最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2248號上 訴 人 楊玉洲
陳文忠王錫溪林連宗林添旺林順長林宗良林富玲陳福田魏清水張金鐘洪德勝施月英共 同訴訟代理人 張譽尹 律師
蔡雅瀅 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 江宜樺
參 加 人 行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局代 表 人 楊文科訴訟代理人 蔣大中 律師
莊郁沁 律師上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國99年12月30日臺北高等行政法院99年度訴字第658號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、中部科學工業園區第四期（二林園區）（下稱中科四期二林園區）籌設計畫，經行政院函行政院國家科學委員會（下稱國科會），原則同意並照行政院交據經濟建設委員會（下稱經建會）民國97年10月20日審議結論辦理。參加人國科會中部科學工業園區管理局據以檢送中科四期二林園區開發計畫及細部計書（下稱系爭開發計畫），經彰化縣政府附查核意見，請被上訴人審議。案經被上訴人區域計畫委員會專案小組與行政院環境保護署（下稱環保署）環境影響評估審查委員會（下稱環評會）併行審查，環評會有條件通過環境影響評估審查。迄經被上訴人之區域計畫委員會98年11月5日第265次審查會及同年月12日第265次審查會延續會議，作成19點決議請參加人於3個月內補充修正，送內政部營建署（下稱營建署）查核無誤後，核發許可函。旋被上訴人98年11月16日台內營字第09808114091號函（下稱原處分），依區域計畫法第15條之1規定，為開發之許可。函內說明系爭開發計畫用地面積631.0961公頃，變更使用分區為工業區，使用地變更為丁種建築、特定目的事業、交通、遊憩、水利及國土保安等用地，請按許可之計畫辦理使用分區與使用地變更及申請開發；並請洽彰化縣政府、國科會、經濟部水利署（下稱水利署）、交通部公路總局等相關機關協助確實執行。其間，上訴人申請參加被上訴人之區域計畫委員會第265次審查會，並准予陳述意見，惟因部分發言者未依會議進行程序與規定，按主席指示於發言後離席，致無法進行系爭開發計畫後續委員就實質內容討論之程序，乃訂於98年11月12日召開第265次審查會延續會議，以接續進行前次會議尚未完成之議程，故未讓上訴人再進入會場。至所提申請書及書面意見，業於會議當日影印分送與會委員參考，並列入該次會議紀錄附件。上訴人不服，以提起訴願逾三個月訴願機關未為決定為由，提起行政訴訟，審理中行政院訴願決定：「關於不服原處分部分訴願駁回。其餘部分訴願不受理。」，嗣經原審法院判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠、系爭開發許可，擅將農地變更為非農業使用，未先經中央主管機關之同意，違反農業發展條利第10條規定。㈡、且系爭開發許可，未優先檢討整併、利用閒置工業園區，反於地層嚴重下陷之優質農業區設置高耗水、高污染產業，於國土利用既不合理且不適當，違反區域計畫法第15條之2第1項第1款之規定。㈢、系爭開發許可處分，亦違反彰化縣農地資源空間規劃、彰化縣綜合發展計畫等縣市政府所為土地利用計畫，顯違反區域計畫法第15條之2第1項第2款之規定。㈣、況「中部區域計畫（第2次通盤檢討）草案」對彰化縣二林鎮係以農用為原則。㈤、又參加人未取得開發地區土地及建築物權利證明文件，逕自許可開發，違反區域計畫法第15條之2第1項第5款規定。㈥、而區域計畫委員會，屬獨立專家委員會，而機關代表兼任之區域計畫委員會委員，因故不能親自出席時，竟指派代表參與表決，是否「獨立」、「不可替代」，並非無疑，足見本案開發許可之合理性，以及相關專業者之判斷，具有高度爭議。㈦、按司法院釋字第546號解釋意旨，就區域計畫審查會議入場參加陳述意見，性質上為得反覆行使之權利，故具有確認利益，上訴人自得提起本件確認訴訟等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分、確認被上訴人98年11月12日以言詞及其他方式拒絕上訴人參加為當事人，入場陳述意見之行政處分違法。
