最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2198號上 訴 人 王子萍
王謝彩雲王家祥王家慶王家蕙楊王家英（以上6人為王力生之繼承人）被 上訴 人 國防部軍事情報局代 表 人 張戡平上列當事人間眷舍事件，上訴人對於中華民國99年10月28日臺北高等行政法院99年度訴更二字第74號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件坐落臺北市○○區○○路段1小段395地號（所有權人中華民國，管理者國防部總政治作戰局）之臺北市○○區○○街○○號之房屋（民國69年8月10日整編前為同區福壽里懷仁新村8號，下稱系爭房屋），係於53年初，由被上訴人規劃興建並協助全體眷戶辦理國民住宅貸款及協調取得國立臺灣大學53年7月2日土地使用權證明書而興建之丙種國民住宅，命名為「懷仁新村」，於53年8月竣工後，由被上訴人管理以集中抽籤方式分配各眷戶居住，王力生（96年8月8日歿）受核配取得系爭房屋；被上訴人60年3月2日（60）聿務（一）字第0648號函檢附「懷仁新村」全體住戶名冊，請臺北市陽明山管理局於62年1月4日完成建物所有權登記；74年1 月由國防部總政戰部於「國軍軍眷眷村（服務單位）分佈地區名冊」，將懷仁新村列為被上訴人列管眷村資料名冊內；85年11月4日行政院以臺85防字第38406號函核定懷仁新村依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）辦理改建。嗣被上訴人因辦理眷村改建，查知王力生於00年0月00日將系爭房屋所有權移轉登記予其子即上訴人王子萍，認其違反國軍軍眷業務處理作業要點（下稱作業要點）第9點第1項第3款規定，乃以93年3月26日劍往字第0930004128號書函通知限期1個月內辦理改善，因王力生逾期未提出改善事實，被上訴人遂以93年6月24日劍往字第0930008842號函（下稱原處分）撤銷王力生於懷仁新村之眷舍居住權。王力生不服，循序提起行政訴訟，前經原審法院94年度訴字第297號判決駁回，提起上訴，本院以96年度判字第941號判決將該判決廢棄發回。王力生於00年0月0日死亡，經原審依職權裁定由其繼承人即上訴人等6人續行訴訟並以96年度訴更一字第110號判決訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人不服，提起上訴，本院以99年度判字第628號判決將該判決廢棄發回。嗣經原審更為審理後，以99年度訴更二字第74號判決駁回，上訴人乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：系爭房屋係上訴人之父於53年出資加上臺灣土地銀行貸款，由系爭房屋之土地所有權人國立臺灣大學提供土地（系爭房屋之土地使用權證明書記載地主是國立臺灣大學；記載使用人為在國防部情報局工作之徐昌俊等40人，並非提供給被上訴人使用），由陽明山管理局根據興建國民住宅貸款條例核定貸款及興建戶數，申請建照而建成之丙種國民住宅，非國軍在臺軍眷業務處理辦法（下稱處理辦法）第29條所規定之眷舍。原處分係適用作業要點第9點第1項第3款之規定，撤銷上訴人對系爭房屋之「眷舍居住權」，惟該規定所稱之「眷舍」，應係指由被上訴人核配予員工之眷舍，各受配人員於辦理入住手續後應即停領房租津貼，即作業要點僅適用於停領房租津貼之核配「眷舍」住戶，並無適用於領取房租津貼之「國民住宅」住戶，系爭房屋並非作業要點第9點第1項第3款所指「眷舍」。又作業要點第5點第2項規定：本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬國（公）有或奉准撥地自費興建者。其前半段規定與處理辦法第29條意旨相同，至於後半段「奉准撥地自費興建者」之規定，係91年修正時新增，依法律不溯及既往原則，對於系爭房屋並不適用。故王力生於00年0月00日轉讓系爭房屋予上訴人王子萍，其轉讓行為當然合法。又系爭房屋經地政機關核發房屋建物權狀，每年繳納房屋稅，確屬王力生享有所有權之財產，王力生得自由處分，並為憲法第15條所保障之財產權。被上訴人主張「王力生轉讓系爭房屋應報經核准調配」云云，並無法律依據，處理辦法及作業要點違反法律保留原則，被上訴人據此撤銷上訴人對系爭房屋之居住權，顯然違背法令。訴願決定認被上訴人撤銷上訴人眷舍居住權，並非為收回眷舍之處分，僅生不得享有眷改條例所定原眷戶之權益，顯強詞奪理而欠缺眷改條例之法律依據，自屬違背法令等語，求為判決訴願決定、原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）53年7月1日修正頒布之處理辦法第29條固規定：本辦法所稱眷舍係指由公款所建其產權屬於國有分由國防部及各軍種總部管理者（或指定其所屬單位代管者）為限。