最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2205號上 訴 人 陳少華
陳少俞陳少甫高陳雙適陳芸如陳芸芸陳宇恭陳宇人共 同訴訟代理人 蔡文彬 律師
張旭業 律師被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 吳志揚上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國100年7月21日臺北高等行政法院100年度訴字第597號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、交通○○○區○道○○○路局（原交通部高速公路工程局）為辦理中山高速公路三重至中壢段工程，由被上訴人報經臺灣省政府轉行政院以60年2月8日台60內字第1089號令核准徵收，並特許先行使用陳煌（民國40年12月23日死亡）及陳炘【經臺灣臺中地方法院（以下簡稱臺中地院）判決於36年5月1日死亡】所有坐落桃園縣○○鄉○○○○○段埤寮小段
84、84-3地號土地（面積分別為4,925、6,041平方公尺，合計10,966平方公尺，下稱系爭土地），被上訴人乃以60年3月17日桃府地用字第23796號函公告徵收，公告期滿後，被上訴人即以60年4月19日桃府地用字第28759號函通知土地所有權人陳炘及陳煌於60年4月23日、26日至29日領取徵收補償費各新臺幣（下同）38,324元（下稱系爭補償費），因逾期無人領取，被上訴人遂依行為時土地法第237條規定，於61年3月23日提存臺灣新竹地方法院（下稱新竹地院）提存所，並於61年間辦竣所有權移轉登記；因土地所有權人陳炘及陳煌於提存前已死亡，被上訴人乃於62年間取回該補償費。嗣陳炘之繼承人陳盤谷、陳盤東2人（其中陳盤谷為上訴人陳芸芸、陳芸如、陳宇恭、陳宇人等人之被繼承人），與陳煌之繼承人即上訴人陳少華、陳少俞、陳少甫等人，以被上訴人未通知其繼承人領取徵收補償費及未依法辦理提存，應補辦徵收並給予補償，向行政院陳情未果，其等不服向原審法院提起「確認行政院60年2月8日台60內字第1089號令之核准徵收處分，由被上訴人60年3月17日桃府地用字第23796號函公告徵收上訴人等之被繼承人所有系爭土地所形成之徵收法律關係，自60年5月1日起不存在」訴訟，經原審法院以94年度訴字第755號判決駁回（訴訟中陳盤谷於94年6月30日死亡，經上訴人陳芸芸、陳芸如、陳宇恭、陳宇人等人承受訴訟），其等不服，提起上訴，經本院以98年度判字第280號判決駁回確定（陳盤東於上訴後之96年3月8日死亡，由其姊即上訴人高陳雙適承受訴訟）；上訴人等復提起再審之訴，亦據本院以98年度裁字第2509號裁定駁回。嗣上訴人等委託明業法律事務所以98年6月22日明字第0622號函，向被上訴人主張因情事變更請求依現行土地價值發給徵收補償費，被上訴人於函詢交通○○○區○道○○○路局後，以98年7月21日府地徵字第0980271216號函復不予同意。而被上訴人於98年9月29日依土地徵收條例第26條規定，將系爭補償費存入臺灣土地銀行桃園分行「桃園縣政府－土地徵收未受領補償費301專戶」保管，並通知上訴人等領取。嗣上訴人等復就相同事由委託明業法律事務所以98年12月30日明字第1230號函向被上訴人主張，被上訴人乃以99年1月8日府地徵字第0990000871號函（下稱被上訴人99年1月8日函）復歉難辦理。上訴人等不服上開被上訴人99年1月8日函，提起訴願，經決定不受理，提起行政訴訟又撤回訴訟。上訴人等復於99年11月30日以申請書，援引行政程序法第8條、第147條第1項、行政訴訟法第203條規定，向被上訴人主張彼履行上述徵收補償費，應受誠信原則及情事變更原則拘束，故申請依現行土地價值給付徵收補償費，經被上訴人以99年12月7日府地權字第0990479259號函復其所請，於法無據，而未准其所請。