最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2187號上 訴 人 衛展資訊股份有限公司代 表 人 張欽祥訴訟代理人 陳峰富 律師
黃博駿 律師施汎泉 律師被 上訴 人 台灣自來水股份有限公司代 表 人 阮剛猛訴訟代理人 黃仕勳 律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國100年5月5日臺中高等行政法院99年度訴字第340號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、上訴人（原名稱為衛道科技股份有限公司）參與被上訴人所辦理「會計管理資訊系統改版委外資訊服務案」採購案，因不服被上訴人於民國99年1月13日以台水會字第1745號函通知其有政府採購法第101條第1項第12款規定之情事，將刊登政府採購公報，於99年1月27日向被上訴人提出異議，經被上訴人於99年2月6日以台水會字第0990003854號函復異議處理結果，仍維持原決定。上訴人不服，提起申訴，經行政院公共工程委員會申訴審議判斷駁回，遂提起行政訴訟，經原審以99年度訴字第340號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）硬體部分：⒈本案不論依據台北電腦商業同業公會之設備比對證明書或HP原廠所提供之產品說明書，皆認定上訴人交付之硬體設備伺服器係「內建式硬碟」，完全符合「會計管理資訊系統改版委外資訊服務契約」（下稱系爭契約）之規範。又本件民事案件經臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）98年度重訴字第573號案委託國立臺北科技大學鑑定，該鑑定結果亦認定上訴人所交付者屬於內建硬碟之範疇。上訴人所交付之伺服器主機一（資料庫伺服器）及伺服器主機二（報表伺服器）係於原廠HP公司安裝於主機櫃內後運來臺灣，各伺服器主機均配有6顆內建73GB硬碟，且皆直接與伺服器內所提供之介面相連接，而非透過外接式USB所連結，並堆疊安裝於主機櫃內形成一個整體。即其中2顆放置伺服器主機內，4顆放置伺服器主機上方之HP2120磁碟機組內，並置於機櫃內，完全符合合約規範「硬碟機容量提供內建72GB（含）以上之硬碟機6顆（含）以上」之要求。故系爭伺服器與4顆硬碟之連結方式，不論在學理上或實務上皆認定係內建式硬碟無疑，被上訴人無理由拒不驗收。⒉上訴人於服務建議書內第3欄所載係招標公告之建議書徵求須知（下稱RFP）所定規格，第4欄廠商建議規格完全無SEU2設備之記載，項次第5項對於輸出入介面規定很詳細，連USB有幾個均列明，服務建議書內僅係於HP公司對於rx8640所為之產品擴充說明中提及SEU2，不得以此認定上訴人負有交付SEU2之義務。且SEU2是一台很大機器，價格達2、3百萬元，當時即非雙方約定之內容，如以被上訴人所稱以在伺服器主機內才為「內建」者，則SEU2不可能放置於伺服器主機內，上訴人應如何履約。又依被上訴人驗收報告之記載：「目視內建73GB硬碟僅2顆，另外4顆在伺服器外」，並未以上訴人交付之設備缺少SEU2作為驗收不合格之項目，顯見被上訴人所認知之履約項目並無SEU2，否則於驗收報告中自應以此列為上訴人改善項目。另臺中地院民事判決認定上訴人應交付SEU2，係援引鑑定報告內容，惟此項義務應以兩造契約合意之範圍為據，要與專門技術領域無關，更不具備特別經驗法則而為判斷之必要，似非可得鑑定之事項。退萬步言，縱認為與契約規範不相符合，依民法第359條規定「但依情形，解除契約顯失公平者，買受人僅得請求減少價金。」被上訴人僅得請求減少價金，不得解除契約。（二）軟體部分：⒈本案軟體之開發建置乃係依據被上訴人會計系統之功能需求，為設計開發之依據。對於本案需求內容之確認，除透過需求訪談、審查「系統需求規格書」、確認「系統需求規格書」之程序外，另有軟體雛型展示程序作為需求內容確認、軟體設計之重要輔助。惟被上訴人於需求訪談、雛型展示階段未清楚表達需求內容、遲延「系統設計規格書」之審查程序，或呈現擴散狀之審查意見，致使嚴重影響上訴人履約時程。