最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2245號上 訴 人 行政院環境保護署代 表 人 沈世宏訴訟代理人 潘正芬律師
陳修君律師被 上訴 人 榮民工程股份有限公司代 表 人 王央城訴訟代理人 劉志鵬律師
王雪娟律師楊大德律師上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國100年1月19日臺北高等行政法院99年度訴字第707號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人之代表人原為劉萬寧，於上訴審程序中變更為王央城，業據被上訴人新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、被上訴人與經濟部工業局（下稱工業局）於民國93年4月1日簽訂「經濟部工業局觀○○○區○○道系統營運中心委託經營案契約書」（下稱系爭契約），由被上訴人經營觀○○○區○○○道系統，負責其正常運作所需之全部工作及費用，再與觀音工業區內現有及未來之下水道系統用戶簽訂「廢污水委託處理契約」，依該契約約定之使用費費率向下水道用戶收取污水處理系統使用費（下稱使用費）。因民眾檢舉該工業區有偷排廢水情事，經上訴人調查，認被上訴人所設污水廠處理能力不足，而觀○○○區○○○○道之管理機構即觀音工業區服務中心（下稱觀音服務中心）對被上訴人監督不周，核有違反水污染防治法（下稱水污法）第19條準用第18條授權所訂定水污染防治措施及檢測申報管理辦法（下稱水措管理辦法）第12條第1項第1款規定，依水污法第47條規定，以98年2月10日環署水字第0980011965號函裁處上開服務中心新臺幣（下同）60萬元罰鍰，並認被上訴人因此受有向觀○○○區○○道用戶收取污水處理系統使用費之財產上利益，自行政罰法施行後之95年3月起算計至97年8月，共計130,517,099元，乃依行政罰法第20條第1項規定，以98年2月10日環署水字第0000000000A號函（下稱原處分）追繳之。被上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、被上訴人起訴主張：
（一）對「排放未妥善處理廢污水」者，水污法另有裁處規定，上訴人將其與「下水道系統功能不足」混為一談。原處分與觀音服務中心所違反之行政法上義務，顯無直接關聯性，且污水下水道系統功能不足，與違法排放廢污水行為間欠缺直接關聯。縱被上訴人有不作為，亦因工業局預算編列延誤所致，不可歸責於被上訴人，且非「為他人利益」，亦尚難認定被上訴人有任何實施行為，工業局遭上訴人處以罰鍰，實與被上訴人無涉。被上訴人不因未使觀音污水廠具備足夠設施功能之行為，而「受有財產上利益」且「未受罰」。上訴人應以觀音污水廠未具足夠功能作為處分依據，卻依與該事實無關之「偷排」進行追繳，顯有不當連結禁止之違法。又裁處事實理由書表均未載明任何具體事實，實無從確知具體違法行為所指為何。
（二）被上訴人已盡協力義務，況水污法第26條規定未賦予上訴人得以推估方式認定事實。縱認被上訴人未盡協力義務，上訴人僅得依水污法第50條規定處罰鍰，尚不得逕行推估「未妥善處理之廢（污）水量」。工業局自行營運觀音污水廠時期與被上訴人受委託營運該廠後之狀況，確有顯著差異，被上訴人營運時期之進流水水質，明顯優於工業局營運時期，上訴人無視於此等重大差異，逕以工業局營運期間資料，推估被上訴人代操作觀音污水廠之每噸廢污水乾污泥產生量，及未妥善處理水量，其認定事實自屬違法。工業局92年7月至93年2月營運期間質能平衡計算數據嚴重錯誤，上訴人卻仍採為原處分推估事實之基礎：放流水SS值高於進流水SS值之異常月份，亦不應作為推估基礎。
