最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2166號上 訴 人 興億塑膠有限公司代 表 人 林連珠訴訟代理人 廖克明 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 郝龍斌訴訟代理人 李鳳翱 律師
簡汶蕙 律師上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國99年8月25日臺北高等行政法院99年度訴字第1196號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人係甲級廢棄物清理機構，前於民國94年4月間向被上訴人申請設置處理含電鍍金屬之廢塑膠（即廢光碟片，代碼為E-0213）甲級廢棄物清理廠，嗣經被上訴人於同年8月19日准予同意設置在案。依公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱管理辦法）第11條規定，上訴人須進行試運轉並提報試運轉期間、廢棄物來源、種類、數量等相關資料，始得向主管機關申請核發廢棄物清理許可證，惟上訴人代表人及其廠長莊博雄明知於試運轉期間（94年10月11日至同年11月10日）實際僅處理約300公噸廢光碟片，然為期能取得每月處理量為500公噸之甲級廢棄物清理許可證，乃於試運轉廢棄物處理紀錄表、試運轉廢棄物處理效能監測報表內，虛偽登載試運轉期間處理廢光碟片數量為515.484公噸，並以該登載不實資料向被上訴人申請核發甲級廢棄物清理許可證，經被上訴人於95年1月9日核發載有每月許可清除處理廢棄物數量為500公噸之甲級廢棄物清理許可證予上訴人。嗣被上訴人於95年5月間接獲檢舉，乃由所屬政風處會同相關單位查知上情，報請臺灣士林地方法院檢察署（下稱士林地檢署）檢察官偵查終結後將林連珠及莊博雄提起公訴，並經臺灣士林地方法院判決2人各有期徒刑6月，及臺灣高等法院判決上訴駁回、再審之申請駁回，復向最高法院檢察署聲請提起非常上訴，亦遭駁回而告確定後，經被上訴人以98年9月22日府環四字第09836392200號函（下稱原處分）依廢棄物清理法第42條及管理辦法第24條第1項第3款規定廢止上訴人之甲級廢棄物清理許可證（字號：96北市府環廢甲清理字第0014號，下稱系爭許可證），同時命上訴人自處分送達之日起不得再從事廢棄物清理業務，並於生效日起30日內將廠內暫存之廢棄物依上訴人核可書件中因故無法執行清理業務時，對其尚未處理完竣之廢棄物之處置計畫執行。上訴人不服，提起訴願及行政訴訟均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴意旨略以：上訴人試運轉期間為94年10月11日至11月10日，依行政院環境保護署96年5月30日環署廢字第0960039883號函文（下稱環保署96年5月30日函）及所附上訴人產品產量表之記載，足認上訴人試運轉期間廢光碟產量為10月份342.664公噸，加計11月份170.653公噸總產量共為513.317公噸，然原處分及訴願決定就此均漏未論，復未依職權調閱各該相關刑事案卷及調查相關事證，察覺上訴人廠長莊博雄受被上訴人所屬人員誘導而簽立切結書及上訴人無陳述意見機會等情事，逕以刑事判決認定之事實為處分基礎，其處分顯有違行政程序法及行政訴訟法，所為採證及認事用法亦有違誤等語，並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則略以：被上訴人前依上訴人試運轉期間所申報試運轉廢棄物處理紀錄表等資料，於95年1月9日經核發載有每月許可清除處理廢棄物500公噸之甲級廢棄物清理許可證，嗣同年5月間，經檢舉上訴人涉嫌虛報上開試運轉總處理量，且上訴人廠長莊博雄接受被上訴人所屬政風處詢問時亦坦承不諱，上訴人確涉有偽造文書之不法事實，遭提起公訴並經法院判決有罪確定在案；被上訴人據上開事證足認上訴人於試運轉廢棄物處理紀錄表等申請許可文件上為虛偽之記載，合於管理辦法第24條第1項第3款規定，被上訴人據予廢止被上訴人原核發上訴人之甲級廢棄物清理許可證，於法有據。