有坐落臺北市○○區○○段○○段489地號（權利範圍95/19096）土地法律關係不存在。
三、被上訴人則以：本徵收案件係45年核准徵收並公告，上訴人遲至93年提出應發給補償費之請求，是上訴人於近50年後再以系爭土地補償費有未於公告之15日內發給情事，主張系爭土地徵收案失其效力，則上訴人此權利之行使顯有違誠信原則，本於權利失效之法理，應認上訴人「主張徵收失效」此一權利之行使不生行使之效力。本案於徵收當時補償費業已全數抵繳工程受益費，且本徵收案係45年之案件，行為時並無函令規定不得由徵收補償費抵繳工程受益費，且徵收補償費發放同時抵扣工程受益費為當時普遍性措施。依徵收土地補償地價清冊觀之，坡心段第12、13地號係徵收該兩筆土地之部分，並非全筆徵收，45年7月徵收公告當時尚未完成分割，至45年11月14日始就徵收部分分割為12-1及13-1地號。
故本案工程補償地價抵繳工程受益費清冊係記載12及13地號，面積合計為0.98甲，與徵收土地補償地價清冊之徵收面積相符等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人主張略以：本件美援道路工程徵收工程受益費乙案，係經臺北市議會第3屆第6次臨時大會第5次會議議決同意，已符合法定程序，而系爭敦化路同屬中美合作之美援道路，敦化路徵收工程受益費係經臺北市議會45年9月議覆，46年9月報備，故可推論本件徵收工程受益費已經市議會議決修正通過並呈請上級機關核備，自已完成地方立法程序，有拘束人民之效力，至有無通知上訴人，因該通知文件並未規定應永久保存，故已因年代久遠無卷可稽。依檔存「敦化路及仁愛路補償地價抵繳工程受益費清冊」所載，上訴人所有坡心段第12及13地號（即分割後之12-1及13-1地號）土地之徵收補償地價合計為4,140元，且附註明「補償金額不足工程受益費部分，該項補償金額即為抵扣工程受益費之一部分，其餘應繳納金額尚未催征」；臺北市稅捐稽徵處古亭分處58年所開具工程受益費繳納通知書，係「催徵」45年度興建敦化路工程之工程受益費，亦即參加人於「開徵」工程受益費當時，上訴人並未繳納，故於58年再次發單「催徵」。又工程受益費係向受益之兩旁土地所開徵之費用，依徵收範圍圖所示，坡心段第12、13等地號為敦化路兩旁之土地，45年當時之所有權人為上訴人，參加人依工程受益費條例第8條規定，向上訴人開徵工程受益費並無違誤。本件系爭土地因徵收當時用地尚未完成分割，故抵扣清冊仍記載分割前之地號，惟其記載之徵收面積即為分割後12-1、13-1地號之土地總和，且依分割前後之面積、位置判斷，分割前坡心段第12、13地號即為分割後之第12-1、13-1地號。又本案核准徵收處分行為發生在45年間，而行政院49年6月6日函釋及75年1月15日號函釋係49年以後所規定，基於法律不溯及既往原則，自無上開函釋之適用。況參酌本院95年判字第1734號判決意旨，上訴人於58年並未否認本件徵收之效力，且自承系爭土地業經徵收，此後之40年，皆未對本件徵收之適法性提起行政爭訟，而於數十年後始提起確認徵收關係不存在之訴，應認上訴人欠缺確認訴訟之權利保護要件。復按在公法上，債權債務之性質原則上並非不許抵銷，因此，雖未有明文規定，亦可援引民法上之抵銷制度，是早年以徵收補償費抵扣工程受益費之行政行為，縱係當時政策之便宜措施，惟參加人確有行使民法上抵銷權之意思，依最高法院50年台上字第291號判例意旨，抵銷為消滅債務之單獨行為，一經向他方為此意思表示即生消滅債務之效果。本件上訴人訴願之爭點並非就「有無發給徵收補償費」為爭執，故訴願決定並未就「有無發給徵收補償費」作事實認定，上訴人以訴願決定推論參加人未發給徵收補償費，容有誤會。臺北市政府地政處當時即已查得本案補償費全數抵繳工程受益費，參加人並未承認未發給徵收補償費。再本件補償費業由前工務局美援道路工程處如數轉撥臺北市政府財政局，辦妥撥款手續，足證參加人針對該工程已備款待發，徵收補償費已於抵扣作業完竣之時，即發放完竣，而無徵收失效之情事。又依臺北市稅捐稽徵處古亭分處58年所開具工程受益費繳納通知書記載，表示除了45年已扣繳之金額外，尚需繳納18,689.3元。上訴人亦於58年4月30日繳納剩餘款項，可見上訴人已認同坡心段第12-1及13-1地號土地已徵收之事實，且同意以徵收補償費4,140元抵繳工程受益費22,829.26元，由此可證「繳納剩餘款項」即為上訴人事後追認同意抵繳工程受益費。