上訴人徒以其於97年8月26日同年月31日期間之測定值，即認被上訴人於95年3月至97年8月期間清運之污泥含水率高達66.3%至70.2%，與實際情況顯然不符，上訴人顯違行政程序法第9條及第36條規定。
（三）觀音污水廠於97年8月26日間夜間10時許突發不可預見之進流水水質嚴重異常情形，上訴人完全忽視。且觀音服務中心遭上訴人裁罰後，依系爭契約第2條第13款規定，由工業局轉嫁其遭上訴人罰鍰之60萬元，本質上與自己行為受有行政罰無異，故並無填補制裁漏洞之必要。被上訴人未能及時完成觀音污水廠設施功能，實不可歸責於被上訴人，況被上訴人亦盡力維護提升所有設備效能，並大幅提升放流水合格率，上訴人未予審酌，有裁量怠惰之違法。上訴人作成違法處分，乃希冀藉此彰顯上訴人在單一事件中處罰金額之鉅，甚能因此「擴大內需」、「增加就業機會」，已違不當聯結禁止原則，確有裁量濫用。且由工業局自行操作時，工業局至多僅遭受60萬元罰鍰，今卻向被上訴人追繳1.3億餘元，原處分顯違比例原則。
（四）上訴人以錯誤之「總短少污泥量」，再按其所謂「工業局時期每處理1噸廢水產生0.307公斤乾污泥之經驗值」換算回「未妥善處理之費（污）水量」，以觀音污水廠97年上半年每噸廢水平均收受13.8元進行計算，所得計算結論。
然除因工業局營運時期每公噸污水乾污泥產生量不可採外，上訴人何以僅按97年上半年之平均收費標準進行計算，而非按95年與96年較低收費標準個別計算，且97年上半年收費標準亦屬高估，故原處分「不法利益金額」之計算，確屬錯誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、上訴人則以：
（一）觀音污水廠之管理人為工業局，依水污法無法處罰被上訴人，自得認被上訴人為行政罰法第20條第1項所指之行為人，又被上訴人未能積極確保污水下水道系統功能充足，以及因而發生之放流水不符標準、未妥善處理而以非法方式排放廢污水及污泥等行為，自屬水污法所稱之「實施」。被上訴人未將其所收取之廢水處理費用用於理應改善之設施功能而致污水下水道功能不足，期間所得利益自非合法所得或合法利潤。且被上訴人收取該等處理費與其實施之違法行為有直接關聯，本件追繳，係著眼於剝奪不法所得之目的，而非屬以調整所得者與所失者間「無法律上原因之財產變動」。被上訴人稱其所投入設備改善等，不論為已進行或因故遲延為之，本係被上訴人所當為，如無該等舉措，應追繳之不當得利與期間顯將較原處分更廣，不得倒果為因以此脫免責任。
（二）裁處事實理由書係對「觀音工業區聯合污水處理廠功能不足」整體事件所為裁處事實理由說明，包括對於觀音服務中心之裁罰及對於被上訴人、工業局不當利得追繳部分，其中三、違法事實判定之表1，係將被上訴人行為事實逐一列出，附註所述：項次3至6之違法行為另為裁處，不納入此次處分作業考量，係針對觀音服務中心之裁罰處分而言，並非對於被上訴人、工業局不當利得追繳部分，且追繳行為人之不法利得，不以他人「已受處罰」為限，而以「應受處罰」為已足。被上訴人行為略可區分為長期未使廢污水處理具備足夠之功能及設備、放流水不符合排放放流水標準及廢污水處理長期未經正常應處理程序排放，惟由限縮解釋及合目的性解釋，均為「在功能不足情形下未妥善處理廢污水」之範疇內，原處分自屬有據。
