最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2219號上 訴 人 蕭昌一（原審參加 巷31號人）
蕭鴻麟蕭志峯蕭宗禮蕭宗寬蕭宗智潘蕭玉芬賴蕭玉蓮程偉誠程芙蓉程宥慈上 一 人法定代理人 程臺生共 同訴訟代理人 蔡錫欽 律師上 訴 人 嘉義市西區區公所（原審被告）代 表 人 柯國振被 上訴 人 陳仁壽（原審原告）上列當事人間耕地三七五租約事件，上訴人對於中華民國100年6月28日高雄高等行政法院100年度訴字第102號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人所有坐落嘉義市○○段1011之6地號耕地（下稱系爭土地，面積1.4933公頃）與上訴人蕭昌一（其中面積0.7467公頃部分）及蕭鴻麟等10人（其中面積0.7466公頃部分）（下稱蕭昌一等11人）分別訂有耕地三七五租約，該租約均於99年6月30日期滿，被上訴人依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，向上訴人嘉義市西區區公所申請收回自耕，上訴人蕭昌一等11人則均申請續訂租約，經嘉義市西區區公所以99年10月8日嘉市西區民字第0990012717號函（下稱原處分）駁回被上訴人之申請，並以99年11月11日嘉市西區民字第0990014144號函准予上訴人蕭昌一等11人續訂租約至105年6月30日。被上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、被上訴人起訴主張：（一）被上訴人所有系爭土地因租約屆滿，乃依規定申請收回，上訴人嘉義市西區區公所僅憑內政部97年7月1日台內地字第0970105525號函釋（下稱內政部97年7月1日函釋）否准收回，訴願機關亦未就該函是否合法、系爭土地及嘉義縣○○鄉○○段○○○○○○號土地（下稱被上訴人自耕地）是否為耕作用農地做實質審認，違背行政程序法及中央法規標準法等規定。（二）內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函頒之「私有出耕地97年底租約期滿處理工作手冊」，及內政部97年7月1日函釋有關「耕地」之認定，均非行政程序法第150條法規命令，亦未依行政程序法第160條第2項規定之程序辦理，自無拘束人民之效力。又上揭函釋增加減租條例原第19條第2項及第3項所無之限制，違反法律保留原則。92年2月7日修正公布之農業發展條例第3條第11款所定義之「耕地」，僅指依區域計畫法所劃分為一般農業區，特定農業區、山坡地保育區及森林區內作為農牧使用之土地而言。況減租條例於72年12月23日公布實施至今從未變動，其「耕地」與「自耕地」用詞亦未曾改變，原處分卻以92年2月7日修正公布之農業發展條例第3條第11款定義，割裂適用減租條例之條文，顯違反行政程序法第4條至第10條之一般原理原則；退步言，嘉義市西區區公所認為被上訴人之系爭土地為農業發展條例第3條第10款定義之「農業用地」，於99年6月30日租期屆滿時，依該條例第20條第1項規定，即不適用減租條例之規定，應自99年7月1日起任由出租人收回，抑或依契約自由原則締結新農業用地租賃契約，不應再以公權力干預私權領域，更無再依減租條例強制續約之理。原處分以減租條例第6條規定強制租約登記，違背契約自由原則，亦悖司法院釋字第580號解釋意旨。（三）上訴人嘉義市西區區公所99年11月11日嘉市西區民字第0990014144號函核准參加人就系爭土地辦理續訂租約登記，苟被上訴人申請收回系爭土地經核准，則上訴人嘉義市西區區公所上開核准辦理續訂租約登記之處分，即無法執行等語，聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷；上訴人嘉義市西區區公所應依被上訴人99年11月10日之申請收回系爭土地，作成核准被上訴人收回自耕之處分。
三、上訴人嘉義市西區區公所則以：（一）農業發展條例於92年2月7日針對同條第3條第11款修正時，將耕地之範圍限制在「依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地」，並經內政部97年7月1日函釋援用，此乃主管機關對於減租條例第19條第2項適用範圍日趨嚴格一致之看法。且從92年2月7日農業發展條例第3條第11款關於耕地定義範圍修正之立法說明意旨可知，農業發展條例第3條第10款之農業用地所涵蓋都市計畫農業區或保護區以及國家公園內田、旱地目土地，平均面積均小，性質屬都市發展預定地或需嚴格保護用地而非重點農業發展地區，而同條第11款之耕地則為主要糧食生產用地，由政府重點輔導農業產銷之地區，是減租條例第19條第2項之耕地及自耕地，依農業發展條例第3條第11款之耕地範圍，較符合該條項上述之立法目的。（二）查上訴人嘉義市西區區公所轄區皆為都市計畫內土地，並無農業發展條例所定之耕地，被上訴人於租期屆滿時申請以擴大家庭農場經營規模收回自耕，核與上開規定不符。又上訴人蕭昌一等11人亦申請續訂租約，依減租條例第20條之規定，上訴人嘉義市西區區公所駁回被上訴人申請收回自耕，並另作成准予參加人續訂租約之處分，並無違誤。（三）目前行政法院就內政部97年7月1日函釋是否違法，所持見解不一，造成相同案件不同判決結果，致各機關所為之處分亦不相同，影響當事人權益及司法公信，本件擬請裁准停止審理，並聲請司法院大法官會議統一法令解釋，解決上述紛爭等語，資為抗辯。