但同辦法第102條規定：凡未配眷舍，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，一律視為營產列管，嚴禁出租或轉讓圖利。由上可知，依此時之眷管法規，對於奉准於營公地上或眷村範圍內自費建築之房舍，既明定視為營產列管，嚴禁出租轉讓圖利，且不需使用時尚須交還各眷舍管理單位接管，而此項規定復係列於眷舍管理之章節，從條文內容及法條體系編排之章節，均足認奉准自費在營公地或眷村範圍自費建築之房舍，亦屬國軍眷舍一種，或至少係視同國軍眷舍，而應比照適用國軍眷舍之管理規定。另觀之同辦法第112條規定：有左列情形之一者，雖未配給眷舍，亦不得支領房租補助費：八、已在營（公）地自建眷舍，列入營產管理者。亦足見對此種經核准在營（公）地上自費興建眷舍者，雖其眷舍並非國家興建而分配，但仍與已由國家分配眷舍者為相同限制，不得支領未配眷舍者之有眷軍人所可請求之房租補助費。益可佐證奉准在營（公）地上自費興建房舍者，其所自費興建之房舍仍屬國軍眷舍之一環，而應適用前揭處理辦法所定眷舍管理規定，或至少視為、比照國軍眷舍，而加以管理。（二）71年6月8日修正公布之處理辦法第122條固規定：本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，及產權屬於國（公）有，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代管者為限。但第152條規定：凡以前在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租頂讓或經營工商業，建地不准出賣及作租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不再配舍及辦理輔導貸款購宅。第46條規定：有左列情形之一者，雖未配給眷舍，亦不得支領房租補助費：六、已在營（公）地自建眷舍者，但租用公地自建者不在此限。由上可知，71年6月8日處理辦法就奉准在公地上自費興建眷舍者，仍與53年7月1日之處理辦法相同，均應視為或比照公產管理，不得私自出租頂讓，亦不得再支領房租補助費。（三）本件前經第一次上訴為本院96年度判字第941號判決中所引86年1月22日修正頒布之處理辦法第13條固規定：本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，及產權屬於國（公）有者為限。但第29條規定：凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租、頂讓、或經營工商業，房地不准出賣及作租押處分，將來國軍營（眷）地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不得再配舍及辦理輔助貸款購宅。由此可知，86年1月22日處理辦法對奉准在眷村範圍內公有土地上自費建築眷舍有案者之規定，仍大致與71年6月8日處理辦法及53年7月1日處理辦法規定相同。（四）現行作業要點第5條第2項規定：本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬於國（公）有或奉准撥地自費興建者。第8條第2項規定：在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者，不得再申請配舍、輔導購宅或基金貸款。該建築物應比照公產管理，不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業。將來土地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。由此可知，現行作業要點對於奉准在公有土地上自費興建眷舍有案者，實質上與53年7月1日、71年6月8日、86年1月22日之處理辦法規定均相同，對此種建築物或眷舍仍應視為或比照公產管理，不准出租頂讓，現行作業要點第5條第2項之所以將眷村、眷舍明定為由公款所建或產權屬於國（公）有或奉准撥地自費興建者，只不過是將奉准在公有土地上自費興建之建築物或眷舍，更予明確規定此種自費興建之眷舍亦為國軍眷舍之一環。是在比較上開法令規定沿革後，對於奉准在公有土地上自費興建之眷舍亦為國軍眷舍之一種，而應比照公產管理，不得出租頂讓，此並有另案本院95年度判字第2112號、原審93年度訴字第952號、95年度訴字第1949號判決可參。