（三）如僅追繳部分金額，被上訴人仍將因此而獲有利益，不符社會期待，無法達成「填補制裁漏洞」之效。另被上訴人長期行為之實施，除積極利益外，另應包含設置足夠功能廢水處理設施之設置、操作成本及利息（即消極利益），觀音污水廠本即有功能不足之問題，惟被上訴人反以違法方式處理廢污水，進而收受處理費用而獲取利益，可非難程度較深，故僅針對此部分先行裁處。被上訴人之代表於相關會議或現勘時，刻意隱匿而為不實之陳述，於後續查驗發現相關事證後又反覆更易其詞，另被上訴人於陳述意見內，亦有混淆事實之情形。原處分金額係在被上訴人未據實陳述並盡協力義務之情況下，以符合經驗法則及論理法則之科學性計算，並輔以有利於被上訴人之資料所得出。本件污泥產生量以工業局操作期間之轉換數據為基準，係考量自工業局自行操作至被上訴人代操作期間，廠區內事業數目及種類無大幅度變更，而處理系統亦未大幅更動下。被上訴人為避免污泥量減少造成主管機關之質疑，乃以不實之含水率進行資料之填寫，此節可由被上訴人96年8月30日自行採樣檢測可證。
（四）原應追繳被上訴人不法利得上限為1億9,738萬7,924元，惟按行政罰法第45條及第46條規定，行政罰法第18條第2項及第20條規定，自該法生效日起始有適用，故自行政罰法生效日起計算之不法利益為1億7,693萬9,215元。審酌被上訴人因所獲得各項之不法利益中，以未妥善處理廢（污）水所獲得之利益最為明確，爰酌以該項核計金額作為追繳之依據，應無不妥等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
五、原判決將訴願決定及原處分均予撤銷，係以：
（一）就原處分本文而論﹐應認上訴人所指被上訴人所實施之「違反行政法義務行為」係被上訴人廢污水處理設施功能不足，違反水措管理辦法第12條第1項第1款規定而言。被上訴人與工業局訂有系爭契約，契約內容乃由被上訴人經營觀○○○區○○○道系統，負責其正常運作所需之全部工作及費用，如被上訴人係因履行該契約而有違章行為，自可認係違章行為係為他人利益實施者，然則，被上訴人功能設施不足，乃系爭契約之「債務不履行」，有何「為他人（即觀音服務中心）利益而實施」之可言？再者，即使被上訴人功能設施有所不足，可想像因此所得之財產上不法利益，無非因債務不履行（即未提供足夠之設施）所減少之費用支出，與被上訴人基於廢污水委託處理契約而向觀○○○區○○○道系統用戶所收取使用費之多寡無涉，殊難以此計算被上訴人設施功能不足之不法利益。原處分以被上訴人功能設施不足，追繳被上訴人向下水道系統用戶所收取之使用費，與行政罰法第20條第1項追繳不法利益之要件，迥無相容。
（二）以原處分之附件以觀，上訴人所指被上訴人「違反行政法義務行為」究竟僅限於原處分所稱之設施功能不足，抑或擴張至附件「違法事實判定」表所列排放污水，不符放流水標準，乃至於該表所列共6項違章行為（包含廢污水處理系統設有溢流管、繞流管之行為等），實在極為混亂，無法判讀，而所列舉之各種違章行為，究係單一行為，抑或多數行為，此間有無「牽連」關係，乃至於一行為是否有行政罰競合，以及上訴人為本次不法利益之追繳，其效力是否及於原處分附件所載之所有違章行為，抑或僅及於其中若干之疑義，均無從明晰，而此攸關所謂「行為與財產利益間因果關係」之判斷，以此始能為不法利益計算之基礎，而迄原審法院審理中多次闡明命予補正，上訴人仍無法明確陳述，實在有違行政處分明確性之基本要求。
（三）行政罰法第20條第1項關於行為人不當利得追繳之規定，既係用於填補制裁漏洞，適用上，至少應以行政罰同樣嚴謹之標準為之。而行政罰法第20條第1項之規定重在防止有意識之脫法行為（立法理由參照），追繳「規避處罰者」之不當利得，並非立法者於立法裁量決定行政罰對象外，另授權行政機關就其主管法規任何「依直覺」「應處罰而法律未明文規定得處罰者」，均得以追繳不當利得之方式以實現主管機關所謂之正義。尤其，追繳雖非行政罰，但既牽涉財產權之侵害，解釋上即有從嚴之必要。再者，行為人縱有利得，是否追繳，主管機關也有依法裁量之義務，苟調查事實所需費用高於不當利得，或者調查事實已屬現實上之不可能，仍執著於本條項之適用，即有失於立法目的。經查︰