再依工程受益費徵收條例及其施行細則均未明定「徵收期限之規定」，依法務部90年3月22日及內政部90年6月21日解釋函，工程受益費請求權在行政程序法施行前得類推適用民法第125條規定請求權消滅時效為15年，因本件係屬行政程序法施行前開徵之工程受益費，故請求權消滅時效為15年，又45年度該土地當時所有權人為上訴人，依工程受益費徵收條例第8條規定，故臺北市稅捐稽徵處古亭分處58年度向上訴人催徵該工程受益費並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：經查，參加人前於45年間以為應軍事緊急需要為由，呈請省政府准徵收私人土地開闢敦化路，並先行使用，經該府核准，並報行政院備查。又參加人於49年之前辦理敦化路、仁愛路、松江路、南京東路等道路工程，均為美援配合款，並經其市議會議決將應付土地補償費抵扣工程受益費，而參加人於45年7月公告之徵收案，即係採補償費抵繳工程受益費方式發放，且有原審法院93年訴字第1475號確定判決可參；可見當時工程受益費於土地徵收當時即經核准，俾利扣抵之情；再依上訴人提出之行政院49年6月6日號函及被上訴人74年12月28日函、76年4月2日函意旨，更見將工程受益費逕自應核發之補償地價項下扣除，乃當時行政機關之慣例。而系爭上訴人之徵收補償地價合計4,140元，上訴人應負擔之工程受益費合計43,
015.96元，有系爭敦化路徵收土地補償地價清冊、新築工程徵收土地補償地價清冊（與工程受益費相抵）、補償與工程受益費相抵業主需繳納受益費清冊（敦化路）等件影本可稽。則系爭徵收補償費於公告徵收當時即由參加人以扣抵工程受益費方式，發放完竣，洵堪認定。又查，系爭土地早於45年即經被上訴人徵收在案，業經上訴人自認在卷，而上訴人所提出參加人93年3月24日、94年2月23日及94年12月30日書函，則均係以系爭土地未曾被徵收，而針對上訴人價購或徵收補償系爭土地申請，為否准之函復。又所提參加人內部會議紀錄：「…本案既成道路土地為本府捷運工程穿越地下…，為兼顧情理法，應給予相當補償。」等，仍係基於系爭土地未經徵收之錯誤認知所為之後續處理；被上訴人相關之訴願決定亦然。次查，徵收上訴人所有前開重測前坡心段第12、13地號部分土地，係為興闢敦化路所需，而有關敦化路、仁愛路等工程受益費之徵收及費率，業經臺北市議會於45年9月5日會議議決通過，並呈請上級機關備案。而該議會議事錄議案雖僅載：「為本市○○○○道路擬依規定向受益土地業主徵收工程受益費送請審議案」，然敦化路、仁愛與民權、松江等路均係中美合作道路，且有關該會議議事錄與檔存文件有關敦化路徵收工程受益費之記載復可相互勾稽，自足信為真實；是系爭敦化路工程受益費之徵收係屬合法，且已經參加人於47年12月1日向土地所有權人即上訴人就未經扣抵部分發單稽徵，洵堪認定。復查，「敦化路、仁愛路補償地價抵繳工程受益費清冊」工程受益費記載1,193,581.60元，乃補償費等抵扣工程受益費後之計算金額，並非應徵收之工程受益費總額，其數額自與檔存文件「徵收比率金額」欄所載金額有異。又檔存文件於開徵日期欄所載「47、5」，亦不影響原審法院據上述徵收底冊「發單日期」欄記載就實際發單稽徵日期之認定。再送達上訴人稽徵文書之證明，核該工程受益費之徵收距今已逾50年，該等文件又非經法定永久保存，客觀上要求參加人舉證本有困難，參諸上述徵收底冊所載金額，經參加人扣除徵收應發給之補償費4,104元後，向上訴人所為之餘額追繳，已據上訴人全數繳納，而未有爭訟，乃其所不爭，足證該底冊記載之真實性；是認參加人已於所載發單日期47年12月1日，向上訴人發單稽徵抵繳後所餘之工程受益費，得逕以上述底冊為證，尚不以送達之直接證明始得憑認。至該工程受益費繳納通知書「經徵分處」古亭分處於「計算方法」處記載：「應收22,829.26元除扣4,140元外之應繳款」等語，尚不足以此推翻原審法院據上述底冊明文所為之認定；益徵參加人抗辯：58年間之工程受益費繳納通知書係屬催繳，當屬可採。另臺北市政府工務局57年9月27日北市工都字19652號函載內容，僅在說明以補償費抵繳之工程受益費均已依法撥予財政局乙事，上訴人執以認45年「新築敦化路案」受益人應繳交工程受益費之費用，係來自美援配合款，而未向人民徵收工程受益費，顯將工程之施工費用與依法應向受益土地所有權人徵收之工程受益費，混為一談，故其主張，均無可採。