最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2164號上 訴 人 陳文雄被 上訴 人 國防部代 表 人 高華柱上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國99年7月8日臺北高等行政法院99年度訴字第165號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人請求被上訴人給付上訴人新臺幣壹仟貳佰萬元暨該訴訟費用部分均廢棄。
其餘上訴駁回。
廢棄部分上訴審訴訟費用由被上訴人負擔，駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人於民國90年3月20日依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）及國軍老舊眷村改建條例施行細則（下稱眷改條例施行細則）等規定，辦理臺南縣影劇三村、大同新村及飛雁新村等3村改建。上訴人為飛雁新村原眷戶，其與訴外人吳宗生等人於97年6月6日，向被上訴人所屬空軍總司令部官兵權益保障委員會提出申訴重新計算輔助購宅款，並給予變更認證選項。經空軍司令部政治作戰部（下稱空軍政戰部）以97年6月25日國空政眷字第0970002979號函否准所請。上訴人不服，提起訴願，被上訴人訴願審議委員會以97年9月11日97決字第95號訴願決定，撤銷空軍政戰部97年6月25日函，移由被上訴人處理。嗣被上訴人以97年10月23日國政眷服字第0970013725號函（下稱被上訴人97年10月23日函）復上訴人及吳宗生等人，略以：案內所陳改建基地輔助購宅款計算方式、第三階段改變原第二階段認證之規劃、配置圖及發包方式之處置，均循依眷改條例及其施行細則暨相關規定辦理等語。上訴人與吳宗生等人不服，提起訴願，經行政院以98年4月15日院臺訴字第0980084184號訴願決定將吳宗生等人部分訴願駁回；上訴人部分，因被上訴人97年10月23日函漏列其為相對人，故不受理，被上訴人應另依法處理等語。被上訴人遂以98年5月15日以國政眷服字第0980006583號函（下稱原處分）復上訴人，其所提變更認證選項申請，歉難辦理等語。上訴人不服，提起訴願及行訴訟均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：(一)以單一眷村各自計價輔助購宅款部分：臺南縣影劇三村、大同新村及飛雁新村3眷村條件並不相近，依眷改條例第6條之立法意旨，自不得合併改建，且依眷改條例第22條及國防部總政治作戰部86年5月6日祥祉字第04302號函，原眷戶可獲之輔助購宅款，應以單一眷村各自計算其所有值，另依眷改條例第20條第1項、第3項及被上訴人自定之國軍老舊眷村改建基地建築工程完工分戶房地總價計算式及計算標準第5之㈠輔助購宅款分配總額高於或等於房地總地時，其改建基地分戶住宅房地總價，即為原眷戶可獲之輔助購宅款金額，因此上訴人之輔助購宅款已高於房地總價，應不必繳交自備款。(二)行政契約無效、重新辦理認證選項部分：依眷改條例第5條，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及政府給與輔助購宅款之權益。因此，上訴人依行政程序法第147條及行政訴訟法第203條暨情事變更原則，主張重新辦理認證選項，以確保上訴人合法之權益。另依國防部總政治作戰局97年9月30日國政眷服字第0970012595號函文業已強調，「……將88年來未遴選建築師之改建基地(含本改建基地)，採統包方式辦理招標。」，惟被上訴人卻於91年5月21日在二階段說明會時，仍以傳統招標方式，採最低價決標，顯有違誠信原則，且被上訴人召開第三階段說明會，更改規劃設計、配置圖、價金、發包方式，欠缺其變更之法律基礎等語，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，及被上訴人應以單一眷村各自計價其輔助購宅款並應重新辦理認證，暨被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）12,000,000元。