復按上訴人廠長莊博雄於被上訴人政風處所為陳述與被訴之刑事偽造文書案件偵查及第一審中均為相同陳述，而上訴人負責人林連珠於該案審理中亦自承每月實際處理含電鍍金屬之廢塑膠未曾逾300公噸，足認試運轉期間內實際處理量僅約300公噸而非所登載之515.484公噸；況上訴人於試運轉後，在被上訴人核發清理許可證間，既不得處理廢光碟亦無處理之事實存在，其水、電用量按理應較試運轉期間減少，惟試運轉期間用量反較試運轉期間後之用量為少，此事實業經刑事案件判決所確認，上訴人所舉環保署96年5月30日函所附產品產量表513.317公噸，僅係該署根據上訴人申報數量而為登載，尚非經查核確認之正確數量，衡諸上訴人負責人及廠長於試運轉期間廢光碟處理數量為不實登載而涉嫌觸犯偽造文書行為業經判刑確定等情，益徵上訴人所舉上開函文所載產量確屬不實。又被上訴人於接獲上訴人涉嫌虛報資料後即由所屬政風室及環境保護局進行調查、訪談，且於上訴人負責人等經判處刑事偽造文書罪行確定後，始依法做成撤銷許可證之處分，無違行政程序法之規定等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠上訴人廠長莊博雄於偽造文書案件偵查及審理中，自承於被上訴人所屬政風處訪談時，確曾提及因上訴人操作設備運轉不順而虛報試運轉期間廢光碟數量215公噸，惟並無受誘導情事，且核與被上訴人所屬環境保護局政風處人員陶建智於該案之證述相符，不因莊博雄否認偽造情事即推翻上開陳述；另上訴人代表人林連珠於該案審理中，亦自承從試運轉到審理時止，每月處理含電鍍金屬之廢塑膠未逾300公噸，況被上訴人於核發清理許可證期間，於法既不得處理廢光碟，亦無處理之事實存在，其水、電用量按理應較試運轉期間為少，惟試運轉期間之水、電用量反較試運轉期間後為少，足認上訴人於試運轉期間內實際處理含電鍍金屬廢光碟片應僅約300公噸，而非如試運轉廢棄物處理紀錄表及試運轉廢棄物處理效能監測報表所登載。㈡本件係因臺北市議員於議會質詢時，質疑上訴人於試運轉期間，涉嫌虛報試運轉總處理量情事，案經被上訴人所屬政風處等相關單位調查，確有試運轉期間水、電用量低於平時未全量處理時之異常情況，經約詢莊博雄亦坦承不諱，被上訴人乃據此認定林連珠2人涉及偽造文書，遂報請士林地檢署偵辦。另被上訴人於作成原處分前，其所屬環境環境保護局曾以96年2月16日函知上訴人陳述意見，上訴人旋於同年3月2日透過臺北市議員召開協調會，要求被上訴人俟法院刑事判決確定後再作處分，另由臺北市議員陳碧峰於98年5月7日發函被上訴人表明有函附之佐證資料，足以證明上訴人未違法，再次要求暫緩作成處分，被上訴人乃據之同意暫緩廢止上訴人之許可證，迄最高法院檢察署以98年6月30日函駁回非常上訴聲請後，始作成原處分，本件無違行政程序法職權調查之規定。又上訴人於94年4月間向被上訴人申請設置以處理含電鍍金屬廢塑膠之甲級廢棄物清理廠並經發給許可證，因所提出試運轉處理量等不正確資料而發給許可證屬違法行政處分，是被上訴人當應予撤銷而非廢止。原處分雖稱廢止其發給上訴人之許可證，其法律上意義則為撤銷許可證，因認原處分並無違誤為由，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：按違法行政處分應行使撤銷權，而合法之行政處分則為廢止權之行使，二者之意義與法律效果迥異，不能互為援用，原判決指明被上訴人對於違法之核發許可證處分依法本應行使撤銷權，被上訴人卻以廢止方式作成處分，則該處分自不發生撤銷之效力，是原處分當屬違法而應予撤銷，原判決未予撤銷自屬違法；況訴願機關作成維持原處分即廢止許可證處分之訴願決定，而上訴人係起訴請求撤銷原處分及訴願決定，並經原審言詞辯論確認，原審依法自應本於言詞辯論而為裁判，然卻逕認原處分為撤銷許可證處分，則行政程序法關於撤銷及廢止之規定將形同具文，其判決自有適用法規不當之違法。