最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2222號上 訴 人 行政院農業委員會臺中區農業改良場代 表 人 張致盛訴訟代理人 王東山 律師被 上訴 人 李志仁上列當事人間提供行政資訊事件，上訴人對於中華民國99年12月21日臺中高等行政法院99年度訴字第172號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人作成決定（即原判決主文第1、2項）暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺中高等行法院。
理 由
一、被上訴人於民國98年10月20日向上訴人申請提供「赴越南瞭解大蒜生產情形並蒐集樣品工作報告」（下稱系爭報告）之政府資訊，案經上訴人以98年11月18日農中改作改字第0982808051號函（下稱上訴人98年11月18日函）提供系爭報告之節錄文1冊，其中涉及機密部分則註記「節錄本空白部分為機密不公開」而未予提供。被上訴人不服，向行政院農業委員會（下稱農委會）提起訴願遭駁回，循序提起行政訴訟，經原審法院判決將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人應對被上訴人98年10月20日申請閱覽、抄錄及複製「赴越南瞭解大蒜生產情形並蒐集樣品工作報告」之資訊，作成決定；被上訴人其餘之訴駁回。上訴人對其不利部分不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張略以：系爭報告既已依「行政院及所屬各機關出國報告綜合處理要點」（下稱處理要點）提出即非屬機密性質，屬政府資訊公開法應主動公開之範圍，則系爭報告之目的、過程、心得及建議等項，均應依出國報告電子檔規格辦理上網登錄並主動公開；又系爭報告為郭孚燿副研究員等人出國共同提出，依上開規定當應由計畫主辦機關農委會或其授權之下級機關行政院農業委員會農糧署（下稱農糧署）統籌處理本件出國計畫相關資料之登錄及報告之審核、管理，而非上訴人之職權，上訴人既非雜糧蔬菜特作協助鑑定小組（下稱鑑定小組）成員，亦非該小組之業務主管機關，自無核定報告機密等級之事務管轄權。次依上訴人於系爭報告所附簽呈，足證該報告僅由出國（報告）人簽請其服務單位「准予上網登錄及印刷裝訂，並函送農委會」，而非簽請准予核定限閱；縱認系爭報告審查表中「計畫主辦機關審核意見欄第9點」並未勾選而已簽准限閱，惟核密程序仍欠完備。況上訴人檢附系爭報告陳報農委會函件所標示之機密等級為普通，並未依法核為限閱（機密），且依報告之名稱文義及格式觀之，並非屬函稿、簽呈或會辦意見等內部作業文件；又系爭報告既非以密函陳報，則農委會何以知悉系爭報告屬機密性質而批示將報告退回原主辦機關保存，此顯矛盾。此外，農委會指派鑑定小組成員出國考察，旨在瞭解越南大蒜生產情形及蒐集樣品，俾協助委託單位進行農產品性狀鑑定，供其原產地認定之參考，況大蒜產業及大蒜進行作業流程，均屬市場公開資訊而無機密可言，且系爭報告為公務員執行公務所為報告，與公益有相當之關連性，其中不予公開部分，亦非屬取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，上訴人復未敍明系爭報告將使鑑定小組之鑑定作業形成困難或妨害其客觀、公正之理由；復依關稅法第28條規定，進口大蒜之產地認定核屬海關職權，當應按進口貨物原產地認定標準為據，上訴人實無核定系爭報告為限閱或機密文件之權限。另農糧署於92至94年多次派員至泰國、越南及大陸等地蒐集大蒜樣品及產銷資訊，並認為鑑定小組歷年出國報告建議事項均無再予檢討必要而應予公開，則系爭報告與上開報告並無不同，依理自應予公開等語，求為判決將原處分及訴願決定均撤銷，上訴人並應交付系爭報告全文予被上訴人閱覽、抄錄及複製。