四、上訴人蕭昌一等11人主張略以：（一）蕭昌一等11人依減租條例規定承租耕作系爭土地，於99年6月30日屆滿，除出租人依規定收回自行耕作外，應再續租6年，減租條例第20條定有明文。被上訴人於租期屆滿後即於99年7月14日以減租條例第19條第2項所規定之擴大農場經營規模為由，申請收回系爭土地，惟經嘉義市西區區公所以系爭土地均屬都市計畫內土地，並非農業發展條例規定之耕地，予以駁回，並無不當。（二）按減租條例第19條第2項規定「出租人為擴大家庭農場規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕」，所稱「自耕」或「自耕地」，應同於農業發展條例第3條第11款之規定。又系爭土地係屬都市計畫內土地，非屬區域計畫法劃定之特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地，自非屬農業發展條例第3條第11款規定之「耕地」。（三）按減租條例第19條第2項所稱「鄰近地段」應如何認定乙節，以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距離未超過15公里者，視為該條項所稱之鄰近地段，業經內政部（89）台內地字第8908828號函明確函釋。查被上訴人自耕地至系爭土地之距離，依YAHOO網站規劃兩者路徑，距離達17.7公里，此有YAHOO網路地圖規劃路徑圖影本一份可參，顯已逾15公里，自非屬減租條例第19條第2項所稱「鄰近地段」。另被上訴人主張收回系爭土地，須以自行耕作為成立要件，被上訴人對於其自行耕作及自耕能力證明並未舉證等語，資為論據。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查証據之結果，以：（一）依減租條例第1條、土地法第106條第1項、最高法院44年台上字第611號及最高行政法院45年判字第83號判例等意旨，並參酌司法院釋字第580號解釋，足見減租條例第19條第1項第2款、第2項所規定之「耕地」係指農地而言，亦即耕地及耕地以外之農業用地之租佃均可適用減租條例之規定。又依農業發展條例第20條第1項、第2項等規定，亦可認定減租條例第19條第2項所謂「耕地」，亦應包含耕地及耕地以外之農業用地。另依92年2月7日修正之農業發展條例第3條第11款之立法理由可知，縮小耕地之定義範圍，乃係因我國加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，而有配合刪除該條款耕地定義中所列「田、旱地目土地」文字之必要；惟其縮小耕地之定義範圍，並無要減縮減租條例第19條第2項適用範圍之目的。（二）內政部97年7月1日函釋將減租條例第19條第2項所謂「自耕地」及「耕地」，限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不及該條款所規定耕地以外之農業用地，然此卻造成在解釋減租條例所稱「耕地」之定義時，認為該條例之「耕地」包含耕地以外之農業用地，而在解釋減租條例第19條第2項所謂之「耕地」時，卻又認該條項所謂「耕地」僅限於農業發展條例第3條第11款之耕地，不包含該耕地以外之農業用地，致同一法律中之同一名詞，卻有不同之定義，不但違反相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制，是上開內政部函釋顯已違反土地法第106條第1項、農業發展條例第20條第2項及前揭判例對減租條例所謂「耕地」係包含耕地以外之農業用地之解釋，自得拒絕加以適用。（三）系爭土地地目為「田」，依台灣省土地地目明細表規定，其土地類別為直接生產用地，又被上訴人所有之嘉義縣○○鄉○○段○○○○○○號自耕地，其使用分區為一般農業用地，使用地類別為農牧用地，均屬耕地及農業用地。且其與系爭土地兩地間之距離在15公里以內，並據上訴人嘉義市西區區公所於100年6月14日原審行言詞辯論時提出Google地圖詳載系爭土地至被上訴人自耕地之道路距離為13.4公里，符合減租條例第19條第2項所規定之「鄰近地段」之範圍，被上訴人以擴大家庭農場經營規模，向上訴人蕭昌一等11人申請收回系爭土地自耕，依法尚非無據。上訴人蕭昌一等11人所提出之路徑圖，其所規劃之路線係沿仁義潭上方之道路而通行上開2筆土地，其路途較為遙遠，故達17.7公里，上訴人執此而謂其間距離顯已逾15公里，自非屬減租條例第19條第2項所稱「鄰近地段」云云，亦有誤解。（四）內政部97年7月1日函釋於本件業予拒絕適用，且本件無司法院大法官審理案件法第7條第1項所規定之情形，故嘉義市西區區公所請求本院裁定停止本件之訴訟程序聲請大法官解釋，核無必要等詞，將訴願決定及原處分均撤銷，並命嘉義市西區區公所對於被上訴人之申請收回出租耕地事件，應依該判決之法律意見作成決定。