⒉本案有關資料轉換作業之資料下載階段，僅係取得必須轉換之資料，完全不涉及軟體開發、測試之作業，是以被上訴人本應提供所需轉換之資料予上訴人進行轉換作業，若無，至少應提供舊系統中下載資料所必備之軟體。另被上訴人時至98年7月29日才完成所有Fujitsu GS8500主機舊系統資料檔案存放至暫存區供上訴人下載，造成上訴人履約時間僅有短短的2日，嚴重違反契約協力義務，阻礙上訴人履約之行為。⒊依RFP規定與「系統設計規格書」之記載，「外部系統資料交換」乃係採「web services」之交換方式，然被上訴人於98年7月10日提出研擬變更外部系統資訊交換方式之主張及歷經數月研商其變更方式，皆未能加以確認，遲至98年12月16日始以台水會字第0980043998號通知上訴人變更契約內容，業已構成契約變更無疑，此項變更項目造成上訴人額外增加3.75個月之工作期間，亦是造成未依原訂契約時程履約之重要原因。被上訴人更係於98年12月1日始發文通知辦理契約變更，被上訴人卻以上訴人未於98年9月30日完成設計履約遲延，解除契約，實有問題。又被上訴人雖依系爭契約第16條第5款規定解除契約前，應經二次催告交貨而仍未交貨者，而於98年10月27日進行第二次催告，惟此係變更契約內容之前所為，自無催告之效力。⒋被上訴人於確認「系統設計規格書」後，另於98年9月30日之專案會議中始要求增加「總分支會計子系統」及「工程會計子系統」之月報表（含季報、半年報、年報）產生報表檔供查詢及列印功能之需求，須達成在報表列印畫面時，仍可修正其內容或欄位，而將修改後之畫面儲存列印。此與一般查詢及列印之功能顯有差異，額外增加於資料維護系統外，修改報表內容，已形同「版本控制」之功能。⒌被上訴人於98年5月14日提出單位裁併及整併需求，然組織為建構系統分析最基礎且重要之項目，當組織單位變動時已涉及原有系統架構之重建，就系統分析而言厥屬極為重大之影響，對於上訴人履約所需額外增加之時程，實非形式上「裁併及整併」之所得以呈現，該變動之內涵形同「組織改造」等語，為此，訴請將申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）硬體部分：上訴人於98年4月交付之二台HP rx8640伺服主機並未配置SEU2，均只於「內建硬碟插槽」安裝2顆硬碟機，其餘4顆係透過擴充介面外接至伺服器外的磁碟機組，與RFP規範「內建6顆」不符，被上訴人自不能予以驗收合格之決定。另本件給付價款糾紛經臺中地院民事庭以98年度重訴字第573號承辦在案，審理法官於99年11月19日到被上訴人機房勘驗，勘驗結果亦認定，上訴人於98年4月交付之2台HP rx8640伺服主機每台均只於「內建硬碟插槽」安裝2顆硬碟機，其餘4顆係外接至伺服器外的兩組System 2120磁碟機組，與RFP規範「內建6顆」不符。（二）軟體部分：⒈系爭契約規定應用程式全部子系統共9個，總功能數807個，上訴人應於98年9月30日完成應用系統之程式設計，惟截至99年1月6日為止，上訴人自稱完成僅有「系統管理」、「資訊預算管理」、「供水系統成本」及「普通會計」等4個子系統，所佔功能數僅131個，僅達總功能數之
16.2%。而且工程會計子系統（功能數共131個）完成單元測試之數量仍為「0」。⒉上訴人要求程式設計延期交貨之理由正當性不足：⑴本案經與外部系統訪談後，部分應用系統因其本身的需求採其他交換方式，即可達到資料交換之目的，因與契約規定未符，上訴人唯恐損及其履約權益，因此兩造於98年9月17日取得共識，合意辦理契約變更，並依其資訊專業判斷部分外部系統資料交換方式變更對程式設計無大影響，進而作成會議結論「（六）原合約規定與其他應用系統間，透過web service之服務導向架構（SOA），經與外部系統訪談後，部分應用系統因其本身的需求採其他交換方式，如中介表格及檔案方式，即可達到資料交換之目的，故不影響時程及價金。」之承諾列入第18次專案會議紀錄中。惟上訴人事後竟因程式設計進度嚴重落後，遂以外部系統資訊交換方式之變更，要求額外增加3.75個月工期，有違雙方之協議及信賴關係。⑵本案「總分支會計子系統」、「工程會計子系統」須產生報表檔供查詢及列印之功能，並可匯出EXCEL及PDF檔，均為訪談期間所提出，並非新增需求。⑶本案為全新系統之開發，並非舊系統功能之增修，程式設計與舊系統完全無關，故上訴人於98年7月23日以舊系統資料匯出作業直接關係程式分析及設計等理由，要求辦理工期展延，說辭前後矛盾。