最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2208號上 訴 人 新光人壽保險股份有限公司代 表 人 吳東進訴訟代理人 黃訓章 律師被 上訴 人 行政院原住民族委員會代 表 人 孫大川上列當事人間原住民族工作權保障法事件，上訴人對於中華民國98年7月16日臺北高等行政法院98年度訴字第462號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爰被上訴人以上訴人標得財政部臺灣省南區國稅局「佳里稽徵所租賃辦公廳舍公開徵求案」等7件採購案，履約期間僱用員工總人數逾100人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，以民國96年9月7日原民衛字第0960040466號處分書追繳原住民就業代金新臺幣（下同）24,948,000元，扣除已繳納2,550,240元，尚須補繳22,397,760元。上訴人不服，訴經行政院97年3月24日院臺訴字第0970083434號訴願決定，將原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處分。經被上訴人重行審查，以97年7月2日原民衛字第0970031317號處分書，追繳上訴人原住民就業代金24,948,000元，扣除已繳納2,550,240元，尚須補繳22,397,760元。上訴人不服，提起訴願遭行政院以院臺訴字第0970093973號訴願決定駁回，復不服提起行政訴訟，亦遭臺北高等行政法院判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人以其承保保險業務，係出自公益考量而無利益，且保險商品之買受，其特性與一般財物之買受或勞務之委任或僱傭有別，被上訴人未詳究保險業務之實質特性，即認定其於承保保險業務期間，未依政府採購法第98條及原住民族工作權保障法規定僱用足額原住民員工而應繳納代金，顯屬不當；對於政府採購得標廠商與非政府採購得標廠商間，原住民族工作權保障法以政府採購得標廠商為比例進用及課徵代金之義務人，該區別標準與其規範目的間欠缺合理之關聯性，違反憲法第7條之平等原則；政府採購法及原住民族工作權保障法中對於比例進用原住民之計算，一律以國內員工總人數為基礎，並未考量現實上無僱用可能性之因素，造成得標廠商之過度負擔，又其標得政府機關租賃業務之履約期間內，未依政府採購法規定僱用足額原住民員工，惟其並無因標得此項業務增加人力需求，被上訴人未就各項採購所需勞務及人力有異之特性細加審酌，致其應繳付採購案所獲毛利百分之60以上或超過因標案所獲利潤，顯有違比例原則；原處分機關前以94年5月18日原民衛字第0940001522號函追繳原住民就業代金，嗣於94年7月4日以原民衛字第0940019944號函同意更正應繳納之金額由15,127,200元變更為2,550,240元，雖原處分機關於97年2月21日以原民衛字第0970007600號函表示，96年9月7日原民衛字第0960040466號函係隱含撤銷94年7月4日原民衛字第0940019944號函之意，惟上訴人已如期繳納更正後之2,550,240元，即有信賴利益可言，原處分機關於代金繳納完成2年後逕以改列適用人數之計算基礎，命補繳納鉅額代金，有違誠實信用及信賴保護原則；原處分未就行政院訴願決定撤銷意旨加以說明，所附未達法定標準及應繳納代金一覽表，以不足人數同為42人之92年度3月、4月及11月為例，其應繳代金金額即難以合致，原處分顯仍存有重大瑕疵；又於勞工保險統一、合併投保及不區分總公司或分公司名義投標之情形，追繳原住民代金均以國內員工總人數為代金計算基礎，固無疑問，惟如以總公司或分公司名義投標而恣意適用不同計算基礎，復未說明理由，顯違反平等原則等語，請撤銷原處分及訴願決定。
三、被上訴人則以：㈠機關投保屬政府採購法第2條例示之列，且依行政院公共工程委員會88年9月6日工程企字第8813123號、89年5月16日工程企字第89011787號函釋要旨，各機關投保各種保險為勞務採購，應視保險費用之多寡適用政府採購法相關規定，要無爭執。㈡原處分之法源依據觀之司法院釋字第485號、第593號解釋文，未違反平等原則。經由政府採購案件創造之經濟活動與促進原住民就業非無關聯，且為早已存在之制度。又立法者基於各類型政府採購案件勢必得以創造之龐大經濟活動，而工作權之實現無非必須先有經濟活動始能達成，參與其中使工作權獲得滿足，顯見以政府採購制度促進原住民就業，並非欠缺合理之關聯性。原住民族工作權保障法僅係依循普遍存在之社會福利政策，及具體將此社會福利政策制定於內之政府採購法，而循序建立之保障秩序中，限定得標廠商單獨進用原住民之比例，實乃立法者斟酌得標廠商與非得標廠商其事物性質之差異，而為合理之區別對待。