三、上訴人則略以：被上訴人申請上訴人提供系爭報告，上訴人於收受後即轉請農糧署及相關業務單位處理，並經前揭單位函覆要求上訴人應依「機關檔案作業手冊」第21章「應用」第21.3.3.2條規定，檔案不宜公開部分，應抽離、適當隱藏或遮蓋後影印提供應用，上訴人據此即以98年11月18日函提供系爭報告之節錄文1冊，其中涉及政府資訊公開法第18條不公開部分則註記「節錄本空白部分為機密不公開」而未提供。農糧署歷年派鑑定小組成員出國蒐集大蒜產銷資訊之出國報告電子檔固有於政府出版資料回應網公開，然系爭報告於製作完成後，於出國報告審核表中「計畫主辦機關審核意見欄第9點」並未勾選，表示系爭報告不採行公開發表，準此，雖先前報告採公開方式發表，然不表示已形成工作報告應予公開之先例；況先前報告內容全部公開係因報告之建議已無就各該個案再予檢討之必要而公開，並無證據足證被上訴人所指各該個案於公開後仍有檢討之必要，並於檢討後上訴人指示鑑定小組發表文章、再次派員蒐集資訊抑或經檢討後編列為研究重點等事實。而系爭報告未公開部分之內容及建議事項，係針對進口大蒜之管理及協助鑑定作業之調查、取締對象之相關資料，故未予全部公開閱覽而有限閱必要；況依法務部法律決第0000000000號函釋意旨，上訴人係本於職權依法限閱，並無違平等原則或相關法令規定。此外，共同出國當事人固知曉並同意將有當事人圖相之附錄圖片編於系爭報告，然不代表上訴人即應主動公開供人閱覽，仍得本於職權認定是否公開或限制公開；系爭報告第11頁圖15、第12頁圖19……等圖片中，雖攝有他人影相，然係當地蒜農或其他人員，而非本件鑑定小組成員，自無拒絕提供之必要，至未提供之空白部分照片，則係鑑定小組成員照片，為保護成員隱私免受被上訴人之騷擾而予以空白遮掩。系爭報告既經農委會收受後裁示以因屬機密性質，擬退回原主辦機關自行保存而不予公開，況如依被上訴人所言，系爭報告主辦機關實為農委會，則被上訴人理應向農委會提出申請等語，資為抗辯。
四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：(一)上訴人持有、保管之系爭報告為農委會（授權農糧署決行）以98年4月22日函指派上訴人所屬郭孚燿副研究員等3人赴越南蒐集大蒜樣品所撰寫提出，並經上訴人以98年9月22日函報農委會鑑核，嗣經原審法院函以農委會請檢送該會97年4月23日農秘字第0970121242號函（下稱農委會97年4月23日函），並查復上訴人前揭函送上述出國報告處理情形暨認定屬機密性質之理由及法令依據，據農委會以99年10月21日農秘字第0990170349號函（下稱農委會99年10月21日函）復略以：「……本會97年4月23日函係轉行政院函頒『行政院及所屬各機關出國報告綜合處理要點』。查前開要點第2點規定，各機關以政府經費派赴國外從事考察、進修、研究、實習及其他公務有關活動之人員，除屬機密性質外，應依本要點規定提出出國報告；復查『機密檔案管理辦法』第5條規定，機密檔案目錄，不予彙送公布；再查『政府資訊公開法』第18條第1項第4款規定，政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者，應限制公開或不予提供之。本會臺中區農業改良場研究員於98年赴越南了解大蒜生產情形，回國後所撰出國報告，事涉大蒜產業及大蒜進行作業流程，經本會臺中區農業改良場（資訊持有機關）本於職權。依政府資訊公開法第18條規定，認定係屬限閱（機密）。本會臺中區農業改良場經於98年9月22日以農中改行字第0982806478號將上開出國報告函送本會，同時於公務出國報告資訊網內登陸出國各項資料並點選限閱（機密），故無公開之必要，本會隨即將上開報告退回該場自行保存」等語。而依處理要點第1點至第8點規定，乃行政院為促進其所屬各機關人員出國所獲資訊廣泛流通、便利公眾共享而訂定，且為強化出國報告公開及利用，行政院研究發展考核委員會應建置政府出版資訊回應網公務出國報告專區，各機關應將審核完畢內容架構涵蓋目的、過程、心得及建議等要項之出國報告傳送至資訊網，並登錄出國報告相關資料。綜觀農委會98年4月22日函（載明系爭報告所需經費由該會國際處98年度相關預算支應）、上訴人98年9月22日函（明載系爭報告係按農委會97年4月23日函檢送之「處理要點」辦理）等情，顯見系爭報告屬政府資訊公開法第7條第5款所稱「研究報告」，且經依管理程序歸檔之政府資訊，故除該報告有同第18條或檔案法第18條限制公開或不予提供者外，應予主動公開。(二)次依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部單位之擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提供以免引起外界誤解、衍生爭議與困擾；而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件，倘僅屬機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因非（或等同）函稿或簽呈意見本身，自不得引據上開規定限制公開或不予提供。