1.本件被上訴人與工業局簽訂系爭契約，乃原負行政法上義務之人藉由契約運用第三人協助履行其行政法上義務之典型案例，此一契約安排顯非用以脫法或規避行政處罰，似非行政罰法第20條第1項制定所擬規範對象。苟被上訴人有上訴人所指若干違章行為，但對此違反行政法上義務事實之發生，本有依法應負防止義務之人，即工業局未盡防止義務，容認被上訴人違章，原應對此違章負全責，或視其具體內容，審認是否有與被上訴人共同違法之情事，而依情節之情重，分別為行政處罰。
2.被上訴人未經營觀音污水廠時，該廠即有功能不足，排放水水質不佳，並有溢流狀況之問題，是以，國家之行政機關工業局就自己所規劃之工業區尚且無力經營其下水道系統，以承擔工業區內工廠用水需求，乃轉委私法人，如何期待私法人能即時配合經濟部之工業政策所需而為妥善經營。然被上訴人如有債務不履行情事，經濟部工業局則可透過系爭契約為求償，甚至，系爭契約第2條第13點明定，被上訴人工作如有遭致環保主管機關對上訴人開立罰單之情形，其罰款由被上訴人支付等語，以轉嫁風險方式推卻行政責任，是否有當，已有疑慮。但上訴人全未慮及於此，竟就被上訴人追繳不當利得高達1億3千萬元，而就依法應負行政罰責之觀音服務中心僅科處60萬元之罰鍰，另追繳工業局約630萬元之不當利得，顯輕重失衡。
3.上訴人對被上訴人之行為始終無法界定範圍，甚至，於無法律明文依據下指稱被上訴人就不法利益之核算有其「協力義務」，於審判中與被上訴人試行和解，竟又改認被上訴人之不當利得高達2.2億元，顯然上訴人計算所謂被上訴人不當利得，也有其現實上困難。實則，臺灣各○○○區○○道系統因工業局設置工業區之初未適當評估污水廠之污水處理量，或日後無力維護而委外經營，污水廠功能仍因設施不足致生水污染，已非單一事件，而為結構性問題，工業發展與環境污染之齟齬糾紛，理應由經濟部與上訴人共謀解決，或以行政指導方式逐步協助委外單位改善過往處理廢污水積習，或以行政計畫方式為工業區內工廠數量之控制，殊非以「重罰」某一委外單位而能得收其效。上訴人選擇以追繳被上訴人不當利得高達1億3千多萬元方式，求以「徹底改善」被上訴人違章行為，期待藉此「環保與經濟雙贏」，恐屬期待不可能，不符合法秩序之必要性，裁量有所瑕疵，亦屬違法等詞，為其判斷之基礎。
六、本院查：
（一）按「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」行政訴訟法第189條第1項前段定有明文。準此，調查證據及認定事實固屬事實審之職權，惟與論理法則與經驗法則仍不得有所違背，否則即難謂無判決不適用法規或判決理由矛盾之違法。
（二）次按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水。」「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「污水下水道系統排放廢（污）水，準用第14條、第15條及第18條之規定。」「污水下水道系統違反第19條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，……。」分別為水污法第7條第1項、第14條第1項、第18條、第19條、第47條所明定。又「廢（污）水（前）處理設施應具備足夠之功能及設備，其規定如下：一、在最大產能或服務規模下處理廢（污）水，均能使處理後之廢（污）水符合本法及其相關規定。但排入污水下水道系統者，應符合下水道法之規定。……」乃水污法第19條準用第18條授權，於95年10月16日訂定之水措管理辦法第12條第1項第1款所規定（95年10月16日廢止之事業水污染防治措施管理辦法第6條亦規定：「廢（污）水處理設施應具備足夠之功能及設備，其規定如下：