（五）上訴人之被繼承人王力生於00年0月00日將系爭房屋以贈與名義移轉予其長子王子萍，故應適用當時有效之71年6月8日處理辦法第152條規定，系爭房屋應列為公產管理之眷舍，被上訴人對於系爭房屋之頂讓出租或經營工商業，均有管理權，要無疑義。又上開處理辦法第162條規定：眷舍未經條配手續、強佔進住或「私將」眷舍頂讓或不守眷管規定者，按左列規定辦理：二、眷戶私將所配眷舍轉讓、轉借或頂租於他人者，取消眷舍居住權。則依反面解釋，眷舍之轉讓頂租經過調配或非私自轉讓等行為，自屬允許。被上訴人於程序上依據作業要點給予王力生2個月時間改善而未改善，進而註銷其居住權，依法並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審以：（一）系爭房屋係於53年初，由被上訴人規劃興建並協助全體眷戶辦理國民住宅貸款及協調臺灣大學取得土地同意使用證明書興建，與其他同時興建之建物共同命名為懷仁新村之丙種國民住宅。該批建物於53年8月竣工後，經以集中抽籤方式分配，上訴人之被繼承人王力生獲配系爭房屋登記為所有權人，依當時有效之53年7月1日處理辦法第29條有關眷舍定義之規定，系爭房屋因非由公款所建，其產權亦非屬於國有，故並非該處理辦法所稱之眷舍。而王力行係於75年4月30日與王子萍訂立贈與契約，並於75年5月13日完成所有權移轉登記，依移轉時有效之71年6月8日處理辦法第122條有關眷舍之規定，系爭房屋因非由公款所建，產權亦非屬於國（公）有，仍非處理辦法所稱之眷舍。惟53年7月1日處理辦法第102條、71年6月8日處理辦法第152條，就經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，均有視為營產或公產列管及禁止私自轉讓之規定，是以系爭房屋自應受前述處理辦法規定之拘束，王力生於00年0月00日移轉系爭房屋所有權予王子萍，違反行為時處理辦法之規定，應可認定。（二）依司法院釋字第443號解釋理由書可知，給付行政係給予人民一定利益，受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則下，行政機關自得本於職權訂定行政規則，規範有關給付方式與利用之關係，與法律保留原則並不違背。處理辦法或作業要點其頒定之目的係為提高國軍作戰士氣，使官兵無後顧之憂，而由國家擔負照護軍眷生活之職責，主要提供就學補助、醫療、眷舍居住等給付，核應屬給付行政之範疇。在公有土地上軍眷以自費建築眷舍，並非「法律」所賦予人民之權利，處理辦法既賦予軍眷該項福利，為執行國軍眷舍之管理事項之必要，自亦有訂定相關限制事項，俾落實處理辦法之立法目的。因此，處理辦法有關對於眷舍之管理或限制規定，尚不能指為違背法律保留原則。處理辦法於91年12月30日廢止，國防部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，乃於91年12月31日頒布作業要點，基於相同之理由，亦不能指該作業要點違背法律保留原則。要之，國防部頒定處理辦法或作業要點所規範有關給付之方式與利用關係，應非法律保留原則所不許，而處理辦法、作業要點中，對於違反眷舍管理或使用方式規定，得撤銷眷舍居住權或撤銷人民在公有土地上自費興建眷舍之許可，洵屬保留廢止權或附負擔之授益決定，與法律保留原則並無違背。上訴人主張系爭房屋為私產，處理辦法或作業要點未經法律授權，侵害上訴人權利，即難憑採。（三）依71年6月8日處理辦法第162條第2款規定：眷舍未經調配手續、強佔進住或私將眷舍頂讓或不守眷管規定者，按左列規定辦理：二、眷戶私將所配眷舍轉讓、轉借或頂租於他人者，取消眷舍居住權。本件系爭房屋依前述規定既列為公產管理，則系爭房屋產權雖為王力生所私有，然其使用方式受有與眷舍相同之限制，是以該處理辦法第162條有關眷舍應經調配手續始得轉讓之規定，於系爭房屋亦有適用，王力生轉讓系爭房屋，自應報經被上訴人核准，被上訴人主張處理辦法有關於公有土地或眷村範圍內自費興建眷宅，應比照公產管理及不得私自出租頂讓之規定，乃為系爭房屋轉讓應經被上訴人核准之法令依據，尚非無據。（四）縱認系爭房屋因產權非屬公有，被上訴人尚非得將之改配他人或收回，然就比照眷舍管理之法律關係而言，尚有基於此法律關係而生之其他權利義務，諸如系爭房屋符合眷改條例第3條第1項第3款之軍眷住宅，雖其並非被上訴人興建之眷舍，使用人未經被上訴人核發國軍眷舍居住憑證，然系爭房屋所在土地，既係經由被上訴人規劃而取得土地使用權同意書，而足確認其使用之合法性，則使用人自符合該條例所稱之原眷戶，而得享有眷改條例相關之原眷戶權益。