系爭報告係以政府經費派赴國外考察返國後撰寫完成，該報告依處理要點第7點規定，其內容架構本應涵蓋目的、過程、心得及「建議」等要項，若其報告即為或等同機關作成意思決定前內部單位之擬稿，則政府資訊公開法第7條第1項第5款及處理要點所規定「出國所獲資訊廣泛流通，便利公眾共享」之目的，將形同具文。復按關稅法第28條規定及行政院89年12月治安會報指示「對市面上非法大陸農產品如何認定，請農委會提供相關資訊作為查緝人員執行任務之參考」，故為提升鑑定成效，農委會曾於90年7月19日召開「研商加強查緝農產品走私進口之具體措施事宜會議」決議成立稻米、水果花卉、雜糧蔬菜特作、林產品、畜產品、漁產品等協助鑑定小組，由中部辦公室成立「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組」，負責協助查緝單位所移送疑似走私農產品之鑑定；嗣農委會並於91年2月5日召開「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組」運作事宜，會中除決議中部辦公室所成立之鑑定小組仍負責聯繫處理查緝單位請求協助鑑定事宜，且為利於小組運作，其基本成員依作物別請試驗場所等指派專家擔任，其分工組成為：……㈣大蒜：農業試驗所1人、臺中區農業改良場1人、臺南區農業改良場1人。……而各產業之作物專家除前述相關試驗所推薦之專家外，必要時得另邀學術研究單位及產業協會人員協助，並請各產業協會協助蒐集有關國外品種資訊（相片、實物識別特徵等）供該會及各試驗場所研訂鑑定標準作業程序參考。而中部辦公室聯絡人（或第一、第二順位代理人）於接獲查緝單位函詢協助案件時，即聯絡相關業務科以密件函請或傳真前列各負責單位，轉交協助鑑定小組專家協助鑑定，所鑑定結果填送鑑定報告以密件函送中部辦公室，據以填製電傳通聯單函復查緝單位，並副知國際合作處；復依上訴人以原處分供予被上訴人之系爭工作報告節錄文第1頁記載本報告共21頁，內容摘要載稱：「為建立『雜糧蔬菜特作協助鑑定小組』執行任務之必要資訊及落實產地管理，乃前往越南瞭解當地大蒜之生產。小組成員於2009年6月17日於越南……等地進行實地調查，於該時間點在上述4個地點，確有栽培自中國引進之嘉定蒜。……中國進口之大蒜於越南市場之佔有率達50%，越南為中國蒜第三大進口國，且價格較當地生產之大蒜便宜20~30%，因此仍有轉口貿易之潛在性存在，仍需加強產地之查核管理」等語；而第3頁「緣起及目的」則載述：「我國在加入WTO之後長期面對全球貿易自由化及WTO規範之壓力下，農產品之輸入面臨需逐步開放，惟為保護我國部分農產品產業，乃針對中國所生產之產品予以限制進口，大蒜為受限制農產品當中之一項。……我國大蒜之進口僅限制自中國進口，而未限制由其他地區、國家輸入。由於利潤之誘使，常有進口業者將中國生產之大蒜，以開具其他地區、國家之【原產地證明】混充進口至我國，致使在產地之驗證上造成諸多困難。進口物品產地之認定乃海關驗放之權責，原本亦有產地認定審議委員會之設置，但其後因故而裁撤該審議委員會。農產品產地之認定則經行政院會之協議由前行政院農業委員會中部辦公室，依91年2月5日農授中字第0911076085號函會議及91年2月16日農授中字第0911076145號函決議設置『雜糧蔬菜特作協助鑑定小組』，協助產地之認定，但執行以來仍產生許多之爭議，為落實【產地之管理】，而有此次前往越南瞭解越南當地大蒜之生產」等語；徵諸系爭報告可知，農委會指派上訴人所屬副研究員等赴越南考察蒐集大蒜樣品，並瞭解當地生產大陸地區嘉定蒜之情形，係為協助海關對於業者進口大蒜原產地之認定，該出國考察後撰寫完成之系爭工作報告，應屬判斷、區別大陸地區嘉定蒜及其他地區、國家大蒜之一般性資訊，其考察成果如予公開，除可供大蒜進口業者利用、認識限制進口之大陸地區嘉定蒜之特徵，以避免違法進口，且政府提供系爭資訊亦供海關作為查獲違法進口嘉定蒜業者是否具故意過失責任之參考外，且便於一般消費民眾共享，而有利於購買合法進口之大蒜，落實政府限制進口大陸地區大蒜（農產品）之政策。