一、在最大產能或服務規模下處理廢（污）水，均能使放流水符合本法及其相關規定。……」）職是，凡未依前揭水措管理辦法第12條規定，設置相當足以處理最大產能或服務規模下之污水處理設施，致污水下水道系統未以核發機關許可之放流口排放或處理後之廢（污）水未符合規定者，即有違前揭水污染防治法之規定，應予裁罰。且水污法第19條準用第18條規定，係課污水下水道系統之管理機構應採行上述水污染防治措施之義務。
（三）復按「為他人利益而實施行為，致使他人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人因其行為受有財產上利益而未受處罰時，得於其所受財產上利益價值範圍內，酌予追繳。」行政罰法第20條第1項定有明文。參諸該條項立法理由可知，本條項乃參照德國違反秩序罰法第29條之1而來，其意旨在考慮行為人為他人利益所為之行為，致使他人違反行政法上義務應受處罰時，此他人應受處罰固無疑義，惟若行為人因該行為受有財產上利益，卻因無法對該行為人裁罰，將形成制裁漏洞，恐使行為人肆無忌憚地為違法行為。故為填補制裁漏洞，並防範、遏止脫法行為，授權行政機關得對於其所受財產上利益價值範圍內，酌予追繳。又本條項之追繳，旨在剝奪不當利得，並非行政罰，故不以行為有故意或過失等責任能力或條件為要件；但仍應符合：⒈須行為人實施違反行政法上義務之行為。⒉須行為人係為他人利益而實施行為。⒊須因行為人實施之行為致他人違反行政法上義務應受處罰，而行為人未受處罰。⒋須行為人所受之財產上利益與該行為具直接關聯性等要件，始足當之。
（四○○○區0000000道法第8條之規定設置專用下水道
，並由工業區之機構建設、管理之；其目的旨在防治事業生產過程產生之廢（污）水。本件觀○○○區○○○○道系統之管理機構為工業局分支機構「觀音工業區服務中心」，負責管理○○○區○○○○道相關事宜（行業別屬污水下水道系統），領有桃園縣政府核發之水污染防治許可證明文件，乃上揭水污法令所規範之義務人。依水措管理辦法第12條第1項第1款規定，對其所管理之系爭污水下水道系統自負有使其廢（污）水（前）處理設施應具備足夠之功能及設備，且在最大產能或服務規模下處理廢（污）水，均能使處理後之廢（污）水符合本法及其相關規定之義務。系爭下水道系統於93年4月1日起，由工業局與被上訴人簽訂系爭契約，委託被上訴人經營，乃原審確認之事實。依被上訴人向原審提出之系爭契約（原證20）第2條第2、3、13項規定，委託範圍為所有為維持下水道系統正常運作所需之全部工作及費用負擔，除雨、污水下水道系統之檢視、清理維護、更新，污水及污泥處理設備之操作、維護、更新外，尚包括因應廢污水量增加或法規修改所需之擴建或提昇處理等級建設，以及下水道與其他環境保護等相關法令所規定之工作等項，被上訴人自簽約日起，取得契約規定期限內營運中心之經營權，代表工業局執行該營運中心之工作；被上訴人應於契約期間持續辦理契約所規定之工作，該下水道系統之放流水及污泥處置均須符合相關法規之規定；第2條第6項則規定被上訴人得依其與下水道用戶所簽訂契約之約定方式，記錄下水道用戶每月委託處理廢污水之水量及平均水質資料，並以契約約定之使用費費率計算後，向下水道用戶收取污水處理系統使用費。若該契約內容無誤，被上訴人非僅在接替「觀音工業區服務中心」利用觀音污水處理廠原有設施經○○○區○○○道系統用戶廢污水處理及該設施之維護工作，尚包括擴充設施使該污水廠之處理設施具備足夠之功能及設備，以符合環保法令之要求。透過該委託契約，被上訴人顯為履行上述環保法令義務之實際行為人。