又契約並無被上訴人應協助提供相關技術或工具軟體之條文，亦即上訴人須自行負責開發過程所需之軟硬體設備，豈可反向被上訴人要求交付軟體。⑷因上訴人未及時發現「系統設計規格書」1.0版設計的缺失，且來不及將相關功能納入98年2月23日應交付的系統設計規格書2.0版中，經被上訴人同意後於98年3月10日始將其列入系統設計規格書3.0版中，故該項修改並非如上訴人所述為「新增需求」。⑸被上訴人於訪談階段即提出單位裁併或整併處理之需求，因上訴人未納入系統設計規格書1.0版之中，因此被上訴人於98年2月10日第1次系統設計規格書審查會議中即提出審查意見，之後又於98年3月25日第2次審查會議（系統設計規格書3.0）及98年4月29日第3次審查會議（系統設計規格書4.0）中履次重申，甚至主動提出可能的設計方向供上訴人參考等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審為不利於上訴人之判決，係以：（一）關於硬體部分：依系爭契約第2條規定可知，被上訴人公司招標文件與上訴人投標時所提出之建議書均屬於兩造契約範圍。而系爭採購案招標公告RFP之「軟硬體需求規格表」明定，2台伺服主機均須提供「內建」72GB（含）以上之硬碟機6顆（含）以上。又上訴人之投標建議書第二冊附錄E第E-3-2頁，特別標示配置SEU2之HP rx8640規格符合上開RFP之第五-3(1)(2)及六-3(1)(2)項規格，被上訴人因此審查配置SEU2之HP rx8640規格符合RFP所載須提供「內建」72GB（含）以上之硬碟機6顆（含）以上之規格，故原審法院認為上訴人應交付配置SEU2之HP rx8640伺服器主機始符合系爭契約之約定。另臺灣科技大學之鑑定報告亦認為上訴人有義務交付裝置SEU2之伺服器。上訴人於98年4月交付之2台HP rx8640伺服主機並未配置SEU2，均只於「內建硬碟插槽」安裝2顆硬碟機，其餘4顆係透過PCI擴充介面外接至伺服器外的磁碟機組，而該4顆硬碟機所使用之電源並非來自伺服器主機之電源，而係使用機櫃後方另行安裝之延長線插座，亦即該4顆硬碟機係使用外部加裝之電源等情，有臺中地院勘驗筆錄及照片附卷可稽。故上訴人所交付之2台伺服主機均係內建2顆硬碟，外接4顆硬碟，且未配置SEU2，不符RFP「內建6顆硬碟」之規定。（二）關於軟體部分：⒈上訴人依系爭契約軟體系統之履約時程，本應於98年9月30日前完成所有子系統程式設計，然上訴人未能依約於98年9月30日前完成所有子系統之程式設計，並經被上訴人於98年10月27日進行第二次催告，上訴人仍未能完成軟體設計，自已構成系爭契約第16條第1項第5款之解除契約事由。⒉有關外部系統資訊交換方式之變更，係因本案經與外部系統訪談後，部分應用系統因其本身的需求採其他交換方式，即可達到資料交換之目的，惟因與契約規定未符，兩造乃於98年9月17日第18次專案會議取得共識，合意辦理契約變更。又兩造於第18次專案會議中，既已合意有關外部系統資訊交換方式之變更，不影響時程及價金，則上訴人事後以此為由，要求額外增加3.75個月工期，實有違誠信原則。至被上訴人於98年12月1日發函通知上訴人辦理契約變更一事，僅係履行98年9月17日第18次專案會議之決議，並不影響原訂履約時程。⒊總分支及工程會計子系統均為系爭採購RFP附錄一「台灣省自來水公司會計管理資訊系統功能規範書」、「二、會計管理資訊系統架構圖」中所明列；另同一附錄中「三、功能需求」、「8.報表作業」之「8.3報表列印」中，則載明：「所有報表皆可由使用者自行列印，並可轉檔為EXCEL或PDF格式。」並於該附錄最後一頁明示：「（註）以上功能規範內容詳細設計依本公司實際需求為準。」依系爭採購案之性質，前揭規定核屬合理，被上訴人既已於該兩系統部分報表檔查詢及列印功能為報表訪談時提出，難謂構成新增需求之情事。⒋本案為全新系統之開發，並非舊系統功能之增修，程式設計與舊系統完全無關，故上訴人於98年7月23日以舊系統資料匯出作業直接關係程式分析及設計等理由，要求辦理工期展延，說辭前後矛盾。又系爭契約並無被上訴人應協助提供相關技術或工具軟體之條文，亦即上訴人須自行負責開發過程所需之軟硬體設備，豈可反向被上訴人要求交付軟體。