復按行政程序法規定廢止合法授益處分，原處分機關應於得廢止原因發生後2年內依職權廢止，則被上訴人據上訴人之申請資料於95年1月9日核發系爭許可證後，知有廢止之原因，至遲應於96年12月4日前作成廢止之處分，方屬合法，然於98年9月22日始作成原處分，顯逾行政程序法第124條之2年除斥期間，上訴人於原審業已主張，卻未獲置理，原判決亦有不備理由之違誤。此外，上訴人主張被上訴人作成處分前未予其陳述意見之質疑，雖經被上訴人以曾函知上訴人陳述意見並事後補陳合法送達證明而為置辯，然被上訴人遲未補陳相關事證，詎原審逕為有利被上訴人之認定，其判決亦有不適用法規之違法等語。
六、本院查：
(一)按「從事廢棄物清除、處理業務者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請核發公民營廢棄物清除處理機構許可文件後，始得受託清除、處理廢棄物業務。……」「前條第1項規定之公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」廢棄物清理法第41條、第42條定有明文。復按「處理機構或清理機構經取得核發機關同意設置文件，於設置完成後，應提報試運轉期間及廢棄物來源資料，送請核發機關核備後，依試運轉計畫書進行測試。符合第3條第4項但書規定者，於申請處理許可證或清理許可證前，應檢具申請表、廢棄物處理設備及工具說明書、第9條第2項第8款之試運轉計畫書、試運轉期間、廢棄物來源及其他核發機關指定之資料，送請處理場(廠)所在地核發機關核備後，依試運轉計畫書進行測試。試運轉期間除經核准者外，不得逾3個月。」「清除、處理或清理機構從事廢棄物清除、處理業務，有下列情事之一者，核發機關得撤銷或廢止其許可證：……申請許可文件或申報文件明知為不實之事項而申報不實或於業務上作成之文書為虛偽記載者。……清除、處理或清理機構經撤銷或廢止許可證者，於5年內不得以相同或類似機構名稱申請該業務許可；其負責人於5年內不得重行申請為清除、處理或清理機構之負責人。清除、處理或清理機構經撤銷或廢止許可證者，自處分書送達之日起，不得再從事廢棄物清除、處理業務。但已從事清除、處理而未完竣者，應依直轄市、縣（市）主管機關之指示辦理，所需費用由清除、處理或清理機構自行負擔。」管理辦法第11條、24條復定有明文。
(二)本件原審本於職權調查證據後，斟酌全案辯論意旨，認定上訴人前經被上訴人核准設置處理廢光碟片之甲級廢棄物清理廠後，依管理辦法第11條規定，上訴人尚須進行試運轉，並提報試運轉期間、廢棄物來源、種類、數量等相關資料，始得向主管機關申請核發廢棄物清理許可證。惟上訴人之代表人林連珠與廠長莊博雄明知上訴人於試運轉期間僅實際處理約300公噸之廢光碟片，為期能取得每月處理量為500公噸之甲級廢棄物清理許可證，乃於試運轉廢棄物處理紀錄表、試運轉廢棄物處理效能監測報表上，虛偽登載試運轉期間處理廢光碟片數量為515.484公噸，並以該登載不實之資料向被上訴人申請核發甲級廢棄物清理許可證，經被上訴人於95年1月9日核發載有每月許可清除處理廢棄物數量為500公噸之甲級廢棄物清理許可證予上訴人，嗣經被上訴人調查後發現上情，報請士林地檢署檢察官偵查終結，將林連珠及莊博雄2人提起公訴，該2人並經法院判決有期徒刑各6月確定在案，有相關證據資料附卷可按，是被上訴人依廢棄物清理法第24條第1項及管理辦法第24條第1項第3款規定廢止上訴人之系爭許可證，並無不合；並說明上訴人作成原處分前，業經調查事實及證據，且上訴人曾委由臺北市議員陳述意見，核與行政程序法規定無違；又上訴人向被上訴人申請設置以處理含電鍍金屬之廢塑膠之甲級廢棄物清理廠，經被上訴人發給甲級廢棄物清理許可證，因上訴人所提出之試運轉處理數量等相關資料，係屬登載不實之資料，被上訴人因上訴人提供不正確資料而發給許可證，係屬違法行政處分，被上訴人應予撤銷，而非廢止，原處分雖稱廢止其發給上訴人之許可證，法律上之意義則為撤銷等語，而駁回上訴人在原審之訴，經核其認事用法並無違誤，亦與論理法則、證據法則及經驗法則無違，上訴人指摘原判決違背法令云云，乃無理由。