（五）上訴人就觀音污水廠經人檢舉於被上訴人受託代為操作期間有違規繞流排放廢（污）水及污泥等情事，經調查後，已以觀音工業區服務中心所轄觀音污水廠因長期功能不足以妥善處理廢（污）水，違反上開水污染防治法第19條準用第18條授權訂定之水措管理辦法第12條規定，依同法第47條規定，對該服務中心予以裁處60萬元罰鍰，並限期改善等情，業經原審確認屬實。此外，上訴人另依行政罰法第20條第1項規定，對被上訴人為本件追繳處分；及依同法條第2項規定，對工業局因系爭契約向被上訴人收取之回饋金亦予追繳（此部分爭訟業經原審法院99年度訴字第2451號判決：訴願決定及原處分關於追繳工業局所得利益逾新臺幣壹佰肆拾柒萬貳仟柒佰壹拾叁元部分均撤銷；工業局其餘之訴駁回。工業局上訴後，已經本院100年度判字第2175號判決駁回其上訴確定在案）。次依卷附本件原處分及上述對觀音工業區服務中心之裁處書所載處分事實，乃觀音污水廠在被上訴人受託代操作管理期間，處理能力不足，致長期平均日實際處理量超過設計處理量以進行操作，為規避環保主管機關之稽查，有違規繞流偷排廢水、廢污泥，及使用許可登載廢（污）水處理方式以外化學處理藥劑且未作成紀錄等項，若為實情，則被上訴人就該服務中心因該違反水污染防治法第19條準用第18條授權訂定之水措管理辦法第12條規定行為，遭受處罰而言，似可認屬違反該行政法上義務之實際行為人，且已合致行政罰法第20條第1項規定其中「須行為人實施違反行政法上義務之行為。」「須行為人係為他人利益而實施行為」「須因行為人實施之行為致他人違反行政法上義務應受處罰，而行為人未受處罰」之要件。詳言之，設置相當足以處理系爭下水道系統最大產能或服務規模下之污水處理設施乃法令課與觀音區服務中心之義務，被上訴人依系爭契約原應為服務中心之利益善盡該項行政法上義務，卻未為作為（消極不實施）；並致觀音區服務中心遭上訴人裁處罰鍰，而被上訴人未受處罰；若然，能否謂其非屬實施該違章行為之人？且非為觀音工業區服務中心之利益？實值研求。原判決以被上訴人與工業局所訂契約，乃由其經營系爭下水道系統，負責其正常運作所需之全部工作及費用，並無設施之設置義務，不生違反水措管理辦法第12條第1項第1款規定問題，不得視其為行政罰法第20條第1項之「行為人」為由撤銷原處分，核與上開契約內容不符；另所為被上訴人若確有廢污水處理設施不足情事，乃系爭契約債務不履行問題，並無為觀音工業區服務中心之利益實施違反行政法上義務，亦非允洽。惟因本件被上訴人對上訴人原處分指稱之違法事實仍有爭議，原審復未予查明認定，本院尚無從為判斷。
（六）第按我國行政訴訟係採取職權調查原則（行政訴訟法第125條第1項及第133條規定參照），其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。在撤銷訴訟，事實審法院原則上應依職權（包含行使闡明權促使兩造當事人主張事實及提出證據）查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判，不得僅指出行政機關調查事實有如何缺失，而撤銷行政處分，要求行政機關自行查明事實。又行政行為之內容應明確，為行政程序法第5條所明文，此條規定之目的，在求行政行為內容之明確，俾利相對人遵循或尋求救濟。