最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2244號上 訴 人 高雄市梓官區公所（改制前為高雄縣梓官鄉公所）代 表 人 蕭添財訴訟代理人 周村來律師
周元培律師洪郁婷律師被 上訴 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 陳貴明訴訟代理人 蘇俊誠律師上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國100年3月10日高雄高等行政法院99年度訴字第414號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於命上訴人應給付被上訴人新臺幣16,634,551元，及自民國95年6月9日起至上訴人退費之日止，按退費額，依繳費之日郵政儲金匯業局1年期定期存款利率按日計算之利息暨該訴訟費用部分均廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、被上訴人高雄區營業處因配合「行政院8100」專案第6輸變電之第5配電計畫管路工程，於民國93年7月間向上訴人申請挖○○○區○○○路○○○路、通安路、光明路、禮仁路、赤崁南路、中正路、過港路等路段（下稱系爭路段），並依上訴人93年8月20日梓鄉建字第0930009050號函及行為時高雄縣道路管理自治條例（下稱高雄縣道路管理自治條例）第22條規定，繳交路面修復費及道路挖掘行政作業費共新臺幣（下同）16,852,405元。嗣系爭路段於施工期間因民眾糾紛，致工程無法順利進行，僅部分路段施工，其餘路段均無法於原挖掘道路許可證核准期限內完成，經計算系爭路段於扣除已施工部分之修復費及挖掘費217,854元後，尚餘16,634,551元之修復及挖掘行政作業費，被上訴人高雄區營業處遂以95年4月18日D高雄字第0000-0000Y號函，針對尚未挖掘施工之道路部分，復向上訴人申請挖掘道路許可證，並就所需繳交之修復費及挖掘行政作業費，申請由上述餘款金額予以抵充，惟上訴人以95年5月1日梓鄉建字第0950004071號函復被上訴人高雄區營業處，表示赤崁南路、嘉展路、禮仁路及部分光明路屬鄉道○○○○○路權核准機關為原高雄縣政府，請逕向原高雄縣政府申請；另通港路、部分光明路及中正路於94年底重新鋪設路面，1年內不得挖掘等云云。被上訴人高雄區營業處乃以95年6月5日D高雄字第09506060541號函請求上訴人返還16,634,551元，惟上訴人仍未返還。被上訴人再以95年11月24日電業字第09511069271號函請上訴人歸還系爭費用，惟上訴人以95年12月8日梓鄉建字第0950012705號函請被上訴人「依適法追還」。被上訴人不服，提起訴願，經訴願決定以上訴人95年12月8日梓鄉建字第0950012705號函為否准退費之行政處分，除欠缺法令依據外，且增加法律所無之限制為由，乃將原處分撤銷，責由上訴人於2個月內另為適法之處分。嗣上訴人與被上訴人開會協調後，上訴人雖以97年7月31日梓鄉建字第0970008262號函致被上訴人：「主旨：有關退還貴處前申挖嘉展路．．．等路面修復費及行政作業費新臺幣16,634,551元整案，請查照。．．．說明：．．．二、請體恤本所財源拮据，本所97年度預算建設經費僅新臺幣600萬元，．．．。三、綜上，請貴公司同意本所分8期退還。」惟迄未退費，被上訴人遂提起行政訴訟，依公法上不當得利之請求權基礎，請求上訴人給付16,634,551元，及類推適用民法第182條第2項、第203條請求自95年6月9日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