上訴人不服，提起訴願，復遭決定不受理，提起行政訴訟，亦遭駁回，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人陳少華、陳少俞、陳少甫等3人，及高陳雙適、陳芸如、陳宇恭、陳宇人、陳芸芸等5人，原分別請求被上訴人給付76,762,000元，因被上訴人已於98年9月29日分別將38,324元存入保管專戶，故渠等分別將請求金額減縮為76,723,676元。被上訴人於辦理系爭補償費提存前，未經相當之調查，逕以已死亡之陳炘及陳煌為對象辦理不合法之提存，復未通知陳炘及陳煌之繼承人領取徵收補償費，更於62年12月20日逕自取回提存金，且被上訴人取回後，復未通知其繼承人領取提存金，則上訴人等未能領取系爭補償費，實係因被上訴人之違法作為與不作為所致，自屬不可歸責於上訴人。又按司法院釋字第425號、第516號、第652號解釋意旨，被上訴人負有給付系爭補償費之公法上義務，則被上訴人履行此項公法上義務時，自應受誠信原則及情事變更原則之拘束。雖被上訴人業將系爭補償費存入臺灣土地銀行桃園分行「桃園縣政府－土地徵收未受領補償費301專戶」保管，然所提存之徵收補償費係以60年徵收時之地價為基準，被上訴人於近40年後履行本件給付義務時，自應衡量未履行給付義務期間，工商繁榮發達、土地價值及物價高漲、貨幣貶值等情事，依誠信原則及情事變更原則予以調整，故上訴人等自得請求被上訴人按99年度土地公告現值加4成計算徵收補償費，或按現行土地合理價值計算徵收補償費。再者，上訴人之申請經被上訴人重新審酌後仍予駁回，已生拒絕申請之效果而屬行政處分，此與被上訴人未重新審酌，僅單純事實敘述與理由說明之情形有別，訴願機關為不受理之訴願決定，實有所違誤云云。為此，提起行政訴訟，先位聲明：⒈被上訴人應給付上訴人陳少華、陳少俞、陳少甫等3人76,723,676元及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息；⒉被上訴人應給付上訴人高陳雙適、陳芸如、陳宇恭、陳宇人、陳芸芸等5人76,723,676元及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。備位聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷；⒉被上訴人就系爭土地之徵收補償費，應作成按99年度公告現值加4成核發之行政處分，或作成按現行土地合理價值核發之行政處分。
三、被上訴人則以：本件徵收補償效力經本院98年度判字第280號判決仍然有效存在，是系爭補償費僅能依行為時土地法第239條規定辦理地價補償，被上訴人以99年12月7日府地權字第0990479259號函否准上訴人等之申請，僅係就上訴人等之請求事項所為之事實敘述及理由說明，並未新生法律效果，亦非行政處分，上訴人等提起行政訴訟自無理由。且系爭土地徵收法律關係之存在既經判決確定，被上訴人僅能依法補償，上訴人等就同一事由，復提起行政訴訟，即有行政訴訟法第107條第1項第9款「訴訟標的為確定判決所及者」，應予駁回之事由。再依行政訴訟法第8條之規定，上訴人等主張因情事變更原則請求依現行土地價值給付徵收補償費，亦屬於法無據。而徵收補償金提存，係清償方式之一種，被上訴人雖遲至61年3月23日始將系爭補償費辦理提存，惟行為時土地法第237條並未明定其提存期限，亦無徵收失效之問題。另土地所有權人陳炘、陳煌於提存系爭補償費前死亡，屬提存錯誤，被上訴人依相關規定於62年間將該補償費取回，且於98年9月29日依土地徵收條例第26條規定存入被上訴人土地徵收未受領補償費301專戶保管，並無違誤。又系爭土地原土地所有權人陳炘、陳煌於本案徵收核准前已死亡，惟因上訴人等未向地政機關辦理繼承登記，被上訴人依行為時土地法第227條第1項及土地法施行法第56條規定辦理徵收公告及通知陳炘、陳煌領取系爭補償費，被上訴人未能通知陳炘、陳煌之繼承人，實可歸責於上訴人等，渠等主張情事變更，請求依現行土地價值給付徵收補償費，實於法無據等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠先位聲明即一般給付訴訟部分：按現行有效之土地徵收條例乃於89年2月2日公布施行，在此之前關於土地徵收之依據、程序、補償等，悉依土地法為主要之法源依據。