故處分之內容，依其文字雖尚有所不明，但若可經由整體處分意旨或解釋而知之者，即非所謂不明確。本件原處分主旨明載：「貴公司受託代操作管理之觀○○○區○○道系統有違反『水污染防治法』第19條情事，貴公司並因而受有財產上之利益，本署依『行政罰法』第20條第1項規定追繳貴公司所得利益……」；說明欄之法令依據亦載：「（一）水污染防治法第19條準用第18條授權訂定之水措管理辦法第12條第1項第1款。（二）行政罰法第20條第1項。」可認上訴人所指被上訴人實施之「違反行政法上義務行為」係指被上訴人廢污水處理設施功能不足，違反水措管理辦法第12條第1項第1款規定，似已明確。原判決初亦同此認定；惟嗣復以依原處分附件「觀音工業區聯合污水處理場功能不足裁處事實理由書」三、違法事實判定表１（下稱違法事實判定表１）列載6項違法行為以觀，上訴人所指被上訴人「違反行政法義務行為」究僅限於設施功能不足，抑或擴張至違法事實判定表所列排放污水，不符放流水標準，乃至於該表所列共6項違章行為（包含廢污水處理系統設有溢流管、繞流管之行為等），所列舉之各種違章行為，究係單一行為，抑或多數行為，有無「牽連」關係，乃至於一行為是否有行政罰競合，以及上訴人為本次不法利益之追繳，其效力是否及於原處分附件所載之所有違章行為，抑或僅及於其中若干之疑義，均無從明晰，致無從判斷上訴人所追繳被上訴人不法利益之「行為」何指，有違行政程序法第5條行政處分明確性之基本要求等由，據為撤銷原處分之理由；核其前後論述顯有矛盾而違論理法則；且原判決所指違法事實判定表１附註欄，已載稱：「項次3-6之違法行為另為裁處，不納入此次處分作業考量」，佐以上述原處分本文意旨，則系爭追繳處分之相關「行為」乃設施功能不足，甚為明確。另自原處分所附裁處事實理由書五、（一）1.就觀音工業區服務中心之裁處內容載稱：「……觀音污水廠功能不足係屬長期現象，期間內排放大量污染物質至地面水體，嚴重污染環境。……又該廠放流水水質檢測不符標準之原因皆由功能不足所造成，是以功能不足之裁處，亦應包含放流水不符標準之懲處效果……綜上，本案予以裁處觀音工業區服務中心……」；2.就榮工處（即被上訴人）之裁處內容載稱：「按前述事實中，榮工處因功能不足而偷排之不法利益，均為榮工處所得利益……」；顯見裁處事實理由書係就違章義務人觀音工業區服務中心及應追繳不法利益人（被上訴人與工業局）之處分事實合併記載，惟已指明此次係就功能不足為裁處；另上訴意旨亦主張其於原審已說明：被上訴人行為略可區分為長期未使廢污水處理具備足夠之功能及設備（即消極利益）、放流水不符合排放放流水標準（不當得利較難認定）及廢污水處理長期未經正常應處理程序排放（即消極利益），惟由限縮解釋及合目的性解釋，均為「在功能不足情形下未妥善處理廢污水」之範疇內（參原審判決第13頁），並無不明確等詞。是上開違法事實判定表１，雖列6項違章行為，然已註記項次3-6之違法行為另為裁處，不納入此次處分作業考量，則上訴人項次3-6之記載，是否僅在印證污水廠確有功能不足之違章？若然，原處分是否會因該附件之記載致生欠缺明確性之違法，容有斟酌餘地。縱有未明，依上說明，核屬事實審法院所應調查審認事項，尚不得僅指出行政機關調查事實有如何缺失，而撤銷行政處分。再者，系爭處分所指「違法行為」若無不明確，則上訴人就上述表１附註所稱項次3至6之違法行為如另為裁罰，是否違反行政罰法第24條，得否再依第20條第1項另行追繳不法利益，均非本件所應審酌者，原判決以之質疑原處分之適法性，亦有未洽。