三、被上訴人則以：㈠、本件農業用地變更確實已經中央農業主管機關行政院農業委員會（下稱農委會）同意，作為被上訴人審查開發許可之依據之一。至於農委會依法應否同意農地變更，係其依法行政所為之裁量，非被上訴人許可本案所應考量之事項。㈡、而系爭開發計畫基地之遴選作業係由國科會辦理後推薦彰化二林基地作為本案開發之位置，並由參加人依區域計畫法規定向被上訴人提出土地開發變更之申請，被上訴人則就其所遴選基地位置之土地利用及適宜性，依非都市土地開發審議作業規範之規定進行審查，而非依其遴選條件進行審查，經查核符合區域計畫法第15條之2授權訂定之非都市土地開發審議作業規範之相關規定，並經被上訴人之區域計畫委員會第265次審查會議延續會議委員多數決同意有案，自符合區域計畫法第15條之2第1項第1款規定之許可要件。㈢、又本件彰化縣政府函轉開發計畫書圖至被上訴人辦理審議時，即依據非都市土地使用管制規則第14條規定，於縣市政府辦理初審時查核並於上開查核表明確表示：「尚無地方自治法規所為之環境保護計畫」，㈣、且該項目係屬縣府權責；另環境影響評估業經環保署審議通過在案，且有關基地之遴選係由國科會所組成之「科學工業園區策略發展委員會」遴選推薦之基地，故符合區域計畫法第15條之2第1項第2款之規定。㈤、系爭開發計畫因無法達成協議價購，故係以徵收方式辦理；系爭開發許可確為區域計畫法第15條之2第1項第5款之例外，並未違反區域計畫法第15條之2第1項第5款之規定。且系爭開發計畫徵收程序被上訴人已依土地徵收條例第14條之規定許可辦理徵收，嗣經彰化縣政府公告徵收，並將未領取之補償費存入保管專戶，依土地徵收條例第21條第1項、第26條第3項規定，本件徵收程序皆已辦理完成。㈥、另被上訴人98年11月12日拒絕上訴人入場陳述意見之行為，不具行政處分之性質，縱認該行為屬於行政處分，上訴人對之提起確認之訴亦不具確認利益。又依行政程序法之規定，陳述意見係以書面為原則，言詞為補充。被上訴人於98年11月12日召開第265次審查延續會議當天未同意上訴人入場以口頭陳述意見，然仍同意其以書面陳述意見，並當場將其書面影印予各與會委員參考，並無違反行政程序法第23條規定之情事。至惟被上訴人邀請彰化農田水利會、台糖公司、台電公司等機關參與98年11月12日召開區域計畫委員會第265次延續會議，並非以土地所有權人之地位列席陳述意見，而係針對相關公共設施議題列席討論等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠、查本件係屬行政院核定之國家重大建設開發案，符合農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第7點、第9點變更使用之前提要件，前業經行政院函明示原則同意開發。嗣營建署函請參加人依據98年4月28日區域計畫委員會第2次專案小組會議決議補正資料，並請農委會予以審查回復。經農委會函覆營建署：「應藉由區域計畫委員會單一窗口之審議平台匯聚各主管機關意見，進行實質審查以決定是否同意開發許可。本會尊重縣（市）主管機關之審查意見。」，其後彰化縣政府再表示同意本件開發許可及用地變更，惟依規定仍須送區域計畫委員會審查。再者農委會99年6月30日函亦再次明確記載：「本案已踐行農業發展條例第10條第1項之程序。」，故本件農業用地變更確實已經中央農業主管機關農委會同意。㈡、現行共有臺灣北、中、南、東四個區域計畫，而本案基地係位屬中部區域計畫範圍內。查本案基地係國科會請參加人採分階段方式辦理開發，故由參加人函請中部各縣市及經濟部工業局，提供適合開發作為第四期中部科學園區之基地。又內政部區域計畫委員會第3次專案小組審查意見第4點揭示：「依行政院經濟建設委員會97年9月審查意見：有關中部區域計畫第2次通盤檢討草案內容，請依據各部會所提意見辦理修正。且行政院國科會與中科管理局已提供已確定辦理開發之中部科學工業園區基地相關資料並請本部納入中部區域計畫第2次通盤檢討草案。」。另營建署城鄉發展分署於98年11月12日第265次區域計畫委員會延續會議時亦表示：「中部科學工業園區未來如辦理開發，不得位於環境敏感地區、森林區、重要水庫集水區等相關地區。嗣因中部科學工業園區第四期（二林園區）開發籌設計畫案經行政院審議原則同意，乃依行政院國科會之意見而辦理檢討草案內容之修正。」。