另建議書徵求須知第6頁，已清楚敘明舊系統為VASM檔案結構，採用COBOL程式語言開發等事宜，上訴人投標時應明瞭相關技術，自行撰寫下載轉檔程式或使用其他廠商之工具軟體解決才是。⒌另因上訴人未及時發現「系統設計規格書」1.0版設計的缺失，且來不及將相關功能納入98年2月23日應交付的系統設計規格書2.0版中，經被上訴人同意後於98年3月10日始將其列入系統設計規格書3.0版中，故該項修改並非如上訴人所述為「新增需求」。⒍被上訴人於訪談階段即提出單位裁併或整併處理之需求，因上訴人未納入系統設計規格書1.0版之中，因此被上訴人於98年2月10日第1次系統設計規格書審查會議中即提出審查意見，之後又於98年3月25日第2次審查會議（系統設計規格書3.0）及98年4月29日第3次審查會議（系統設計規格書4.0）中履次重申，甚至主動提出可能的設計方向供上訴人參考，上訴人不顧被上訴人早已提出之事實，主張被上訴人於98年5月14日方始提出之新增需求，自與事實不符。⒎再者，系爭採購案之系統分析（SA）及系統設計（SD）係由上訴人之協力廠商環域公司負責，上訴人則負責應用系統程式設計。系爭採購案係被上訴人為「會計管理資訊系統改版」而辦理之委外資訊服務案，依系爭採購案性質，訪談工作至為重要，攸關該資訊服務專案之履約成敗。而上訴人對於被上訴人陳稱：「主要訪談人員僅4人，包括環域公司總經理、2位系統分析師及1位助理分析師，上訴人完全未派遣任何人參與討論（僅專案經理在場，但從未參與分析）」等情，並不爭執。另被上訴人於97年10月23日以台水會字第0970035946號函檢送於97年10月20日召開之第一次系統需求規格書審查會紀錄中十五、其他必要事項㈠亦載明﹕「本專案因時程相當緊迫，下一階段訪談請衛展公司慎重考量增加人力投入本專案。」等語。其後，97年11月訪談期間環域公司主要系統分析師離職，至98年中環域公司又有一位主要系統分析師離職，致有程式設計階段之訪談改由上訴人自行負責及程式設計規格書開立作業進度嚴重落後之情形。原訂應於97年8月31日交付之「系統需求規格書」，上訴人雖於97年9月30日交付，惟歷經三次審查，始於97年12月5日通過；而應於97年12月31日交付之「系統設計規格書（含雛型展示及資訊安全規劃書）」，在歷經四次審查作業後，方於98年6月1日通過。至於應用系統程式設計、系統測試計畫、教育訓練、系統測試報告及系統建置等工作項目，則均逾期未交貨。由上可知，上訴人逾期未完成交付軟體，顯係可歸責於己之事由所致，被上訴人並未違反協力義務。（三）系爭契約第11條第6項第2款約定：「(六)廠商不於前款期限內改正、拒絕改正或瑕疵不能改正者，……，機關得採行下列措施之一：……2.終止或解除契約。」又第16條第1項第5款約定「(一)廠商履約有下列情形之一者，機關得以書面通知廠商終止契約或解除契約之部分或全部，且不補償廠商因此所生之損失：……5.履約標的（每批）未照合約規定時限交貨，經機關二次催告交貨而仍未交貨者」。本件系爭契約標的包含「1.軟體開發」、「2.軟體購置」及「3.硬體設置（伺服器等）」等三大項，其中硬體部分因上訴人所交付之2台伺服器主機HP rx8640均未配置SEU2，且不符合內建硬碟6顆之標準，先後於98年7月20日、98年9月7日、98年12月3日經被上訴人驗收不合格，並經限期改正而拒絕改正。至於軟體部分，上訴人依約應於98年9月30日前完成所有子系統程式設計，然上訴人未能依約規定於98年9月30日前完成所有子系統之程式設計，並經被上訴人以98年10月6日台水會字第0980035211號函為第一次催告，並於98年10月27日以台中雙十路郵局第209號存證信函進行第二次催告，上訴人仍未能完成軟體設計，均係可歸責於上訴人之事由。故被上訴人於99年1月13日以台中雙十路郵局第25號存證信函通知上訴人，主張依系爭契約第11條第6項第2款及第16條第1項第5款解除系爭契約，自屬有據。又該存證信函業經上訴人於99年1月14日收受，是系爭契約已於99年1月14日經被上訴人合法解除。又本件契約之標的包含軟體開發、軟體購置及硬體設置（伺服器等）等三大項，上訴人之義務重在一定工作之完成，被上訴人於上訴人完成該工作，始給予報酬之契約，系爭契約之性質上屬承攬契約。上訴人主張本件應適用民法第359條有關買賣瑕疵擔保之規定，被上訴人僅得請求減少價金，不得解除契約云云，要非可採等詞，為其判斷基礎。