三、被上訴人則略以：(一)以單一眷村各自計價輔助購宅款部分：被上訴人依眷改條例第6條第1項規定，因飛雁新村、影劇三村及大同新村分布位置相近，各村坐落土地公告現值相去不遠，考量土地使用經濟效益及改建基地可容納戶數等條件，乃將飛雁新村、影劇三村及大同新村規劃為同一改建基地。又上開3國軍老舊眷村原眷戶之輔助購宅款計算，依眷改條例第20條第1項、第2項及同條例施行細則第17條規定，自應以該3國軍老舊眷村土地範圍內非屬公共設施之國有土地，按行政院核定改建計畫當期公告土地現值計算價格之69.3為分配總額，並按該3國軍老舊眷村之原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算輔助購宅款，被上訴人97年7月1日國政眷服字第0970008191號令，並無違誤。(二)行政契約無效，重新辦理認證部分：被上訴人因辦理臺南縣影劇3村改建基地之改建作業所發各階段之說明書，僅為說明資料，並無欲與原眷戶成立行政契約之意思，故上訴人主張所謂行政契約無效，顯有重大誤解。又眷改條例第21條第l項適用於原眷戶向主管機關以書面表示同意改建並經法院認證時，即選擇放棄承購改建後之住宅，自願領取輔助購宅款後搬遷者，方有適用。另依被上訴人頒布之國軍老舊眷村改建注意事項（下稱眷改注意事項）肆、眷改條例第21條意旨，改（遷）建申請書經認證，並送交主管機關所屬單位後死亡，其權益承受人亦不得再申請變更意願，是上訴人自無權申請變更其認證選擇承購改建後住宅而改為領取輔助購宅款放棄承購住宅等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：(一)上訴人所提撤銷訴訟及課以義務訴訟部分：被上訴人依眷改條例第6條及第20條等規定，辦理系爭臺南縣影劇三村之改建相關事宜，上訴人所提臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）認證書，其性質係屬系爭改建事件中，上訴人向被上訴人表明同意參與改建之意願表示。況依眷改注意事項肆、眷改條例第21條規定，上訴人殊無於表達意願需求經認證，並提送被上訴人後，再要求重新辦理認證，予以變更其意願之理，被上訴人否准上訴人所請，即屬有據。是上訴人請求被上訴人應作成以單一眷村各自計價其輔助購宅款，及應重新辦理認證之行政處分，性質上僅係促使被上訴人發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，被上訴人對之並不負有作為義務，上訴人並無提起本件行政訴訟之「訴訟權能」；且被上訴人就系爭影劇3村改建之相關事宜，仍應遵循眷改條例及眷改注意事項等相關規定辦理，是本件業經上訴人以書面表示同意改建並經法院認證表明選擇承購改建後之住宅在案，自無權申請變更其認證選擇承購改建後住宅，而改為領取輔助購宅款（即放棄承購住宅），而以原處分否准上訴人所請，即非無憑。(二)上訴人所提給付訴訟部分：查上訴人97年6月6日之申訴書，性質上僅係促使被上訴人發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，上訴人亦無從主張其有權利或法律上利益受損害。又眷改條例第20條規定僅係輔助購宅款之計算方式，並未賦予當事人有任何公法上給付請求權；且輔助購宅款需經被上訴人依法核定後，始能確定其數額；核與提起公法給付之訴訟，以該公法上原因發生之財產給付係不具行政裁量空間者為要件者不符，上訴人之主張自無可採。遑論上訴人既係以書面表示同意改建，復經法院認證表明選擇承購改建後之住宅在案，自無由產生核定輔助購宅款情況之可能性，上訴人自承其並未向被上訴人請求本件金錢給付，遽提起本件一般給付訴訟為不合法，而為駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略以：（一）上訴人於原審準備程序追加訴之聲明「被上訴人應給付12,000,000元」，其原意係請求被上訴人依法（眷改條例）核計輔助購宅款，非請求給付該款之意，依行政訴訟法第125條第3項規定，審判長於當事人聲明有不明瞭或不完足者，應令其敍明或補充之。上訴人依眷改條例第5條及第20條第3項規定，請求被上訴人依法行政，而被上訴人有其義務應作為，而其違法不為行政處分，導致上訴人權利受損，上訴人確有訴訟權能之存在，原審准予訴之追加，卻又據此認起訴不合法而駁回，以不合理的衡量為裁判基礎顯違背法理念，亦悖於行政訴訟以保障人民權益之目的，自屬違背法令。又根據法律規定，在人民符合法定要件之情形下，主管機關即有義務賦予人民該利益，則人民仍擁有以行政機關為相對應之義務人之公法上給付義務請求權。