㈢原處分之法源依據未違反比例原則：多數得標廠商因此開始徵聘具原住民身分之員工，亦間接提昇國民對於原住民工作權保障之觀念，縱得標廠商未能僱用原住民，然則課予其金錢給付之義務，並將代金依原住民族就業基金收支保管及運用辦法，用以支應各項原住民就業政策之支出，應有助於上開目的之達成，而符合適當性原則，職是，系爭規定並未違反適當性原則。且立法者立法時，即已考量進用原住民之現實狀況及徵收代金對得標廠商造成之財產權侵害，而以最低基本工資乘以差額人數計算應繳納之代金，廠商就此甚至無須負擔勞、健保及勞動基準法之一切相關福利，顯然係選擇侵害最小的手段，自無悖於必要性原則之要求。另，系爭規定僅係將整體社會環境中一小部分之工作機會，強制分配於原住民，自與衡平原則無所扞格。㈣被上訴人依調查後之證據，重新計算代金致結果有所變更，是為事實狀況變更而附隨有利、不利之反射效果，並非所謂屬「得預期可取得之實體法上之利益」或法律上之利益，未有信賴保護原則之適用。㈤原處分事實及理由皆堪完備，未有重大瑕疵，上訴人可從其建立之員工名冊核對原住民員工加退保紀錄並比對此附件（原處分所附之應繳納代金一覽表）再為計算。既然原處分之內容不僅闡明訴願決定意旨、法條依據等，並附有代金金額計算過程憑上訴人參考，原處分之作成符合行政程序法，非有重大瑕疵情事發生。㈥上訴人所舉被上訴人94年4月7日原民衛字第0940010660號函所稱得以分公司實際僱用員工總人數計算應僱用原住民人數者，乃係以「分公司名義投、得標」之得標廠商。查系爭案件之投、得標名義人皆為上訴人，自應以其公司之投保單位為計算標準，上訴人擴張解釋該函適用範圍，委無可採，請求駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按行政院公共工程委員會88年9月6日工程企字第8813123號、89年5月16日工程企字第89011787號函乃政府採購法主管機關行政院公共工程委員會基於政府採購法之授權，認機關投保各種保險為勞務採購，應視保險費用之多寡依政府採購法第18條至第23條規定辦理招標，其函釋未逾越相關母法授權範圍，無違法律保留原則，自得予適用。則本件上訴人依政府採購法標得之4件機關投保保險案屬於政府採購法之勞務採購；另3件租賃辦公室廳舍案則屬政府採購法第2條例示「承租」之採購，是系爭財政部臺灣省南區國稅局「佳里稽徵所租賃辦公廳舍公開徵求案」等7件均屬政府採購法之採購，上訴人主張其承保保險業務應非屬政府採購法之「採購」，自無政府採購法第98條之適用，洵無可採。㈡基於憲法增修條文第10條第12項所規定之基本國策，立法院分別政府採購法及原住民族工作權保障法，對於依政府採購法得標之一定規模廠商，設有僱用原住民之最低比例要求，及未達比例應繳納代金之義務，以促進原住民就業，保障其工作權及經濟生活，而達到保障原住民族地位及發展之目標。此項有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民之限制，已有別於公營機構之比例進用原則，立法者考量此項保護規範對企業活動影響之程度，並斟酌其足堪負擔此社會責任之能力，以廠商規模、履約期間及進用比例，制定前開保障原住民工作權之法律，此乃維護國族整體平衡所為之必要限制，立法意旨於此已就憲法第23條所定比例原則為衡量。再者，相關法規有助於改善原住民經濟生活，縱然得標廠商未能僱用原住民，然課予其金錢給付之義務，並將代金依原住民族就業基金收支保管及運用辦法（代金具有專款專用之特別公課性質），用以支應各項原住民就業政策之支出，即有助於上開目的之達成，而符合適當性原則。又為達成使原住民擁有充分之就業機會，所以賦予得標廠商比例進用原住民義務，以期能直接有效地達到目的，而之後再採徵收代金用以支應各項就業政策，且得由得標廠商擇一行使。於繳納代金部分係以最低基本工資乘以差額人數計算代金，則廠商就此甚至無須負擔勞、健保及勞動基準法之一切相關福利，僅需依差額人數以最低基本工資繳納代金，顯然係選擇侵害最小的手段。而採取以強制進用或課以最低基本工資計算代金之手段，與改善原住民經濟生活、維持其人性尊嚴之公共目的間的合比例要求而言，該手段對於目的之達成並未顯然失衡，是系爭規定亦與比例原則之要求無違。又因代金係屬於羈束處分之性質，其並不考量上訴人究竟受到多少損失，而其係以上訴人僱用不足比例之原住民族人數計算，故上訴人之主張違反比例原則為無理由。㈢關於原住民族之存續或保障，「工作權」實為根本，政府機關藉採購之進行，在人民事先知情並同意之前提下，以法律要求僱用原住民族之特定比例或繳納代金，乃為實現保障原住民族之重要方式，且其目的正當，採取之手段與目的之達成間亦有具體關聯，尚難認有違禁止不當聯結原則。