五、本院按：
(一)依行政訴訟法第189條規定，行政法院為裁判時，除別有規定者外，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽，且依此項判斷而得心證之理由，應記明於判決。另依同法第209條第1項第7款及第3項規定，判決書應記載理由，理由項下應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。違反上開規定者，判決不備理由，依同法第243條第2項第6款規定，判決當然違背法令。本件上訴人於原審主張被上訴人於97年12月18日發文確認其所交付之「系統需求規格書」，然之後被上訴人新增及變更需求，應展延合理之履約期間，不得以原定履約時程認定上訴人遲延交貨，並具體列表舉出新增項目需求為「總分支及工程會計系統的月、季、年報表需產生報表檔供查詢及列印」、「被告備援機制須達到異地備援機制及e-mail通知」、「被告要求提供數位學習並嵌入於中會計系統」、「被告要求安全機制與擴張契約解釋」，變更功能項目則是「專案計畫結構修改」、「單位裁併及整併需求」、「報表查詢之功能變更」、「Web Service」，此為上訴人之重要攻擊防禦方法。乃原判決似僅就「總分支及工程會計系統的月、季、年報表需產生報表檔供查詢及列印」論斷其非新增需求；「單位裁併及整併需求」被上訴人早已提出非於98年5月14日始提出之新增需求；外部系統資訊交換方式變更(似屬「WebService」項)論斷其屬雙方合意變更之需求。即使原判決關於被上訴人原有會計系統中「預算編列」及「預算執行」部分之論述，係就「專案計畫結構修改」非屬新增需求為論斷，原判決就其餘4項目是否為新增或變更需求仍未論斷，已屬判決不備理由。上訴意旨主張上訴人於原審提出之本案新增、變更需求統整表內所羅列之8項新增、變更需求，惟原判決僅就其中3項說明不予採納之理由，然而就其餘5項逕不予採納，復未於判決理由中說明不予採納之理由，顯有判決不備理由，尚屬有據
(二)認定事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，為行政訴訟所適用(本院61年判字第70號判例參照)。原判決憑以認上開需求非屬為新增或變更，係以被上訴人於訪談階段即提出需求，及在審查會議提出意見之事實認定為據。惟原判決並未就該事實認定敘明所憑之證據，已屬認定事實未憑證據，違反證據法則。上訴意旨指摘原判決認定被上訴人有關「單位裁併或整併處理」之需求不構成新增、變更本案軟體公司，無非係以被上訴人於訪談階段即已提出該項需求內容，惟遍觀原判決書皆未見原判決係以何事證認定被上訴人已於訪談階段提出該項需求內容，原判決顯然存有認定事實未依證據之違誤，亦屬有據。又上訴意旨質疑姑且不論本案新增、變更之需求項目多為被上訴人於訪談階段所未提出者，本案軟體開發過程，實經過極為嚴謹的程序確認被上訴人之需求內容，從最初步的需求訪談到中期的雛形展示與最後確認「系統需求規格書」，從此程序可知，被上訴人所提出之需求乃經過雙方一再討論、商議，而形成被上訴人最後所確認之「系統需求規格書」，當此「系統需求規格書」確認後，上訴人軟體開發之範圍即以此為依據，而是否構成新增、變更需求也應以此為標準，若逕以需求訪談之內容為判斷，本案契約何需規範被上訴人確認「系統需求規格書」之程序，灼然甚明，惟原判決竟違反本案契約規定之意旨，竟以被上訴人是否於需求訪談提出過為新增、變更需求之判斷，完全忽略被上訴人確認「系統需求規格書」之意義等語。查原判決所稱之訪談之內容及性質為何，而能推論出在訪談時提之需求非屬新增或變更需求，原判決此部分未予敘明，判決亦不備理由。
(三)綜上所述，原判決有違反證據法則及判決不備理由之違背法令事由，其為上訴意旨所指摘，是上訴人求予廢棄，為有理由。因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 15 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 12 月 16 日
書記官 楊 子 鋒