原審審理後，以被上訴人請求利得16,634,551元之返還，及利息請求依規費法第18條規定自95年6月9日起至清償日止，按繳費之日郵政儲金匯業局1年期定期存款利率按日計算之利息等部分，為有理由，逾此範圍，則無理由，因而判決上訴人應給付被上訴人16,634,551元，及自95年6月9日起至上訴人退費之日止，依繳費之日郵政儲金匯業局1年期定期存款利率按日計算之利息；並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人不服，提起本件上訴，請求廢棄原判決，並駁回被上訴人於第一審之訴（按上訴人上訴聲明雖請求廢棄原判決，並駁回被上訴人在第一審之訴，惟本件原判決關於利息請求超過自95年6月9日起至上訴人退費之日止，依繳費之日郵政儲金匯業局1年期定期存款利率按日計算部分，乃予以駁回，自屬有利上訴人之結果，上訴人雖聲明原判決全部廢棄，惟上訴理由狀就此勝訴部分並無何等指摘，核其真意應僅就原判決判命給付部分（即敗訴部分）上訴，合先敘明。）
二、被上訴人於原審起訴主張略以：㈠、按系爭修復費及挖掘行政作業費依高雄縣道路管理自治條例第22條及其附表「高雄縣辦理挖掘路面修復費基準表」（下稱修復費基準表）所示，係因有挖掘、刨除、修復道路等事實，而預為繳納之費用，倘被上訴人無挖掘、上訴人無修復之事實，上訴人自應返還被上訴人系爭費用餘額。惟上訴人95年12月8日梓鄉建字第0950012705號函竟拒絕返還，嗣上訴人多次召開協調會，協調返還系爭款項事宜，惟迄今已逾2年仍未返還，顯已無法期待上訴人自行履行給付返還系爭費用。㈡、依高雄縣道路管理自治條例第1條、第17條、第21條第1項、第2項、第22條、第37條規定可知，在道路管理範疇內，申請挖掘道路應先經管理機關之許可，且原則上僅限於公共設施及公用事業之公共設施埋設物始能申請挖掘，相關之申請核准及收取路面修復費、道路挖掘行政作業費等事項自均屬公權力之行使，故收取路面修復費、道路挖掘行政作業費與核准申請道路挖掘，二者間並無私經濟之法律關係，自非屬私權爭議，系爭費用自屬因公法上原因所為之給付。㈢、按高雄縣道路管理自治條例第22條第2項亦明定「道路挖掘行政作業費係道路管理機關（單位）為執行道路挖掘作業管理所需之費用」，既稱執行管理所需費用，倘無施工，自無支出之必要。參以上訴人93年8月20日梓鄉建字第0930009050號函向被上訴人收取系爭費用所檢附之3紙收費計算書，載明其計算基準，即挖掘長度、寬度、厚度、面積等，足證系爭費用之收取全係基於實際施工情形。㈣、本件在施工期間因民眾抗爭等因素致工程無法順利進行，及嗣因部分道路之路權核准機關已變更為原高雄縣政府，被上訴人已無法為系爭挖掘路面之行為，上訴人即無須修復路面及為行政管理，上訴人前所收取之路面修復費及道路挖掘行政作業費，因計價基礎已有變更，有溢收之情形，該溢收部分已無法律上之原因，而屬不當得利，自應返還被上訴人。且本工程須按路權歸屬，另案辦理申挖事宜等情事，所需時程冗長，致無法於許可期限內以展延工期方式完成，均屬不能歸責於被上訴人之事由。
㈥、被上訴人既已就本件於96年1月5日提起訴願，而訴願機關亦於96年7月20日作成訴願決定，命上訴人於2個月內為適法之處置，消滅時效自已中斷，應重行起算，被上訴人之請求權顯未罹於消滅時效。另上訴人主張本件應先由上訴人核定或確認給付請求權云云，則在上訴人尚未核定或確認是否給付及給付金額時，被上訴人尚無從行使請求權，而上訴人係於97年1月4日及97年5月7日始核定及確認給付金額，在此之前，請求權時效尚無從起算，故被上訴人於99年7月28日提起本件行政訴訟，顯未逾5年期間等語，求為判決訴願決定、原處分均撤銷。