㈣原住民族工作權保障法以及政府採購法亦未授與被上訴人在計算代金有裁量權，故上訴人於此並無法擁有所謂合理期待之利益，則被上訴人就本件於94年7月4日以原民衛字第0940019944號函同意更正應繳納之金額由15,127,200元變更為2,550,240元之行為，上訴人對此應無信賴基礎，亦非屬得預期可取得之實體利益或法律上利益，上訴人主張信賴保護原則，亦不足取。㈤觀諸本件原處分之事實及理由均備，其理由部分已引用法律依據，並附有代金金額計算過程供上訴人參考。上訴人自可從其公司內部之員工名冊核對原住民員工加退保紀錄並比對此附件再為驗算。可知原處分之作成符合行政程序法，並無上訴人所稱重大瑕疵情事。㈥行政院公共工程委員會90年3月13日（90）工程企字第90007332號函之意旨係特別規範分公司實際僱用員工總人數計算應僱用原住民人數者，乃係以「分公司名義投、得標」之得標廠商，並未規定總公司得標後亦可比照辦理。而本案投標以及得標名義人均為上訴人，並無以分公司名義得標之情，自應以其投保單位為計算標準，並無疑問，是被上訴人於此並無恣意，亦無違反平等原則，則上訴人此部分主張尚無可採。因將原決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略謂：㈠原判決適用之政府採購法第98條與原住民族工作權保障法第12條第3項，有違反憲法保障人民財產權及同法第23條比例原則之違法：上開法律並未考量得標廠商，有可能因須繳納代金致無利潤可言，甚者遭受損害，其不合比例原則且執行結果將造成人民財產權之侵害，與憲法第15條保障人民財產權之意旨不符，並與同法第23條比例原則之規定有違。原判決未見及此，應認其適用法律與憲法第15條財產權保障、第23條比例原則均有違背。㈡被上訴人對各項採購所需求之勞務、人力各異之特性，未細加審酌，即遽認本案應以上訴人全公司，包含分公司各地之員工總人數為計算代金之基礎，原處分明顯有為達行政目的，而不合理侵害上訴人利益之處，其既已失衡平且有違比例原則，乃原判決竟謂以課以繳納代金義務係屬於羈束處分，不須考量上訴人究竟受到多少損失……云云簡單數語代過，對上訴人因參與政府採購得標後，被課以繳納鉅額代金，與所獲利潤顯然不成比例之事實，視而未見，且對上訴人此項攻擊方法未於判決理由欄內載明不採之理由，則原判決應有適用比例原則不當及理由不備之違法。㈢參照司法院釋字第525號解釋及本院54年度判字第255號判決意旨，在上訴人當時有尚未撤銷之信賴基礎（同意更正代金金額之行政處分），及上訴人客觀上對信賴基礎為其所要求之表現行為（如期繳納2,550,240元整之代金），表現行為與信賴基礎間自具因果關係（代金繳納行為與行政處分有因果關係），被上訴人即不能因嗣後法規或行政處分發生變動，而令上訴人遭受不能預見之損害，故被上訴人就本案追加代金之認事用法顯有違誤。乃原審竟謂上訴人無合法期待之利益、無信賴基礎，從而認定上訴人主張信賴保護利益原則不足取，其適用信賴保護原則之要件及意旨已與法律原則不符，是原判決即有適用法律不當之違法。㈣上訴人就被上訴人94年7月4日原民衛字第0940019944號函更正應繳納之金額由15,127,200元變更為2, 550,240元，已如實繳納，則上訴人客觀上依公平方式確已認為本件之代金已全數繳納完畢，並合理信賴被上訴人不會就已為之處分有所更易。詎被上訴人竟於上訴人繳納代金完竣2年2個月後，再於96年9月7日以原民衛字第0960040466號處分書追繳原住民就業代金24,948,000元，扣除已繳納部分，命上訴人尚須補繳22,397,760元，被上訴人違反行政程序法第4條甚明，是本件確有誠實信用原則之適用應無疑義。原判決就上訴人是項重要攻擊方法不採，復不說明不採之理由，自有理由不備及不適用誠實信用原則之違法。
六、本院查：㈠按「得標廠商其於國內員工總人數逾100人者，應於履約期
間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數2%，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」政府採購法第98條定有明文。又「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。」「依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數1%，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」「得標廠商僱用身心障礙者及原住民之人數不足前條第2項規定，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣（市）勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。」