（七）又行政罰法第20條第1項規定之追繳，旨在剝奪不當利得，並非行政罰，已如上述。原判決以被上訴人未經營觀音污水廠時，該廠即有功能不足，排放水水質不佳，並有溢流狀況之問題，國家之行政機關工業局就自己所規劃之工業區尚且無力經營其下水道系統，以承擔工業區內工廠用水需求，乃轉委私法人之被上訴人，如何期待私法人能即時配合經濟部之工業政策所需而為妥善經營，且臺灣各○○○區○○道系統污水廠功能因設施不足致生水污染，已非單一事件，而為結構性問題，理應由經濟部與上訴人共謀解決，或以行政指導方式逐步協助委外單位改善，或以行政計畫方式為工業區內工廠數量之控制，殊非以「重罰」某一委外單位而得收其效，系爭契約之安排非用以脫法或規避行政處罰，並非行政罰法第20條第1項所擬規範對象等云，核與該條項追繳處分性質上並非制裁，與責任能力、責任條件無關之意旨未合。況所稱工業局規劃不當、污水廠功能於訂約前早已不足而有違法排放等情，縱或屬實，亦為被上訴人訂約前應衡量自己履約能力之問題，既已締約，且約明委託範圍包括擴充設施使該污水廠之處理設施具備足夠之功能及設備，以符合環保法令之要求；自不能一方面坐收○○○區○○○○○道系統用戶及未來新用戶收取高額使用費之利益，一方面又以無力改善理由圖免受本件追繳處分。至上開事由之存在及是否為結構性問題並有由政府介入解決等項，核屬上訴人於決定追繳及追繳範圍之裁量時應予斟酌者，尚與追繳要件不同。
（八）再按行政罰法第20條第1項之追繳，其範圍以行為人因違反行政法上義務行為「所受財產上利益價值範圍內」為限，包含「其行為之對價或報酬」或「直接因其行為而獲得財產上利益」，且於此範圍內，賦予主管機關裁量權，惟應以考量社會正義之理念為依歸，並應遵循裁量之界限，不得有裁量瑕疵之情形。此項裁量應斟酌之因素包括：違反行政法上義務行為之意義與效果、所受財產上利益範圍、第三人之請求權、他人重複實施之危險、符合法秩序之必要性、追繳對關係人之影響、為追繳而調查事實所需費用、比例原則等一般法則。就本件而言，若被上訴人有上訴人所指未使觀音污水廠設施具備足夠之功能與設備之違法行為，致有長期非法排放，污染環境之事，則因未提供足夠設施所減少之費用與支出，固屬其所受財產上消極利益價值，然設施不足既為非法排放廢污水之導因，則本應以功能完足之設施處理後排放，卻因功能不足未合法處理即予排放，仍○○○區○○○道系統用戶收取使用費，能否認收取使用費之利益與其行為無直接關聯性，非其所受財產上利益價值？原判決以被上訴人設施不足與基於廢污水委託處理契約○○○區○○○道系統用戶收取之使用費多寡無涉，認上訴人追繳被上訴人向下水道系統用戶收取之使用費，與行政罰法第20條第1項要件不合，容有再斟酌必要。至原處分所為追繳金額之計算方式是否正確及有無依上述原則妥適裁量，因被上訴人是否有實施上訴人指述之違法行為，尚未經原審查明認定，本件已否具備追繳之要件，尚屬未明，本院自難就此逕為論斷。惟發回後，原審若查認本件符合追繳要件時，宜審慎衡酌上訴人所為追繳金額之裁量是否合於上開因素及比例原則，以符法制。
（九）綜上所述，原判決既有上開違誤，並其違法影響判決結論，故上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即有理由；又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決；故將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 侯 東 昇法官 江 幸 垠法官 林 金 本法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 12 月 22 日
書記官 邱 彰 德