佐以「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組」之運作，其基本成員依作物別除由上訴人等指派（推薦）專家擔任外，必要時並得另邀學術研究單位及「產業協會人員」協助，「並請各產業協會協助蒐集有關國外品種資訊（相片、實物識別特徵等）」供農委會暨所屬各試驗場所研訂鑑定標準作業程序之參考；且協助鑑定小組於接獲查緝單位具體個案時，始以密件方式組成並協助鑑定；而上訴人及各試驗場所既得依各作物別產業協會協助蒐集之有關國外品種含「相片、實物識別特徵」等，俾供研訂鑑定標準作業程序之參考；另依處理要點第7點規定，其內容架構本應涵蓋目的、過程、心得及「建議」等要項，益見系爭報告之公開或提供對於落實大蒜產地管理與取締之目的，不致造成困難或妨礙。準此，系爭報告係由農委會國際處98年度相關預算支應，依規定應主動公開流通、供民眾共享，被派赴出國之副研究員3人熟知出國報告應依規定主動上網公開，仍將考察過程拍攝之個人相片編列在出國報告內，已可推知其等有事前同意公開影像之意；縱認尚難據此推知彼等有事前同意公開，上訴人亦應依政府資訊公開法第12條第2至4項規定辦理，卻逕將系爭報告中第11頁圖17、第12頁圖
20、第18頁圖29等3處全部遮蓋空白，亦有未合。是原處分認系爭報告中部分資訊分別有政府資訊公開法第18條第1項第3款、第4款及第6款情形而拒絕提供其中第11頁圖17、第12頁圖20、第18頁圖29等3處，及第12頁、第13頁、第14頁、第15頁、第20頁、第21頁，尚嫌違誤；又人民申請提供政府資訊時，是否具備政府資訊公開法第18條規定限制公開或不予提供之情形，涉及持有、保管系爭資訊之上訴人行政裁量決定，爰依行政訴訟法第200條第4款，判命上訴人應依該判決法律見解，對於被上訴人98年10月20日申請閱覽、抄錄及複製系爭報告之資訊，作成決定；被上訴人逾此請求部分，於法尚非有據，駁回上訴人此部分之訴等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
(一)按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」政府資訊公開法第1條、第2條定有明文。次按「（第1項）為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。（第2項）本法未規定者，適用其他法令規定。」檔案法第1條亦定有明文。查政府資訊公開法於立法當時，依該法第2條立法理由，已將之「定位為普通法」，是其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。準此，關於機關檔案亦為政府資訊之一環，固應優先適用檔案法，如為檔案法所未規定者，應併適用政府資訊公開法。
(二)原判決認系爭報告屬政府資訊公開法第7條第5款之「研究報告」，且經管理程序歸檔之政府資訊，故除報告有政府資訊公開法第18條或檔案法第18條限制公開或不予提供之情形外，應主動公開。且系爭報告係以政府經費派赴國外考察返國後撰寫完成，徵諸系爭報告可知，農委會指派上訴人所屬人員赴越南考察蒐集大蒜樣品，並瞭解當地生產大陸地區嘉定蒜之情形，係為協助海關對於業者進口大蒜原產地之認定，該出國考察後撰寫完成之系爭工作報告，應屬判斷、區別大陸地區嘉定蒜及其他地區、國家大蒜之一般性資訊，其考察成果如予公開，除可供大蒜進口業者利用、認識限制進口之大陸地區嘉定蒜之特徵，以避免違法進口，且政府提供系爭資訊亦供海關作為查獲違法進口嘉定蒜業者是否具故意過失責任之參考外，且便於一般消費民眾共享，而有利於購買合法進口之大蒜，落實政府限制進口大陸地區大蒜（農產品）之政策。而上訴人及各試驗場所既得依各作物別產業協會協助蒐集之有關國外品種含「相片、實物識別特徵」等，俾供研訂鑑定標準作業程序之參考，系爭報告之公開或提供對於落實大蒜產地管理與取締之目的，應不致造成困難或妨礙。因認系爭報告係由農委會國際處98年度相關預算支應，依規定應主動公開流通、供民眾共享，且被派赴出國之副研究員3人熟知出國報告應依規定主動上網公開，仍將考察過程拍攝之個人相片編列在出國報告內，已可推知其等有事前同意公開影像之意；縱認尚難據此推知彼等有事前同意公開，上訴人亦應依政府資訊公開法第12條第2至4項規定辦理，因認原處分拒絕提供上揭資訊，尚屬違誤；又人民申請提供政府資訊時，是否具備政府資訊公開法第18條規定限制公開或不予提供之情形，涉及持有、保管系爭資訊之上訴人行政裁量決定，爰依行政訴訟法第200條第4款，判命上訴人應依該判決法律見解，對於被上訴人98年10月20日申請閱覽、抄錄及複製系爭報告之資訊，作成決定，而認被上訴人此部分之訴為有理由等情，固非無見。