又上訴人等就系爭土地所提確認徵收法律關係不存在訴訟，既經本院98年度判字第280號判決駁回上訴、98年度裁字第2509號裁定駁回再審之訴，亦即系爭土地徵收法律關係之存在，已經確定判決確認在案，揆諸行政訴訟法第213條規定，上訴人就系爭土地業經合法徵收，且嗣後亦無失效事由乙節，自不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷。又徵收補償費之發放係以合法之徵收處分存在為前提，而系爭土地既經判決確定徵收合法有效，則被上訴人依徵收當時土地法第239條規定地價核計之補償費，縱未於徵收當時依同法第237條提存清償，亦因其已於98年9月29日依土地徵收條例第26條規定，將系爭補償費存入被上訴人土地徵收未受領補償費301專戶內保管，並通知上訴人等，而視同補償完竣，是上訴人尚無從據已確定之徵收處分，向被上訴人別為徵收補償費之請求。故上訴人所為請求，亦扣除該等被上訴人給付之補償費部分；經原審法院向其闡明其為系爭請求之法律依據，且陳明其先備位請求均係依司法院釋字第425號、第516號、第652號解釋；民法第148條第2項、行政程序法第8條及本院52年判字第345號判例所揭示之誠信原則；行政程序法第147條第1項、行政訴訟法第203條之情事變更原則，故該確定之徵收處分並非上訴人等為本件請求之公法原因。次按行政訴訟法第203條規定之情事變更原則，乃指原來法律行為成立時，為其基礎或環境客觀情事發生重大變動，非當時所得預料，亦即在客觀上無預見可能性，依誠信原則觀之，對於當事人而言，按原有法律關係履行債務或受領債權已無期待可能性。查臺中地院於50年8月4日判決宣告陳炘於36年5月1日死亡，陳煌亦於40年12月23日死亡，而依當時土地登記規則第18條規定，上訴人或其被繼承人於陳炘、陳煌死亡後，本應辦理繼承登記，以保障自身權利。詎遲於系爭土地於60年間被徵收時，仍未辦理，致土地登記簿仍登記系爭土地所有權人為陳炘、陳煌，徵收機關無法即時通知上訴人或其被繼承人受領系爭補償費，要屬於徵收當時即已存在，而可歸責於上訴人或其被繼承人之事由，並非為渠等所不可預料，核與行政訴訟法第203條規定要件，自有不符。又觀諸上訴人另援引之司法院釋字第425號、第516號解釋意旨，旨在闡述土地徵收補償費應於公告期滿後15日內發給之法定期間，除有解釋文中所列舉非可歸責之事由，應依法儘速發放完竣；而司法院釋字第652號解釋，亦僅在說明行政機關原補償處分違法者，應於相當期限內依職權撤銷該已確定之補償處分，另為適法之補償處分，如逾期未發給補償費差額者，原徵收土地核准案即應失其效力，且係以合法補償處分為發給補償費之前提。上述司法院解釋均未賦予人民得對被上訴人逕行請求除法定補償費以外之另外給付之權利，是上訴人據此主張，亦無可採。再者，被上訴人依法核計發放系爭補償費，並通知徵收當時土地登記簿上登載之土地所有權人，原不生何違反誠實信用方法，或有悖上訴人正當合理信賴情事；是上訴人要無從據民法第148條第2項或行政程序法第8條規定，請求被上訴人另再增加補償費金額。上訴人據行政程序法第147條第1項規定為主張，仍應先向被上訴人為請求，尚不得逕行提起一般給付訴訟，是上訴人此部分主張，自無可取。㈡備位聲明即課予義務訴訟部分：按行政程序法第147條第1項規定，係針對行政契約所為規範，上訴人據該規定請求被上訴人應作成按99年度公告現值加4成核發之行政處分，或作成按現行土地合理價值核發之行政處分，於法顯有未合；遑論系爭土地被徵收後，並不存在上訴人或其被繼承人等當時所無法預料之重大情事變更，被上訴人未及時給付上訴人等，係屬可歸責於上訴人或其被繼承人，要無行政訴訟法第203條、或行政程序法第147條第1項規定之情事變更原則適用或類推適用餘地。至司法院釋字第652號解釋僅在說明行政機關原補償處分因計價錯誤而違法者，應於相當期限內依職權撤銷該已確定之補償處分，另為適法之補償處分，如逾期未發給補償費差額者，原徵收土地核准案即應失其效力；而本件原確定之補償處分既未據上訴人指摘有何違法之處，則上訴人逕依上開解釋請求被上訴人就系爭土地之徵收，另再作成按99年度公告現值加4成核發之行政處分，或作成按現行土地合理價值核發之行政處分，要無可取。