至於本案之環境影響評估，係屬環保署權責，而俟本案之環境影響評估經環評大會審議通過後，始提報內政部區域計畫委員會（大會）辦理審議，並經區域計畫委員會討論後決議有條件通過。本案符合區域計畫法第15條之2第1項第1款規定：「於國土利用係屬適當而合理者」之許可要件。㈢、查本案係由彰化縣政府檢送本案開發計畫書圖及受理開發案件查核表予被上訴人，而依據彰化縣政府所送前開查核表第6欄已載明：「本案不違反地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫。」。而基地之選址，係由本案之中央目的事業主管機關－國科會，於97年2月25日組成「科學工業園區策略發展委員會」並針對中部各縣市及經濟部工業局所提報之用地進行遴選作業，依據環境條件、開發潛力、開發執行等3個面向、10項準則及28項指標等進行評估，最後依據總評分而推薦彰化縣二林基地為中部科學工業園區第四期之開發基地。綜上，彰化縣政府於98年3月10日函轉本案開發計畫書圖至被上訴人辦理審議時，即依據非都市土地使用管制規則第14條規定於縣市政府辦理初審時查核並於上開查核表明確表示：「尚無地方自治法規所為之環境保護計畫」，且該項目係屬縣府權責；另本案之環境影響評估業經環保署審議通過在案，且有關本案基地之遴選係由國科會所組成之「科學工業園區策略發展委員會」遴選推薦之基地，故本案符合區域計畫法第15條之2第1項第2款之規定。
㈣、又查本案經參加人通知案內土地所有權人，並與土地所有權人協議價購，其有關協議價購之相關事項包括地價、地上物等之協議條件、稅法及徵收補償相關規定及達成協議或協議不成之處理，實已踐行申請徵收要件之規定，行政機關自得以徵收方式取得產權，殆無疑義。再者，區域計畫法雖規定許可開發應取得開發地區土地及建築物權利證明文件，惟本件情況屬《非都市土地開發審議作業規範》總編第6點之附件二、附件三中明列之例外情形。本件因既已符合土地徵收條例相關規定得以徵收並已循相關規範之規定辦理，自無須提出權利證明文件。從而，本件係依科學工業園區設置管理條例第12條之程序辦理，且符合土地徵收條例、區域計畫法第15條之2第1項第5款、非都市土地開發審議作業規範總編第6點及其附件三之申請書－五、土地及建築物權利證明文件之第（四）點之規定內容，並無任何違法之情事。㈤、又二林園區基地範圍內土地之徵收程序被上訴人已依土地徵收條例第14條之規定許可辦理徵收，嗣經彰化縣政府公告徵收，並將未領取之補償費存入保管專戶。故本件徵收程序皆已辦理完成，至於有關基地範圍內私有土地及私有建物之徵收及補償，被上訴人已請參加人確實依據被上訴人區域計畫委員會第265次審查會延續會議決議第5點辦理，均併此說明。㈥、再查區域計畫委員會，實務上機關代表兼任之委員，均由被上訴人以公文函請有關機關推派代表兼任區域計畫委員會委員，而非逕邀有關機關之個人擔任委員，機關代表之委員於區域計畫委員會之意見表示，係代表機關意見，並無疑義。再依各級區域計畫委員會組織規程第13條之規定，是機關代表兼任之委員，得指派代表出席並參與會議發言及表決，且區域計畫委員會，屬專家委員會，依實務慣例應採取較低之審查密度。㈦、次按行政訴訟法第6條第1項規定，提起確認訴訟之要件，必須要有確認利益，然本件之內政部區域計畫委員會第265次審查會延續會議早已結束，且後續程序皆已陸續進行，上訴人早已無「可回復之法律上利益」，縱使系爭拒絕上訴人入場陳述意見之行為經確認為違法，亦已不具任何實益。上訴人雖稱此為得反覆行使之權利故具有確認利益云云，惟查本件審查程序進行中，被上訴人並未完全拒絕上訴人參加程序並陳述意見，實際上被上訴人之區域計畫委員會第265次會議業邀請部分上訴人楊玉洲等與會，給予陳述意見之機會。至98年11月12日召開第265次審查會延續會議，係接續進行前次會議尚未完成之實質內容討論議程，乃未再通知參與，惟所提申請書及書面意見，業於當日影印分送與會委員參考，向與會委員報告訴求事項，並列入該次會議紀錄附件，並非否定其享有參與程序之權利，僅係為維持審議過程之秩序故無法讓其隨時皆可入場陳述意見而已，至於上訴人所援引之司法院釋字第546號解釋內容與本件係針對參與區域計畫之審查會議，個別不同之區域計畫所涉及之權利及利益均不相同，且各該行政機關於審查會議依據當時情形所需執行之會議指揮亦均不相同，故參與會議並無重複發生之權利或法律上利益，且上訴人亦未能證明其未來有反覆行使參與區域計畫之審查會議之可能，該號解釋之意旨與於本件情形迥異，自無法比附援用。