然系爭房屋原使用人王力生因有前開未經核准轉讓而得撤銷眷舍居住權之情事，自無使其再享有基於眷宅管理關係所生之是項原眷戶權利，從而，被上訴人主張就系爭房屋及類此由政府提供土地由眷戶自費興建之住宅，如有違反禁止轉讓之規定，仍應撤銷其眷舍居住權，使其不得享有承購依眷改條例興建之住宅，或由政府給與輔助購宅款等權益，洵屬有據。（五）王力生未依程序報經被上訴人核准，即將系爭房屋逕行轉讓贈與其子王子萍，經被上訴人於93年眷村改建時查知上情，認王力生前開行為，應依71年6月8日處理辦法第162條第2款規定，取消眷舍居住權，被上訴人以現行作業要點第9條第1項第3款規定，給與1個月改善期限，較有利於王力生，被上訴人於93年3月26日以劍往字第0930004128號書函通知王力生，限期1個月內辦理改正，惟王力生未於期限內改正，被上訴人遂於同年6月24日以原處分撤銷其「懷仁新村」眷舍居住權，依法即無違誤等由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：
（一）處理辦法於86年1月22日奉國防部（86）鐸錮字第0620號令改名為「國軍軍眷業務處理辦法」及修正發布條文40條，嗣行政程序法於90年1月1日公布實施後，因「國軍軍眷業務處理辦法」係國防部依職權發布之法規命令，依行政程序法第174條之1規定，於91年12月31日失效，國防部為延續各項軍眷權益與公產管理工作，爰依該法第159條規定，於91年12月31日祥祉字第0910014428號令頒「國軍軍眷業務處理作業要點」以利工作推展，而依93年1月9日國防部勁勢字第0930000417號令修正之「國軍軍眷業務處理作業要點」規定：
1、第5條第2項規定：「本作業要點所稱眷村、眷舍，係指由公款所建產權屬國（公）有或奉准撥地自費興建。」
2、第8條第2項規定：「在公有土地上自費興建之建築物經奉准列管有案者，不得再申請配舍，輔助購宅或基地貸款。
該建築物應比照公產管理，不准出租、頂讓、轉賣及為抵押處分或經營工商業。將來土地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」
3、第9條第1項第3款：「有下列情形之一，經給予1個月改善期限，未予改善者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍……（三）將眷舍……私自頂讓等或以其他變相方法由他人使用房屋者。……」
（二）53年7月1日國防部（53）法乙字第4號令修正頒布國軍在臺軍眷業務處理辦法（下稱53年7月1日處理辦法）
1、第29條規定：「本辦法所稱眷舍係指由公款所建其產權屬於國有分由國防部及各軍種總部管理者（或指定其所屬單位代管者）為限。」
2、第102條規定：「凡未配眷舍，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，一律視為營產列管，嚴禁出租或轉讓圖利，如有上開事實，一經查覺或經人告發，除當事人按陸海空軍懲罰法第3條第1項第3款及第4條第2款之規定予以記過處分，並停止一切眷補外，其各級主官，並受記過申誡之處分，其情節重大者，並送請法辦。前項自費在營公地建築房舍，於不需使用時應無條件交還各眷舍管理單位接管。」
3、第104條第1項規定：「眷戶不按規定辦理交接手續，及私將所配眷舍轉讓轉借，或頂租於他人者，一經查出，除撤銷居住權，嚴懲當事人，并停發其眷補外、各級眷管單位與當事人所隸單位之主管、政工人員、及眷村管理員，均受連坐處分，並按前條規定辦理。」
（三）71年6月8日國防部（71）淦湜字第2542號令修正之國軍在臺軍眷業務處理辦法（下稱71年6月8日處理辦法）規定：
1、第122條規定：「本辦法所稱眷舍，係指由公款所建，及產權屬於國（公）有，分由各軍種單位管理或指定其所屬單位代管者為限。」
2、第152條規定：「凡以前奉准在眷村範圍內公有土地上，自費建築之眷舍有案者，應列為公產管理，不准出租頂讓或經營工商業，建地不准出賣及作租押處分，將來國軍營地變更用途處理時，應配合實施，不得異議。」「前項自願申請劃撥公營地自費建築房舍者，不再配舍及辦理輔導貸款購宅。」
3、第162條第2款規定：「眷舍未經調配手續、強佔進住或私將眷舍頂讓或不守眷管規定者，按左列規定辦理：……二、眷戶私將所配眷舍轉讓、轉借或頂租於他人者，取消眷舍居住權。……」