「前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1月者，每日以每月基本工資除以30計。」同法施行細則第107條第1、2項及第108條第1、2項亦分別定有明文。又「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾100人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1。」「依前項規定僱用之原住民於待工期間，應辦理職前訓練；其訓練費用應由政府補助；其補助條件、期間及數額，由中央勞工主管機關另以辦法定之。」「得標廠商進用原住民人數未達第1項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」「前項及第12條第3項之代金，依差額人數乘以每月基本工資計算。」復為原住民族工作權保障法第12條第1項及第3項、第24條第2項所明定。準此，得標廠商依法即負有僱用原住民之義務，否則即應繳納一定金額之代金，此乃法律課予得標廠商之社會責任，係立法裁量，行政機關並無裁量餘地。
㈡本件上訴人依政府採購法標得之4件機關投保保險案屬於政
府採購法之勞務採購；另3件得標租賃辦公室廳舍案，則屬政府採購法第2條例示「承租」之採購，是系爭財政部臺灣省南區國稅局「佳里稽徵所租賃辦公廳舍公開徵求案」等7件均屬依政府採購法辦理之採購，上訴人主張其承保保險業務並非屬政府採購法之「採購」，並無政府採購法第98條之適用，自無可採。而上訴人於92年1月1日至95年9月30日履約期間內，國內各月僱用員工總人數均逾100人，未於得標標案履約期間內僱足原住民名額之事實，業據勞工保險局按月提供前開履約期間上訴人投保單位投保人數資料，原判決業將其認定得心證理由詳載在判決書中，經核並無違背證據及經驗法則，自得執為本件判決之基礎，先予敘明。
㈢查「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，
並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。……」憲法增修條文第10條第12項定有明文。據此，立法機關分別於87年制訂前開政府採購法及於90年制訂原住民族工作權保障法。其中原住民族工作權保障法第2章即明揭公營機構比例進用原住民之原則；另對於依政府採購法得標之一定規模廠商，亦設有僱用原住民之最低比例要求，及未達比例應繳納原住民就業代金之義務，以符憲法增修條文第10條第12項扶助原住民就業及生存之政策。而上揭條文規範員工總人數逾100人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，否則應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，固係對於標得政府採購法之國內一定規模廠商所課之公法上負擔。審諸上揭條文揭明符合「一定規模、履約期間及進用比例」之得標廠商，始要求應僱用原住民之「最低比例」，除明定其應積極僱用原住民之意旨外，亦明定其未積極僱用原住民之法律效果，即已考量對得標廠商之最低侵害手段。上訴人非不能於得標後積極僱用符合資格具原住民身分之員工，以替代繳納上開原住民就業代金之義務，上訴人並非僅有繳納代金義務之唯一選擇而已。而上訴人既為政府採購法之得標廠商，其於上開履約期間內，國內各月僱用員工總人數均逾100人，卻未於該等標案履約期間內僱足原住民名額，乃原審本於職權調查審認之事實，已如上述。是上訴人並未於上開標案得標後選擇積極僱用符合資格具原住民身分之員工，自僅得被歸入繳納原住民就業代金之義務範圍。原判決因認原處分就此並無違反憲法比例原則，並詳論其理由，自無違誤。上訴人主張原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條之立法目的既在促進原住民就業機會，保障其工作權，則廠商如未僱用足額原住民員工時，應命於一定期限內僱用足額之最小侵害手段，然系爭法條以侵害手段較大之繳納代金方式為之，已違反憲法第23條比例原則等語，容有忽略上揭法條已賦予上訴人可就僱用原住民員工或不僱用而繳納代金義務之選擇權，及憲法比例原則係在要求「方法」與「目的」之均衡，而上揭法條之制定係遵循憲法增修條文保障原住民族工作權之政策，採行鼓勵具一定規模之得標廠商僱用原住民員工，如未予僱用者，即以繳納就業代金義務之方法替代，以取其衡平，自無方法與目的失衡情形。上訴人上開主張難謂公允，無法憑採，難認原判決有不適用法規之違法情形。
㈣次按憲法第7條所揭示之平等原則，非指絕對、機械之形式