(三)按政府資訊公開法之立法目的可知，為保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，固賦予人民有申請提供政府資訊之權，惟人民知的權利之保障並非全無限制，政府資訊亦非一律須公開，政府資訊公開法第18條即係就公開之限制而為規定。又政府資訊之公開與限制公開，二者範圍互為消長，如限制公開範圍過大，勢將失去政府資訊公開法制定之意義，惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私，因此政府資訊公開法第18條乃就公開之限制為規定。是「公開資訊欲增進之公益或保護人民生命、身體、健康有必要」與「不公開資訊所保護該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益」間，即須依個案比較衡量判斷之，始為適法。
(四)查本件上訴人已就系爭報告，除認有機密不公開之部分「登載節錄本空白部分為機密不公開」外，其餘大部分內容均予公開，並提供節錄本予被上訴人在案，為被上訴人所不爭，復有該節錄本附卷可按，為原審確定之事實。而系爭報告關於被上訴人請求公開不予公開之節錄本部分，業經原處分否准在案。參諸系爭報告內容，是由「緣起及目的」、「執行期間」、「工作行程」、「工作成果」、「檢討與建議」等5個部分構成。其中系爭報告第12頁至第15頁，乃有關「工作成果」部分，此部分上訴人陳明應不予公開之理由，乃因政府資訊公開法第18條第1項第4款規定「政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。」查該條款之立法理由乃謂「政府機關為實施監督、管理、檢（調）查或取締等業務，而取得或製作其監督、管理、檢（調）查或取締對象之相關資料，如該資料之公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者（例如：將造成取締之困難），該等政府資訊自應限制公開或不予提供」等語。茲依卷內資料可知，上訴人係農委會91年2月26日函所附研商「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組」運作事宜會議紀錄之決議事項，經指派「雜糧蔬菜特作協助鑑定小組」關於「大蒜」組之成員之一，是上訴人應為鑑定小組之成員。上訴人以其負責者在於協助查緝單位鑑定所移送之走私農產品，而為方便辨識，方有赴各產地進行瞭解作物生產情形及蒐集樣品考察，並製成系爭工作報告。該報告內容係農委會指派被上訴人副研究員郭孚燿等人赴越南考察蒐集大蒜樣品，並瞭解當地生產大陸地區嘉定蒜之情形，係為協助海關對於業者進口大蒜原產地之認定，出國考察後撰寫完成之報告。至未公開部分，有無涉及上訴人上揭管理、檢查、取締對象等事宜，如公開或提供，是否影響上訴人實施目的或造成困難，應係上訴人得依職權斟酌考量事項，倘無逾越職權濫用情事，原則上宜予以尊重。且經原審函詢農委會，亦據農委會以99年10月21日函復略以「……本會臺中區農業改良場研究員於98年赴越南了解大蒜生產情形，回國後所撰出國報告，事涉大蒜產業及大蒜進行作業流程，經本會臺中區農業改良場（資訊持有機關）本於職權。依政府資訊公開法第18條規定，認定係屬限閱（機密）。本會臺中區農業改良場經於98年9月22日以農中改行字第0982806478號將上開出國報告函送本會，同時於公務出國報告資訊網內登陸出國各項資料並點選限閱（機密），故無公開之必要，本會隨即將上開報告退回該場自行保存」等語（參見原審卷第139、140頁），則本件上訴人認此部分資料屬限閱乙節，亦經上訴人之主管機關農委會予以肯認。是上訴人此項職權之行使，有無逾越權限，自有進一步探究之必要。原判決僅以系爭報告之敍述，應屬判斷、區別大陸地區嘉定蒜及其他地區、國家大蒜之一般性資訊，其考察成果如予公開，除可供大蒜進口業者利用、認識限制進口之大陸地區嘉定蒜之特徵，以避免違法進口，且政府提供系爭資訊亦供海關作為查獲違法進口嘉定蒜業者是否具故意過失責任之參考外，且便於一般消費民眾共享，而有利於購買合法進口之大蒜，落實政府限制進口大陸地區大蒜（農產品）之政策等情，自行認定系爭報告之公開或提供，對實施目的－落實大蒜產地之管理與取締，不致造成困難或妨礙，而遽認原處分此部分有違誤云云，尚嫌速斷。