（四）本件原判決業已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實，並論述系爭房屋之取得，係被上訴人於53年初協調原管理人臺灣大學取得其出具之土地同意使用證明書，規劃興建命名為懷仁新村之丙種國民住宅一批，並以抽籤方式由上訴人之父王力生獲配，並由被上訴人協助全體眷戶辦理國民住宅貸款。建物係於53年10月6日興建完成，迄62年1月4日辦理第一次登記，所有權人為王力生，75年5月13日王力生以贈與為由完成所有權移轉登記予上訴人王子萍。雖產權始終登記為私人所有，惟依53年7月1日處理辦法第102條、71年6月8日處理辦法第152條，經奉准劃撥營公地或奉准在眷村範圍內自費建築之房舍，均視為營產或公產列管禁止私自轉讓。處理辦法及91年12月31日頒布作業要點，其目的係為提高國軍作戰士氣，使官兵無後顧之憂，而由國家擔負照護軍眷生活之職責，主要提供就學補助、醫療、眷舍居住等給付，應屬給付行政之範疇。在公有土地上軍眷自費建築眷舍，本非「法律」所賦予人民之權利，處理辦法既賦予軍眷該項福利，則為執行國軍眷舍之管理事項之必要，自亦有訂定相關限制事項，俾落實處理辦法之立法目的。參酌司法院釋字第443號解釋意旨，應認其中對於違反眷舍管理或使用方式得撤銷眷舍居住權之規定，與法律保留原則並無違背。準此，系爭房屋依前述規定既列為公產管理，自應同受管制，原所有權人王力生在轉讓系爭房屋之前，本應報經被上訴人核准，乃未遵此辦理，依71年6月8日處理辦法第162條第2款規定，即應取消眷舍居住權，被上訴人以現行作業要點第9條第1項第3款規定，給與1個月改善期限，較有利於王力生，被上訴人於93年3月26日以劍往字第0930004128號書函通知王力生，限期1個月內辦理改正，惟王力生未於期限內改正，被上訴人遂於同年6月24日以原處分撤銷其眷舍居住權，核無違誤等情，業已詳述其得心證之理由及法律意見，且就上訴人所主張之論點何以不足採，分別予以指駁甚明，經核並無不合。
（五）上訴意旨猶執前詞，主張王力生擁有房屋所有權，並未自被上訴人取得何等居住憑證，被上訴人復自承系爭建物為自費興建，無法強制收回等語，本件即無居住權可供收回；又司法院釋字第443號解釋意旨係發布於86年，在本件移轉登記之事實之後，故本件無該解釋之適用，原判決自屬違背法令云云。惟查，前揭處理辦法及作業要點係政府為安定軍心，對軍人及其眷屬提供各項福利措施之準據，對於納入管理之眷村尚提供醫療、災害救助、技能輔導等濟助，為落實對於眷戶之照顧及管理之便，以眷必歸戶、戶必歸村之原則由各軍種指定單位管理。而眷舍之提供，除有公款興建產權屬於國有者外，尚有提供土地供自費興建者。上訴人之被繼承人王力生原有之系爭房屋，即係53年初由被上訴人協調臺灣大學取得土地同意使用證明書規劃興建，並由被上訴人擔任保證人向當時之臺灣省政府辦理房屋貸款（見原審卷第41頁附借據），復組成興建委員會決議擬定該批建物之名稱為「翔國一村」、「翔國二村」、「懷仁新村」、「懷德新村」，報請上級核定（見原審卷第37頁附會議決議），終以「懷仁新村」定案。經此作業程序方得以取得系爭房屋占有基地之合法權源，及歸入懷仁新村獲得由被上訴人依當時有效之53年7月1日處理辦法所提供各項協助之眷戶居住權益。是由照顧軍眷生活之施政作為而言，當時對政府出資興建或公營地自建之眷戶，本無加以區別之理。則為管理之需，資源分佈之妥適，該二種型態之眷戶自也應同受管制。故前揭53年7月1日處理辦法第102條、及71年6月8日處理辦法第152條明定對於在奉准劃撥公營地內自費建築之眷舍有案者，列為公營產管理，即於文義上已將在公營地自建房舍者列為眷舍。
主管機關對違反管理規定者撤銷眷舍居住權，所指應為眷舍管理規範所提供之眷戶權益，如前揭醫療、災害救助、技能輔導等各項眷戶權益，及現行眷改條例之補助等。至涉及房屋產權之民事關係則依民事法規予以判定，故於民事上被上訴人能否令現所有權人即上訴人王子萍或其他占有人搬遷，尚不影響本件原處分之作成。又司法院釋字第443號解釋理由書所揭示之層級化之法律保留原則，本屬一般行政法之法理，無待明文或解釋即得為行政行為所適用。故上訴意旨，難以成立。
（六）綜上，原判決維持原處分，而駁回上訴人在第一審之訴，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；其餘上訴人之主張，係其法律見解歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，尚難謂為原判決有違背法令之情形。上訴意旨，求予廢棄，並撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 15 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 林 金 本法官 姜 素 娥法官 吳 慧 娟法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 12 月 16 日
書記官 吳 玫 瑩