三、上訴人則略以：㈠、被上訴人所繳納之路面修復費，係因被上訴人申請埋設管線而挖掘道路，不會使用其申請道路路面之全部，而僅取其中一部分，而雖被上訴人亦須於完成後回復原狀，但已破壞之柏油及地基與原有之柏油及地基自有落差而不平整，須1年後再由上訴人依被上訴人所繳納之路面修復費予以就系爭被上訴人申請之道路做全面之舖整，故該路面修復費其性質上自屬被上訴人代上訴人就回復系爭被上訴人所申請挖掘之道路所墊作為上訴人事後整修路面所應支付承包廠商之工程費，依本院30年判字第13號判例所示，顯屬私權爭執，揆諸行政訴訟法第2條及第107條第1項第1款之明文，鈞院自無審判權甚明。㈡、被上訴人請求之道路挖掘行政作業費，依高雄縣道路管理自治條例第22條第2項之規定可知，亦屬用以支應於被上訴人因挖掘道路所衍生之管理費用，基於使用者付費之觀念，此等管理費用，其性質亦應屬私權上權利義務關係而非公法爭議。㈢、又高雄縣道路管理自治條例第17條之規定並未完全否准私人申請之列，況道路挖掘許可之申請應經管理機關核准，縱認屬公權力之行使，因有上下不對稱之地位，惟管理機關審查合格並同意申請人之挖掘道路之許可，與本件爭執之修復及挖掘行政費之繳納應屬二事，此由上開條例第21條第2項規定即知，從而，自不得以取得道路挖掘許可為公權力行為即可直接推論修復費及挖掘行政作業費之繳納，亦屬公權力行為。㈣、被上訴人自陳上訴人95年12月8日梓鄉建字第0950012705號函復被上訴人，主旨稱：「有關返還貴公司申請『蚵港變電所新設六饋線管路工程(高配539)』挖掘道路案，因故未施工之路面修復費，仍請貴公司依適法追還」等語，無異係拒不返還。進而提出訴願，經訴願決定以「原處分撤銷，由原處分機關於2個月內另為適法之處置。」等情，明顯認定上訴人上開函文確為行政處分，故被上訴人若主張上訴人遲未為返還之行政處分，甚至上訴人又分別於98年10月16日、99年1月26日以未經原高雄縣梓官鄉民代表大會同意為由拒絕給付，上訴人自應依法提起撤銷之訴或課以義務之訴，而非直接提起給付之訴。故被上訴人此舉自欠缺一般權利保護之必要。
㈤、在上訴人未對外為具效力之行政處分前，所有往來之函文，均屬內部作業，而不生對外之法律效力。且被上訴人於原證14所提曾返還挖掘行政作業費及修復費之類似案件，均非上訴人所為，其內又多為完全未施作之情形，與本件自不得相互援引。㈥、被上訴人完成其原本申請之範圍或僅施工原申請範圍之部分，均非就其原本申請之路面做全面挖掘現場管線及回復原狀，而均僅係就部分路面為之，而其縱僅就部分路面而為，但其回復原狀後，本即與原本舖設之道路不相同，仍須上訴人動用經費於保固期滿1年後予以全面換新舖設，從而上訴人所花費之費用無論被上訴人是否完成原申請之範圍其所須支出之經費並無不同，被上訴人又如何得主張可依施工比例請求返還原本繳納之費用，被上訴人之請求實體上亦無理由。㈦、本件被上訴人申請挖掘道路之許可證，至遲於93年12月31日已失效，被上訴人自得於許可證失效之翌日起，向上訴人請求依施工範圍比例返還其所繳納之修復費及挖掘行政作業費，惟被上訴人卻遲至99年7月28日始向原審法院提出本件訴訟，已明顯逾行政程序法第131條第1項所定之5年期間，依同條第2項規定，其請求權亦業已消滅等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原判決以：㈠、上訴人核准被上訴人挖掘系爭道路並向被上訴人收取系爭費用之依據即高雄縣道路管理自治條例第17條、第21條、第27條及第34條等規定，參酌路面修復費之規定緣由，係因埋設管線而挖掘道路之申請人，於工程竣工後雖需回填開挖部分予以回復原狀並保固1年，然因非及於整個路面，日後可能產生地基落差，是以道路管理機關於1年後（即保固期過後）有利用申請人所繳納且已歸公庫之路面修復費作為道路全面翻修之必要，且不論申請人原所繳納之路面修復費是否足供全部翻修費用，亦無找補問題。可見系爭路面修復費及道路挖掘費乃上訴人就被上訴人挖掘系爭路段之事件提供服務，並基於被上訴人使用系爭路面導致額外增加社會成本而向被上訴人收取合理相對給付之費用，此費用之收取具有強制性，收取費用之給付具有特定性，並具有填補提供特定給付所支出成本之財政性功能，應為行政機關徵收規費性質。則有關上訴人徵收系爭規費所生應否返還之爭議，自屬公法上之爭議，應由行政法院管轄。