次查關於系爭報告第20頁、第21頁，係有關「檢討與建議」部分，此部分上訴人陳明應不予公開之理由，因認此部分性質上屬政府資訊公開法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」，而不予公開。參諸該條款之立法理由明揭「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，故應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡」等語，是以，無論行政機關是否已作成意思決定，凡屬行政機關意思決定前，做為其參考之內部擬稿、意見、討論或與他機關之意見交換等準備作業資訊，應限制公開或不予提供，以避免行政機關於作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因之前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而生困擾。則關於此部分資料究是否合於政府機關作成意思決定前之相關準備資料？該資料之公開是否對公益有必要等要件，均有推究、審論之必要，此涉及上訴人否准被上訴人此部分請求是否可採，自應依職權予以查明。原判決未詳予調查，逕以此部分資料因非（或等同）函稿、或簽呈意見本身、自不得引據政府資訊公開法第18條第1項第3款規定限制公開或不予提供之結論，核有認定事實，未依證據之違誤，亦與上揭立法意旨有違，顯非妥適。復查關於系爭報告第11頁圖17、第12頁圖20、第18頁圖29等3處，係有關本件被派出國之上訴人副研究員郭孚燿等人之圖像部分，上訴人陳明其不予公開之理由，乃認此部分合於政府資訊公開法第18條第1項第6款規定「公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」之不予公開情形。參諸該條款之立法理由明揭「政府資訊之公開或提供有侵害個人隱私、執業中所獲得之秘密或著作權人之公開發表權時，為保護當事人之權益，該等政府資訊自應限制公開或不予提供；惟對公益有必要或為保護人民、身體、健康有必要或經當事人同意公開或提供者，自不在限制範圍之列」等語，是以政府資訊如非對公益有必要，該資訊之公開或提供，涉及侵害個人隱私，且當事人亦不同意公開時，自有保護該當事人權益之必要。查上訴人業於原審時陳明此部分資訊涉及赴越南參與雜糧蔬菜特作協助鑑定小組3名成員之圖像，且因被上訴人之前即曾多次至上訴人處散發不當言論，故為保護該3人之個人隱私，並避免該3人受不必要之騷擾，爰於提供照片時，就涉及該3人部分之圖相予以空白遮掩等語。則以此部分政府資訊既僅涉及彼3人之圖相，似與公益無涉，且上訴人上揭主張是否可採，亦有再予深究之必要，以保障當事人權益。又依政府資訊公開法第12條第2至4項規定，如該政府資訊涉及特定個人之權益者，除該特定個人已表示同意公開或提供者，應先以書面通知該特定個人於10日內表示意見。則本件此部分政府資訊既涉及上揭鑑定小組成員圖相之隱私，則是否願意公開此部分資訊，自應尊重彼等意見。復參諸原處分卷內檔案應用簽收單上備註欄上載有「第11頁圖17、第12頁圖20、第18頁圖29遮掩其他當事人圖像」等語，而該簽收單上承辦人係記載「郭孚燿」（參見原處分卷第4頁），則此部分資訊涉及郭孚燿等人之圖像，該備註欄既經由承辦人載有遮掩之意，是否可認彼等已表明不願提供個人影像之情？原審未斟酌及此，或請上訴人表示意見，遽謂郭孚燿等人係被派赴出國應熟知出國報告應依規定主動上網公開，仍將考察過程拍攝之個人相片編列在出國報告內，即已可推知彼等有事前同意公開其等影像，並謂上訴人未依政府資訊公開法第12條第2至4項規定辦理，逕將此部分遮蓋空白，核有未合，而認原處分此部分違誤等詞，尚屬臆測之詞，並有認定事實未依卷內資料及判決不備理由之違誤。
(五)從而，原判決關於不利於上訴人部分，核有違誤。上訴意旨執以指摘求為廢棄，為有理由。因本件事證尚未臻明確，爰將原判決該部分廢棄，發回原審法院更為審理，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
書記官 邱 彰 德