又被上訴人依法核計發放系爭補償費，並通知徵收當時土地登記簿上登載之土地所有權人，並不生何違反誠實信用方法，或有悖人民正當合理信賴情事。而司法院釋字第425號、第516號解釋旨在闡述土地徵收補償費應於公告期滿後15日內發給之法定期間，除有解釋文中所列舉非可歸責之事由，應依法儘速發放完竣，並未賦予人民得請求補償費發放機關於法律規定之補償費外，以其他方式核算補償費之權利。故上訴人據民法第148條第2項或行政程序法第8條規定之誠信原則及司法院解釋為本件請求，仍無可取。況依行政訴訟法第5條第2項規定，所謂「依法申請」係指實體法規範賦予人民對行政機關得請求作成行政處分之公權利而言，而上訴人援引之上開誠信原則之相關規定及司法院釋字第425號、第516號解釋，並未賦予人民得請求徵收土地補償費發放機關作成法定以外補償費處分之權利。更無庸論上開司法院釋字第425號、第516號、第652號解釋均未據上訴人於申請及訴願時言及，乃未經訴願前置程序審查，上訴人據此逕提起本件課予義務訴訟，於法亦有未合，委無可採等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠先位聲明即一般給付訴訟部分：被上訴人有無通知系爭土地原土地所有權人陳炘、陳煌領取系爭補償費，影響陳炘、陳煌之繼承人得否於60年間知悉系爭補償費，屬應予調查之重要事項。查本件被上訴人並未通知陳炘、陳煌領取系爭補償費，被上訴人亦未提出已為通知之證據，原審判決漏未審酌此一重要主張，遽論本件無行政訴訟法第203條規定之適用，有判決不備理由之當然違背法令。又被上訴人早於62年即知悉陳炘、陳煌死亡，卻逕自取回系爭補償費之提存金，未盡其公法給付義務通知渠等之繼承人領取，原審判決就此主張恝置不論，有判決不備理由之違背法令。另司法院釋字第425號、第516號、第652號解釋，除說明徵收補償費之發給影響土地徵收之效力外，更要求補償費發給義務之履行，應儘速、合法。本件被上訴人怠於通知陳炘、陳煌之繼承人領取補償費，即違反上開司法院解釋揭示之意旨，原審判決不察，擷取上開司法院解釋之內容，誠有不適用法規或適用不當之違背法令。且原審判決未真確釐清上訴人等關於誠信原則之主張，誤將爭點置於徵收當時是否依法核計補償費數額，而未審酌系爭補償費之提存有無違背誠信原則，實為判決不備理由之違背法令。況上訴人等業已向被上訴人請求按現行土地價值發給徵收補償費，原審判決竟謂上訴人等未先向被上訴人請求，而遽論無行政程序法第147條第1項之適用或類推適用，亦有判決不備理由之違背法令。㈡備位聲明即課予義務訴訟部分：原審判決認行政程序法第147條第1項為行政契約之規範，上訴人等據此主張於法未合，然未論及得否類推適用，有判決不備理由之當然違背法令。又系爭土地徵收後至被上訴人98年提存系爭補償費之期間，有工商發達、土地及物價高漲、貨幣貶值等情事，並非於60年間即得預料，原審判決認不存在無法預料之重大情事變更，顯有違誤。又如被上訴人於60年間即通知陳炘、陳煌領取系爭補償費，或於62年間取回提存金，即通知渠等之繼承人，均不至使系爭補償費拖延至98年始存入專戶，原審判決認被上訴人遲至98年始發給補償費，係可歸責於上訴人等，亦有違誤。另被上訴人98年提存補償費時，未慮及時空背景之變遷，猶依徵收當時地價核計之補償費發給，實與誠實信用原則有違。原審判決未審酌被上訴人於98年依原徵收時核計之補償費提存有無違背誠信原則，有判決不備理由之違背法令。再者，履行公法上義務，如與誠實及信用方法有違，即應依誠實及信用原則加以調整，此項調整，不論是類推民法第148條第2項規定，抑或適用行政程序法第8條規定，均未限定不得以申請作成行政處分之方式為之；又司法院釋字第425號、第516號、第652號解釋，要求發給補償費應符合儘速、合理之義務，本件被上訴人因未儘速通知領取，致98年提存之數額有不合理之情事，上訴人等即得申請被上訴人作成合理補償費之行政處分。原審判決認定誠信原則之相關規定及司法院釋字第425號、第516號、第652號解釋，並未賦予人民得請求徵收土地補償費發放機關作成法定以外補償費處分之權利，實有適用法規不當之違背法令云云。