承前所述，參加人於45年7月4日公告徵收上訴人所有系爭土地時，即將應發給上訴人之補償費逕自其因興闢敦化路應負擔之工程受益費扣抵。縱認當時該工程受益費尚未經臺北市議會議決通過係有瑕疵；然此瑕疵亦因議會嗣後於45年9月議決通過該工程受益費之徵收，予以補正，而不影響系爭補償費業於徵收當時即已發放，而未逾發放法定期限之認定。又有關抵扣通知部分，至遲於47年12月1日，亦因參加人通知上訴人繳納扣除系爭補償費以外之工程受益費，而得認參加人抵銷之意思表示到達上訴人，且溯及生效。而上訴人於收受參加人上開明載扣除系爭補償費之催繳敦化、仁愛路工程受益費繳納通知書，除於58年4月30日繳清外，並於58年7月18日向參加人申請發給系爭土地公告徵收之證明，以免除有關系爭土地之賦稅。故系爭徵收案尚不因前揭抵銷生效日在法定補償費發放日後而失效，始符本件徵收當時之時空及法制背景等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、本院查：按土地徵收條例施行細則第22條規定：「（第1項）原土地所有權人依本條例第20條第3項規定主張直轄市或縣（市）主管機關未於規定期限內發給補償費致徵收失效，應向該管直轄市或縣（市）主管機關申請之。（第2項）該管直轄市或縣（市）主管機關應查明發給補償費之情形，研擬徵收是否失效之意見，報原核准徵收機關核定後，函復原土地所有權人。」準此，倘原土地所有權人主張直轄市或縣（市）主管機關未於規定期限內發給補償費致徵收失效，自
應循上開程序，由行政機關能在事前有自我審查徵收處分合性法之機會，以避免訟累，從而當事人倘未循此程序而逕行起訴，自不合起訴合法要件，而應依行政訴訟法第107條第10款所規定不合起訴要件而駁回。經查本件原判決固以本件上訴人97年10月1日予參加人所屬地政處之律師函，既於說明二㈡⒉載明：「臺北市政府未於公告徵收期滿後15日內發給補償費，依土地徵收條例第20條第3項規定，徵收案失其效力，不得依據45年徵收公告對系爭土地限制登記…」因認上訴人已依上述規定就未發給徵收補償費乙事，向參加人為主張，而已踐行該申請查明程序，認上訴人起訴合法，並予審理，惟查系爭坡心段第12及13地號土地於公告徵收後，並未辦理徵收所有權移轉登記予參加人所有，亦未於土地登記簿加註公告徵收註記，臺北市政府地政處為免發生土地再移轉之爭議，遂函請大安地政事務所於重測後之臺北市○○區○○段○○段489地號土地標示部加註公告徵收之註記，並由大安地政事務所辦竣註記登記在案。嗣上訴人於97年10 月1日委請永信法律事務所函請臺北市政府地政處塗銷系爭註記，此有該函附臺北市政府98年4月30日訴願卷第65頁至72頁可稽，且參諸該函主旨亦載明係請求塗銷系爭土地「禁止分割，合併，移轉及設定他項權利」之限制登記，雖該函於其說明二㈡⒉載明：「臺北市政府未於公告徵收期滿後15日內發給補償費，依土地徵收條例第20條第3項規定，徵收案失其效力，不得依據45年徵收公告對系爭土地限制登記…」，惟其意既在請求塗銷該註記，而所述有徵收失效之情事，僅為其作為塗銷該註記之理由，尚難即謂其有依前述施行細則之規定對參加人申請該徵收處分有失效情事。況參之臺北市政府地政處嗣將該函移請大安地政事務所辦理後，該所仍通知上訴人否准所請，上訴人仍不服，而提起訴願，益可徵上訴人原向臺北市政府地政處請求，確僅在於欲塗銷系爭註記，否則自可於臺北市政府將函移請大安地政事務所辦理時，表明其係主張本件有申請徵收失效之意思，臺北市政府應依規定，報請被上訴人核定該徵收處分究否失效。綜上，本件上訴人既未依前開規定程序為救濟，逕行向原審起訴，揆諸前述，自不合起訴要件，而應予以駁回。至原判決雖認其起訴已符程序規定，而依實體予以審查而駁回，理由雖與本院所認有異，惟結論並無二致，應認並無撤銷之必要，附此敘明。至上訴論旨，仍執實體理由，指摘原判決違背法令，求予廢棄，依程序不合，實體不究原則，自無庸予以審究，而認無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 15 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 劉 介 中法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 12 月 16 日
書記官 黃 淑 櫻