六、上訴人蕭昌一等11人上訴意旨略謂：（一）依減租條例第1條及土地法第106條第1項規定之文義解釋，可得知耕地之租賃及土地法所稱耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者而言。惟可否逕行解釋成減租條例所規定之耕地係指農地，恐有疑問；縱可如此解釋，則最高法院44年台上字第611號判例及最高行政法院45年判字第83號判例，為何不如此解釋？再者，耕地、農地之定義及範圍為何，應可參酌農業發展條例第3條第10款及第11款之規定，況農業發展條例之制定時間較減租條例、土地法、上揭相關判例均晚，基於後法優先於前法之解釋原則，本件耕地、農地之定義及範圍，自應參酌農業發展條例之相關規定，方屬適法。（二）農業發展條例第20條係於92年2月7日修正，其修正理由僅說明、釐清農業用地中之「耕地以外之農業用地」訂立租賃契約，有無減租條例之適用，並未涉及說明減租條例中所規定之耕地之意義及範圍；又農業發展條例第3條第11款將耕地之定義範圍縮小，並未言及減租條例所規定之耕地範圍為何，惟原審判決對於上開爭點，均逕行解釋認定減租條例中所規定之耕地，係包括耕地及耕地以外之農業用地，顯已逾越權力分立，核屬判決不適用法規及適用不當之違誤。（三）系爭土地是否符合減租條例第19條第2項所規定之「鄰近地段」之範圍，須以實際現場測量為準，而網路地圖所測定出來之距離，其準確度如何，不得而知，則原審判決逕以Google網路地圖所測定出之距離做為認定本件系爭土地是否符合減租條例第19條第2項所謂之「鄰近地段」之範圍，並無公信力，顯然違反證據法則等語。
七、本院按：（一）「以自任耕作為目的，約定支付地租，使用他人之農地者，為耕地租用。」土地法第106條第1項定有明文。「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：……2、出租人所有收益足以維持一家生活者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」為減租條例第19條第1項第2款、第2項所明定。又「農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：……」「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」「（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其他有關法律之規定。（第2項）本條例中華民國89年1月4日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定。」農業發展條例第3條第10款、第11款、第20條第1項、第2項分別定有明文。（二）由於減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第58 0號解釋意旨參照）。惟減租條例第19條第2項之出租人欲收回自耕之耕地範圍是否於耕地外尚含有耕地以外之農業用地，因法未明文規定，參照減租條例第1條、土地法第106條第1項規定，及本院45年判字第83號判例所示「耕地三七五減租條例第1條載明本條例未規定者，依土地法之規定，土地法第106條第1項所稱耕地租用，係指約定支付地租使用他人之農地而言。」意旨，減租條例所規定之「耕地」係指農地而言，而耕地以外之農業用地之租佃並未排除於適用減租條例之範圍。再參諸農發條例第20條第1項原規定「本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之耕地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五減租條例之規定。……」於92年2月7日修正之立法理由：「一、第1項酌作文字修正，其餘各項未修正。二、原條文規定，本條例修正施行後所訂立之耕地租賃契約不適用耕地三七五減租條例之規定，因第3條第1項第11款及第14款分別就耕地及耕地租賃作定義，故對於第3條第1項第10款規定之農業用地中之『耕地以外之農業用地』訂立租賃契約，有無耕地三七五減租條例之適用，滋生疑義。三、為避免土地所有權人因出租耕地以外之農業用地，供承租人作農業使用，有適用耕地三七五減租條例之疑慮而保留不予出租，致土地無法有效利用，爰修正凡農業用地所訂立之租賃契約均不適用耕地三七五減租條例之規定，俾臻周延。」及92年2月7日修正同條例第3條第11款耕地定義，由包括依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，修正為僅限於依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。並將同條第14款原規定「耕地租賃」修正為「農業用地租賃」，復將農發條例第20條第1項「耕地」租賃契約，修正為「農業用地」租賃契約，以釐清該條文規範之範圍。