是原判決認定上訴人不具公法上請求權，顯有判決不適用法規或適用不當之違背法令。（二）上訴人雖表明選擇承購改建後住宅，而輔助購宅款之計算演出分配總額是否達房地總價，關係上訴人應否負擔自備款，且上訴人與被上訴人間之法律關係存乎於「臺南縣影劇三村改建基地第二階段」，按該認證內容，性質為行政契約，復為被上訴人所自承，兩造雙方當事人皆應受拘束，依私法自治原則，或行政程序法第8條明定之信賴保護原則，皆不得為違反認證內容之行為，被上訴人片面變更整個規劃設計、配置圖、價金及發包方式，且未經原眷戶認證許可，違反契約之約定，依行政程序法第141條準用民法規定，應屬無效。苟被上訴人為行政指導而註銷原眷戶權益，亦有違反行政程序法第166條規定之違法，而原判決認定事實復以不合理的衡量為裁判基礎並有違論理法則及經驗法則等語。
六、本院查：
甲、關於上訴人請求被上訴人應作成以單一眷村各自計價其輔助購宅款，及應重新辦理認證之行政處分部分：
(一)按「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」「（第1項）原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之69點3為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之。分配總額達房地總價以上者，原眷戶無須負擔自備款，超出部分，撥入改建基金；未達房地總價之不足款，由原眷戶自行負擔。（第2項）前項原眷戶自行負擔部分，最高以房地總價百分之20為限，其有不足部分，由改建基金補助。」眷改條例第6條第1項、第20條第1、2項定有明文。次按「本條例第20條第1項所稱國有土地可計價，係指非屬公共設施之國有土地，按行政院核定改建計畫當期公告土地現值計算之價格。」「本條例第20條所定房地總價及第23條所定成本價格，依下列方式計算：房屋部分：依房屋及公用建築之建造費、工程管理費、墊款利息、有關稅捐及其他建築有關必要費用之總額與房屋自用總面積之比例，分戶計算之。土地部分：以房屋建造完成當期公告土地現值計價後，按各戶之應有持分比例計算之。」眷改條例施行細則第18條第1項亦定有明文。復依眷改注意事項肆規定：「原眷戶放棄承購改建之住宅，自願領取輔助購宅款搬遷者，應於改（遷）建申請書表達意願，並經法院認證後，逐級呈報主管機關辦理。原眷戶或違占建戶填具改（遷）建申請書經法院認證，並提送主管機關所屬各單位後，即不得申請變更意願；原眷戶意願需求經認證，並經送交主管機關所屬各單位後死亡，其權益承受人亦不得再申請變更意願。……」準此，關於眷村改建，主管機關經應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃；又原眷戶可獲得之輔助購宅款與自備款負擔金額之計算，法律均有明定。
(二)查本件原判決業已說明被上訴人依眷改條例第6、20條規定，辦理系爭臺南縣「影劇三村」之改建相關事宜，其中上訴人所提臺南地院認證書，究其性質係屬系爭改建事件中，上訴人向被上訴人表明同意參與改建之意願表示，此由卷附臺南縣「影劇三村」改建基地第二階段（規劃草案）說明書二、所載「目的：於第一階段說明會後，參酌住宅需求坪型及戶數，將規劃構想等相關草案、原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款金額預估情形，以書面向原眷戶說明之」字樣，即足徵之。況依眷改注意事項肆、眷改條例第21條規定，上訴人殊無於表達意願需求經認證，並提送被上訴人後，再要求重新辦理認證，予以變更其意願之理，則被上訴人否准上訴人所請，即屬有據等語。參諸卷附「影劇三村」改建基地原眷戶改（遷）建申請書，上訴人已自行填寫選擇自費增坪上一階（將官階34）坪型住宅，並經臺南地院公證處認證在案，且依卷附91年5月21日臺南縣「影劇三村」改建基地第二階段（規劃草案）說明書內略載「……目的：本次說明會後，其原眷戶（違占建戶）業已同意改（遷）建並辦理法院認證書，得於規定內變更原法院認證選項，並以其結果作為細部規劃戶數需求之依據。……原眷戶（違占建戶）欲變更原改建需求選項者，應以本次說明會後30日內，逕至法院認證變更原認證選項5份，並以雙掛號（以交郵當日之郵戳為準），向列管單位以書面申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願。