(三)次按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：法規准許廢止者。原處分機關保留行政處分之廢止權者。附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。其他為防止或除去對公益之重大危害者。」行政程序法第117條、第123條分別定有明文。依上可知違法行政處分其法律用語應為「撤銷」；而授與利益之合法行政處分，其法律用語應為「廢止」。查本件被上訴人關於原處分所為用語固為「廢止」，然以原處分業已說明係因上訴人有上揭虛報試運轉總處理量涉及偽造文書情事，故為廢止系爭許可證等情甚詳，足見已載明係因上訴人提供不實資料而發給系爭許可證，故經查明後為原處分。依此事實可知，系爭許可證之發給顯欠缺正當性及合法性，乃屬違法之行政處分甚明，是原處分雖以「廢止」稱之，然無論由首揭廢棄物清理法暨管理辦法規定之意旨及原處分之效果觀之，被上訴人實欲撤銷系爭違法之許可證，而非廢止合法之許可證。因此在此情形下，實應探求該行政處分之實質意義，不應拘泥於行政處分書面上所使用之文字，是縱原處分有誤用情事，然在客觀上可見其實質意義者，不應因此而變更客觀上原處分為一撤銷處分之定性與實質法律效果。且法院就當事人起訴主張之事實，判斷其法律效果，亦不因其主張而受拘束，而行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判」，係就言詞審理主義所為之規定，乃謂訴訟審理方式應以言詞為之，惟法院據以為裁判基礎之資料，並不以經當事人以言詞提出者為唯一，兩者不可混為一談。是則雖被上訴人於原審言詞辯論時仍誤指其係「廢止」之用語，核屬有誤，惟原審經調查全卷證據，斟酌全案辯論意旨後，就當事人主張之事實判斷其法律效果，核屬有據，難認有違言詞審理主義，亦難認有適用法規不當之違誤，上訴人據此指摘原判決違背法令云云，委不足採。
(四)再查上訴意旨指摘原處分廢止系爭許可證，顯逾行政程序法第124條之2年除斥期間云云，惟此項主張上訴人係於原審言詞辯論終結後始提出（參見原審卷第149、150頁），且本件原處分實質意義為「撤銷」乙節，已如上述，自無行政程序法第124條行使廢止權之除斥期間適用之問題。至關於本件撤銷權之除斥期間，依行政程序法第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」查依卷內資料可知，上訴人因對所涉刑事案件一再質疑、陳情，且該案被告林連珠、莊博雄2人，迭經檢察官起訴、法院判決有罪，復提起上訴，迨臺灣高等法院就該案於97年12月30日判決上訴駁回後，始判決確定，惟彼等猶有不服，續聲請再審、非常上訴等均遭駁回後，被上訴人始於98年9月22日為原處分。則以上訴人既一再質疑其有違法情事，被上訴人迨所涉相關刑事案件，遭判刑確定後，始足知悉系爭許可證之核發，確有違法之撤銷原因，故所為撤銷系爭許可證，難認有違上揭2年除斥期間之規定，是上訴人此項主張亦不足採。上訴人於原審審理時，既未就此爭執，原判決未特予論述，亦無不合，難認有何不備理由之違誤。至關於被上訴人確有於原處分前予上訴人陳述意見乙節，已據原判決敍明理由甚詳，經核並無違誤，上訴人猶指摘原判決違背法令云云，顯不足採。
(五)綜上所述，經核原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違誤，並無所謂原判決有違背法令情形；此外，上訴人其餘所訴各節，無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或係以其一己對法規之主觀見解，任意指摘原判決有適用法規不當或判決不備理由等，均無足採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 15 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 12 月 15 日
書記官 邱 彰 德