而依同條第2項規定，於89年1月4日農發條例修正施行前訂定租約者，自應包含現行農發條例規定之「耕地」及耕地以外之農業用地，此為當然之法理。綜上可證，減租條例所謂「耕地」，實包含耕地及耕地以外之農業用地。從而減租條例第19條第2項之出租人欲收回自耕之耕地範圍於耕地外自尚含有耕地以外之農業用地，始符合該條例立法之意旨。另參酌農發條例第3條第11款修正之立法理由：「修正條文第11款『耕地』之定義修正及縮小其範圍：加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小，且多年來政府已不再辦理地目等則調整工作，逐漸廢除以田、旱地目別作為土地管制之依據，實有配合刪除本款耕地定義中所列『田、旱地目土地』文字之必要，故將耕地之定義範圍縮小，這些保留為耕地之農牧用地，悉以區域計畫土地使用編定之用地別作為界定耕地之分際，符合辦理土地使用編定之精神；同時，將『依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地』、『非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地』及『國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目（指田、旱地目）規定之土地』，改列為『耕地以外之農業用地』，以符實際。」其縮小耕地之定義範圍，乃係配合我國加入WTO後，糧食生產用地面積可適度縮小之必要，惟將耕地之定義範圍縮小，要無縮減89年1月4日農發條例修正施行前已依減租條例訂定租約者，依同條例第19條第2項適用範圍之目的。故農發條例第3條第11款修正將耕地之定義範圍縮小，對於89年1月4日前訂定之租約並不影響減租條例第19條第2項之適用範圍。本件原處分依內政部97年7月1日函釋：「……有關出租人擬依減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地自仍須為耕地，否則有悖前開第19條立法目的、農業發展條例第3條第11款及司法院釋字第580號解釋意旨。質言之，倘三七五租約土地已依法變更為非耕地，或出租人以非耕地作為『自耕地』者，其依耕地三七五減租條例第19條第2項以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，於法未合。」將減租條例第19條第2項所謂「自耕地」及「耕地」限於農發條例第3條第11款之耕地，認不及該條款所規定耕地以外之農業用地，因而駁回被上訴人之請求。惟此業經原判決敘明依上解釋減租條例所稱「耕地」之定義，除耕地外尚含耕地以外之農業用地，然內政部97年7月1日函釋於減租條例第19條第2項所謂之「耕地」時，就該條例所謂「耕地」，卻有不同之定義，有違相同文義應為相同解釋之原則，且因此增加出租人收回出租耕地之限制，顯已違反土地法第106條第1項、農發條例第20條第2項及減租條例規定意旨，因而拒絕加以適用，撤銷原處分及訴願決定，依法自無違誤。上訴意旨主張減租條例所稱耕地之定義，依歷次農發條例第3條第11款修正沿革觀之，應以該條例第3條第11款規定範圍為準。內政部97年7月1日函釋，出租人依減租條例第19條第2項，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕之土地及其自耕地，需符合農發條例第3條第11款所稱之耕地為認定，自符合該條項之目的及司法院釋字第580號解釋意旨，原判決將減租條例所謂耕地，認係包含耕地及耕地以外之農業用地，顯係誤解法令云云。惟查倘依內政部前開函釋所認減租條例第19條第2項，於申請收回自耕之土地及其自耕地，僅限於農發條例第3條第11款所稱之耕地，則依農發條例第20條第2項規定於89年1月4日修正施行前將耕地以外之農業用地依減租條例規定與承租人訂定租約出租者，豈非永無依減租條例第19條第2項收回自耕土地之餘地，此自非立法之本意，原審拒絕適用上開函釋，並無違誤。（三）至上訴意旨主張系爭土地是否符合減租條例第19條第2項所規定之「鄰近地段」之範圍，因網路地圖所測定之距離，其準確度不得而知，故須以實際現場測量為準等語。查此部分原判決已敘明：被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，雖有理由，然就其請求准予收回系爭土地部分，因嘉義市西區區公所尚未為實質審查，故被上訴人是否符合減租條例第19條第2項收回之條件，有無符合其他消極要件而不能收回之情形，事證未臻明確，故被上訴人所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，應判命嘉義市西區區公所依本判決之法律見解對於被上訴人作成決定，其餘部分，不應准許等語，是有關系爭土地是否屬「鄰近地段」之範圍，自應由嘉義市西區區公所依職權加以調查認定，原判決僅提供法律意見，上訴意旨以此指摘原判決不當，亦屬無據。（四）綜上所述，原判決並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
書記官 張 雅 琴