上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，要求本質上相同之事物應為相同之處理，不得恣意為無正當理由之差別待遇。又按憲法第7條所揭示之平等原則，立法機關基於憲法之價值體系，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，且其基於合理之區別對待而以法律對人民基本權利所為之限制，亦應符合憲法第23條規定比例原則之要求（司法院釋字第666、608號解釋意旨參照）。查憲法增修條文明文保障原住民族之國策，尚無限制具原住民身分者僅得從事特定類型工作之意旨，而立法者於訂定原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條規定時，既已充分考量「廠商規模」等事項，始訂定規範員工總人數逾100人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，否則應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，業已就企業活動影響之程度，及得標廠商負擔此社會責任之能力予以衡酌，無違憲法比例原則，前已言之。是上開條文已就得標廠商規模之大小、履行期間及進用比例等為合理之區別對待。從而，凡具一定規模及於標案履約期間之得標廠商，即生一體適用系爭條文之結果，尚無差別待遇情形，就此即無違憲法平等原則。上訴人主張上揭系爭條文未就得標廠商之標案類型、性質或履約情況等作不同處理，有違憲法第7條平等原則。惟按憲法第7條之平等原則係在保障人民在法律上地位之實質平等，上訴人所指標案類型、性質或履約情況等，核屬個別標案本身內容之探討，未具標案比較之屬性，核與上揭憲法平等原則之實質內涵有別，難謂原判決所適用之系爭法條有違憲法平等原則。
㈤再按行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」
所謂內容應明確，應指行政行為之各項重要之點均應明確而言；行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。關於系爭代金之計算，原處分所附「政府採購履約期間內僱用原住民人數未達法定標準及應繳納代金一覽表」、「得標案件之各個履約期間表」，其上已列有代金計算基礎之「員工總人數」「應僱用原住民人數」、「實際僱用人數」「不足人數」、履約起訖日期、標案名稱等，其中員工總人數、標案名稱及履約期間，上訴人非不能自其內部員工人事管理資料及先前得標契約文件予以確認，亦經原審本於職權調查審認。是知原處分關於系爭代金之計算基礎，已屬居於可得明確化之狀態。上訴人主張原處分並未就代金之計算於處分理由詳述，實無法預見，原處分有違行政行為明確性原則，原審未予糾正，自有違誤等語，揆諸上開規定與說明，容有誤解法令情形，要無足採。
㈥末查上訴人另主張原處分違反信賴保護原則，原判決予以維
持，於法不合乙節。按政府採購法及原住民族工作權保障法規定，未僱用一定比例之原住民族，必須繳納一定之代金，上訴人員工總人數、應僱用及實際僱用原住民人數、不足人數、每月份應繳代金金額，均可據以核對其原住民員工加退保紀錄計算應繳納之代金金額。本件被上訴人94年7月4日以原民衛字第0940019944號函同意更改應繳納之金額由15,127,200元變更為2,550,240元，係因其對以總公司名義得標之採購案，於計算應僱用原住民族之比例時，誤認不必將分公司人員計入，而發生錯誤所致。惟原住民族工作權保障法以及政府採購法並未授與被上訴人在計算代金有裁量權；被上訴人依其後調查之結果，重新計算代金，致結果有所變更，是為事實狀況變更而附隨有利、不利之反射效果，並非所謂屬「得預期可取得之法律上利益」，上訴人自無合理期待之利益，則被上訴人於94年7月4日以原民衛字第0940019944號函同意更改應繳納之金額由15,127,200元變更為2,550,240元之行為，上訴人對此應無信賴基礎，亦非屬得預期可取得之實體利益或法律上利益，上訴人主張有信賴保護原則之適用，尚不足取。
㈦綜上所述，原判決認原處分認事用法，俱無違誤，因而維持
原處分及訴願決定，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決理由不備、判決不適用法規等違背法令情事。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。至上訴意旨主張其餘各節，無非重述原審所不採之陳詞，持其歧異之法律見解，復對原判決取捨證據及認定事實之職權行使事項，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 15 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 12 月 16 日
書記官 楊 子 鋒