六、本院按：㈠系爭土地之原所有權人陳炘之繼承人陳盤谷、陳盤東2人，與陳煌之繼承人即上訴人陳少華、陳少俞、陳少甫等人，曾以被上訴人未通知其繼承人領取徵收補償費及未依法辦理提存，應補辦徵收並給予補償，以徵收失效為由，向原審法院提起確認系爭土地形成之徵收法律關係自60年5月1日起不存在訴訟，經原審法院以被上訴人已於規定期限內通知系爭土地之所有權人陳炘、陳煌領款，因陳炘、陳煌早已死亡，其繼承人未辦理繼承登記，致未通知其繼承人，而未能於15日發放完畢，該徵收土地核准案並不因此失其效力等由，以94年度訴字第755號判決駁回其訴（於該案訴訟中，陳盤谷於94年6月30日死亡，經上訴人陳芸芸、陳芸如、陳宇恭、陳宇人等人承受訴訟），其等不服，提起上訴，經本院以98年度判字第280號判決駁回確定（陳盤東於該案上訴後之96年3月8日死亡，由上訴人高陳雙適承受訴訟），上訴人等復提起再審之訴，亦經本院98年度裁字第2509號裁定駁回其再審之訴在案，足見依該徵收處分所形成之徵收法律關係業經本院判決並非不存在確定，依行政訴訟法第213條：「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力」之規定，上訴人已不得再主張該徵收處分因補償費未能於公告期滿後15日內發放完畢而失效，致徵收之法律關係不存在。㈡行為時土地法第236條規定：「（第1項）徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管直轄市或縣(市)地政機關規定之。（第2項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣(市)地政機關轉發之。」是有關土地徵收之補償處分，乃直轄市或縣（市）地政機關所為之處分。本件上訴人或其被繼承人對於系爭土地之徵收補償處分，並未於法定救濟期間內表示不服，則該徵收補償處分早已告確定。至於對於非補償處分所確定者，因依土地法上揭規定，尚需由直轄市或縣（市）地政機關為核定，自不得逕提起一般給付訴訟。從而，上訴人依行政訴訟法第8條第1項規定，提起一般給付訴訟，請求被上訴人給付補償處分所載之補償費外之款項，於法自屬無據。㈢復按，行政程序法第147條第1項規定：「行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。」足見該規定係針對行政契約所為規範，至於關於行政處分則無適用之餘地。又行政訴訟法第203條規定：「（第1項）公法上契約成立後，情事變更，非當時所得預料，而依其原有效果顯失公平者，行政法院得依當事人聲請，為增、減給付或變更、消滅其他原有效果之判決。……（第3項）前2項規定，於因公法上其他原因發生之財產上給付，準用之。」此規定與行政訴訟法第8條第1項規定相呼應，足見此規定係適用於一般給付訴訟之情形，而同法第5條之課予義務訴訟則不在適用範圍。又無論行政程序法第147條第1項規定或行政訴訟法第203條規定之情事變更原則，除適用於上揭情形外，關於行政處分或課予義務訴訟得否類推適用，因非法律所明文，因此，即使予以承認，適用時亦應從嚴為之。本件原審就上訴人依行政程序法第147條第1項、行政訴訟法第203條規定之要件，且不得依行政程序法第147條第1項規定逕提此訴，及所提之課予義務訴訟部分亦無適用或類推適用行政程序法第147條第1項規定及行政訴訟法第203條規定之情事變更原則之餘地等情，業於判決理由內詳為論述，上訴人主張原審判決有理由不備之違背法令情事云云，不足採信。至於上訴人其餘主張，係就原審判決詳述不採之事由再為爭執，核屬法律見解之歧異，要難謂原審判決有違背法令之情形。㈣綜上所述，原審判決駁回上訴人之訴，洵無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 15 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 12 月 16 日
書記官 葛 雅 慎