又上訴人收取路面修復費後係歸國庫，倘日後有翻修路面必要且招商承作，亦與被上訴人無關，不生被上訴人與上訴人間相互代墊款之問題。上訴人援引本院30年判字第13號判例，主張系爭修復費為被上訴人代上訴人就回復系爭申請挖掘之道路所墊付，作為上訴人事後整修路面所應支付承包廠商之工程費，應屬私權爭議云云，自非可採。㈡、上訴人向被上訴人徵收路面修復費及道路挖掘行政作業費共16,852,405元，經被上訴人於93年9月10日繳費後，上訴人許可被上訴人挖掘之申請，許可期限最遲至93年12月31日，有上訴人核發之挖掘道路申請書及收據聯附卷；嗣該工程於93年9月15日開工且進場施工後，因地方民眾阻撓抗爭因素，僅部分路段施工，其餘路段則無從於原挖掘道路許可證核准期限內完成，因此，施工及未施工路段如以高雄縣道路管理自治條例第22條規定之路面修復費及道路挖掘行政作業費之收費基準計算（均以面積為單位），已施工部分之修復及挖掘費為217,854元，其餘未施作路段之費用為16,634,551元等情，為被上訴人所不爭。被上訴人就其無從完工而繳納之修復費及挖掘行政作業費16,634,551元，於95年6月5日向上訴人申請退還，雖經上訴人95年12月8日梓鄉建字第0950012705號函否准，被上訴人不服，提起訴願，經訴願決定將原處分撤銷。兩造幾經協調，上訴人終於97年7月31日以梓鄉建字第0970008262號函致被上訴人同意返還上開款項，有該份函文附卷可憑，核此函文為上訴人在原徵收規費處分內，自為廢止部分即其中16,634,551元處分並核准退費之行政處分，洵堪認定。是原徵收規費處分既經上訴人作成上開一部廢止並退費之處分，則上訴人向被上訴人收取之16,634,551元，不僅已失其法律上原因，且上訴人亦作成退費處分，則被上訴人據以直接請求上訴人返還16,634,551元，即非無據。㈢、被上訴人係於93年9月10日繳納路面修復費及挖掘行政作業費16,852,405元，而上訴人許可之施工期限分別為93年10月25日（徵收5,028,660元）、93年11月25日（徵收8,140,975元）、93年12月31日（徵收3,682,770元），固有原高雄縣○○鄉○○○○道路申請書附卷可稽，惟上訴人已在上開施工期限屆滿後5年內之97年7月31日，自為廢止其中16,634,551元處分並作成核准退費之行政處分，此時，上訴人因原處分所受領給付之法律上原因方不存在，被上訴人自此時始發生直接返還請求權，故被上訴人請求上訴人直接返還系爭16,634,551元之請求權，應自上訴人97年7月31日作成上開廢止及核准處分時起算5年內方告屆滿，而被上訴人係於99年7月28日提起本件訴訟請求上訴人返還上開金額，有起訴狀加蓋原審法院收文章可稽，尚未逾5年，上訴人主張被上訴人之請求已罹於時效云云，即無可採。㈣、按規費法第18條規定之性質為公法上不當得利返還請求權之特別規定。系爭費用雖非被上訴人自始溢繳或誤繳，而是事後因不可歸責於被上訴人之事由無法施工，上訴人因而廢止原徵收規費其中16,634,551元部分並准予發還，惟核其事物本質與規費法第18條規範情形尚無二致，本於同一法理，本件應適用規費法第18條第2項規定計算應加計之利息，而無類推適用民法第182條第2項規定之餘地。是以被上訴人主張本件應適用民法第182條第2項及第203條規定按週年利率百分之5計算之利息，即非可採。本件被上訴人係於93年9月10日繳款，當時之郵政儲金匯業局之1年期定期存款利率約在百分之1.5左右，是被上訴人請求從其繳費日後之95年6月9日（即上訴人收受其退費申請翌日）起算至上訴人退費日止上訴人應附加利息之期間，自可准許，惟其利率應按被上訴人繳費之日郵政儲金匯業局之1年期定期存款利率計算，始屬有據。綜上所述，被上訴人請求上訴人給付16,634,551元，及自95年6月9日起至上訴人退費之日止，按退費額，依繳費之日郵政儲金匯業局1年期定期存款利率按日計算之利息之範圍內，為有理由，應予准許，逾此範圍，為無理由，應予駁回等語。