……一般規定：㈠原眷戶（違占建戶）申請變更原法院認證選項者，應於91年6月21日前送達列管單位，完成審查後逐級層報國防部辦理。……㈢本說明書（第二階段）內容係詳述改建基地規劃草案構想報告、預估房地總價與原眷戶（違占建戶）預估各項可獲之輔（補）助款、自備款金額，並供作辦理變更原法院認證選項之依據，及確認原眷戶住宅坪型戶數需求等；後續仍應依本條例第20條第3項規定，於完成細部規劃設計，由國防部以書面向原眷戶說明，並辦理第三階段（細部規劃）說明會，惟不受理變更法院認證選項作業」等語，是依上揭規定可知，上訴人前既經已作選項並完成法院認證，自不得再申請重新辦理改以單一眷村各自計價其輔助購宅款及重新辦理認證。則原判決以被上訴人原處分否准上訴人所請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合之結論，並無違誤，難認有違證據法則、論理法則及經驗法則情事。且查被上訴人因辦理臺南縣影劇3村改建基地之改建作業所發各階段之說明書，僅為說明資料，復參酌其內亦載明係依據技術服務廠商規劃草案報告書內容為計算基準，其數額僅供參考等情，此並非即與原眷戶成立行政契約，亦與上訴人上揭經法院認證內容無涉，至上訴人於本院審理時始提出之監察院公報有關糾正國防部眷村整村整建違失案相關內容，核與本件認定亦屬無涉，上訴人依此主張被上訴人違反契約之約定，依行政程序法第141條行政契約準用民法規定，應屬無效云云，顯有誤會。上訴意旨指摘原判決違背法令暨認定事實以不合理的衡量為裁判基礎並違論理法則及經驗法則云云，核屬誤解，委不足採。又原審已說明上訴人提起此部分課予義務訴訟並無理由，雖另論述上訴人無提起本件行政訴訟之訴訟權能云云之理由有適用法規不當，惟因已就上訴人本件請求實體上無理由為論斷，並據為駁回之論據，故原判決仍應予以維持。
(三)此外，上訴人其餘所訴各節，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係以其一己對法規之主觀見解，任意指摘原判決此部分有適用法規不當或違論理法則及經驗法則等，均無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
乙、關於上訴人所提給付訴訟部分：
(一)按「言詞辯論，以當事人聲明起訴之事項為始。」行政訴訟法第122條第1項定有明文。次按「除別有規定外，法院不得就當事人未聲明之事項為判決。」民事訴訟法第388條定有明文。又依行政訴訟法第218條規定，於行政訴訟準用之。
是如法院對當事人未聲明之事項為裁判，即屬訴外裁判甚明。
(二)經查，上訴人於原審99年4月21日行準備程序時其聲明為「訴願決定、原處分均撤銷；以單一眷村各自計價其補助購宅款；行政契約無效，應重新辦理認證」，經受命法官問上訴人，其所提給付訴訟部分何指，上訴人謂係指訴之聲明第2項「以單一眷村各自計價其補助購宅款」共計12,000,000元，並陳明其追加此部分訴之聲明等語（參見原審卷第78頁）。惟嗣於原審99年6月10日言詞辯論期日，審判長問上訴人訴之聲明，上訴人聲明為「訴願決定、原處分均撤銷；以單一眷村各自計價其補助購宅款；行政契約無效，應重新辦理認證」，並未就被上訴人給付上訴人12,000,000元為聲明（參見原審卷第189頁）。然原判決於事實及理由欄之程序事項內卻論述上訴人於99年4月21日行準備程序時，追加訴之聲明「被上訴人應給付12,000,000元」，被上訴人並無異議，並為本案之言詞辯論，自應視為同意上訴人該部分訴之追加，依行政訴訟法第111條第1項、第2項應予准許等語，即有就未經言詞辯論之聲明為訴外裁判之違誤。且查上訴人於上訴時亦指摘其原意係請求被上訴人依法（眷改條例）核計輔助購宅款，而非請求12,000,000元之意等語，況原判決已就上揭請求以單一眷村各自計價其補助購宅款認屬課予義務訴訟性質並為駁回之判決，是此部分就上訴人於原審言詞辯論未聲明部分，認其所提給付訴訟不合法予以駁回云云，而為判決，即屬違法，應由本院予以廢棄。
七、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 15 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 12 月 15 日
書記官 邱 彰 德