五、本院經核原判決以上訴人業以97年7月31日以梓鄉建字第0970008262號函致被上訴人同意返還16,634,551元，應屬上訴人在原徵收規費處分內自為廢止其中16,634,551元處分並核准退費之行政處分，則被上訴人據以直接請求上訴人返還16,634,551元及依規費法第18條第2項計算之利息範圍，即非無據，而為被上訴人此部分之訴勝訴之判決，固非無據。惟按：
（一）98年4月15日增訂地方制度法第87條之3第1項：「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）之機關（構）與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受。」；行政院99年12月14日院臺財字第0990067793號函：「有關縣（市）改制或合併改制為直轄市之相關稅課收入劃分及補助收入、依法應負擔之法定支出之調整、業務功能調整涉及經費隨同移轉之項目等財政收支劃分調整日期，依地方制度法第87條之3第2項規定，配合預算編製及執行，定為100年1月1日」。另按99.12.25訂定發布之高雄市政府工務局組織規程第3條第2款規定：「本局設下列各處、室，分別掌理各有關事項：一、…二、工程企劃處：交通工程、……、道路挖掘管理及使用費徵收、……等事項。」；高雄市道路挖掘管理自治條例第2條第1款、第2款：「本自治條例用詞，定義如下：一、管線機構：指電力、電信（含軍警專用電信）、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、……等需要利用管道或管線之機關或公民營事業機構。二、道路挖掘：指因管（纜）線、人（手）孔、閥箱等設施之新設、拆遷、換修、擴充或其他用途之需要，而於道路進行挖掘者。三、…」；第3條：
「本自治條例之主管機關為高雄市政府（以下簡稱本府）工務局。」。
（二）經查，原高雄縣市經行政院核定於99年12月25日進行合併改制，合併改制後，鄉（鎮、市）公所改為區公所，依地方制度法規定調整。依前開行政院99年12月14日院臺財字第0990067793號函，業務功能之調整涉及經費隨同移轉之項目等財政收支劃分調整日期，定為100年1月1日。復依前揭高雄市政府工務局組織規程及高雄市道路挖掘管理自治條例等規定，可知關於道路挖掘管理及使用費徵收係屬高雄市政府工務局之業務，原於改制前屬於高雄縣及各鄉鎮公所此部分之業務，即應於100年1月1日移轉於高雄市政府工務局。另依地方制度法第87條之3第1項規定，縣（市）合併改制為直轄市者，原鄉鎮市機關之負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受。準此，本件原屬改制前高雄縣○○鄉○○○道路使用費徵收職權行使所生之公法上債權債務關係，是否應隨同業務之調整自100年1月1日由高雄市政府工務局承受，或應依地方制度法第87條之3第1項規定，由高雄市政府概括承受？此涉及權利義務之歸屬，關係當事人適格之有無，原審僅由上訴人以機關改名為由承受訴訟，未予審酌本件因縣市合併改制衍生公法上債務之債務人應否變更，自有應適用法規未予適用之違誤。上訴意旨就此雖未指摘，惟原判決此部分既有前開違背法令之情事，上訴人求予廢棄，自有理由。因本件涉及當事人適格與否，影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決此部分（即命上訴人給付部分）廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 姜 素 娥法官 吳 慧 娟法官 許 瑞 助法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 12 月 23 日
書記官 吳 玫 瑩