㈧、又行政程序與訴訟程序有別，故上訴人主張單向書面意見無法取代言詞陳述，請求確認該處分違法，洵無足採。至於被上訴人邀請彰化農田水利會、台糖公司、台電公司列席陳述意見，係因本案基地內部分土地為彰化農田水利會、台糖公司、台電公司所有，故請上開機關列席上開第265次延續會議備詢，上開機關並非以土地所有權人之地位列席陳述意見，係針對相關公共設施議題列席討論。㈨、綜上，本案雖程序上有些微瑕疵，惟依兩造與參加人主張以及全部卷證暨原審法院依職權調查之資料，整體綜合判斷，則瑕不掩瑜，且無逾越權限或濫用權力情事，程序上輕微之瑕疵尚不足以影響整個系爭開發許可處分之合法性。系爭區域計畫委員會第265次審查會延續會議早已結束，且後續程序皆已陸續進行，上訴人復未能舉證有反覆參與類似區域計畫委員會會議機會，已無確認之法律上利益等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：㈠、按不服中央或地方機關之行政處分循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，惟所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括經濟上、情感上或事實上之利害關係在內。查本件被上訴人之系爭開發許可處分，准許參加人在彰化縣二林鎮設置二林園區，原判決以上訴人13人，其中楊玉洲、陳文忠、王錫溪等3人均住彰化縣二林鎮萬合里，在本開發區內並有土地，系爭開發許可處分執行後，勢必直接影響上訴人3人權益，自得對之提起行政訴訟。至於其餘上訴人張金鐘等10人並非系爭開發案範圍內之居民或土地所有權人，與該開發許可處分實無直接法律利害關係，其提起本件訴訟，因認顯欠權利保護必要，依法自屬無誤，上訴意旨主張原判決否定開發區外鄰近居民之權益，有適用行政訴訟法第4條之違法云云，惟查倘未以開發區域內居民作為權益保護之範圍，則其週邊究應以多大範圍始得界定其權益保護之區域，則乏依據，況除上訴人楊玉洲等3人外之其餘上訴人等，復未能舉證其因系爭開發案，有何直接影響及其實質權益，從而上訴人此部分主張，自無可採。㈡、按農業發展條例第10條第1項規定：「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」次按農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點第7點規定：「非都市土地特定農業區非屬經辦竣農地重劃之農業用地，符合下列情形之一者，得同意申請變更使用：（一）因防止災害、國防需要、規劃農民住宅所需之用地。（二）國家重大建設計畫。……。」同要點第9點規定：「一般農業區之農業用地，經目的事業主管機關核准其事業計畫者，得同意申請變更使用。」查本案係屬行政院核定之國家重大建設開發案，符合上開要點第7點、第9點變更使用之前提要件，並經行政院函明示原則同意開發。另農委會亦以98年6月18日農企字第0980136598號函回覆營建署稱：「‥‥‥應藉由區域計畫委員會單一窗口之審議平台匯聚各主管機關意見，進行實質審查以決定是否同意開發許可。本會尊重縣（市）主管機關之審查意見。」，其後彰化縣政府復表示同意本件開發許可及用地變更，惟依規定仍須送區域計畫委員會審查。再者農委會99年6月30日函亦再次明確記載，本案已經彰化縣政府表示同意本案農地變更審查意見，且經該會代表於內政部區域計畫委員會審議程序終結前表示符合上開要點等相關規定，實已踐行農業發展條例第10條第1項之程序等情屬實，足徵本件農業用地變更確實經中央農業主管機關農委會之同意，上訴意旨仍稱本件變更非農業使用，未踐行法定程序云云，即無足採。㈢、又按區域計畫法第15條之2第1項第1款規定：「依前條第一項第二款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發：一、於國土利用係屬適當而合理者。……前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」又依該法所擬定之區域計畫為目前國土利用計畫體系最高之法定計畫，現行共有台灣北、中、南、東四個區域計畫，而本案基地係位屬中部區域計畫範圍內。查本案基地係國科會請參加人採分階段方式辦理開發，故由參加人函請中部各縣市及經濟部工業局，提供適合開發作為第四期中部科學園區之基地。而營建署城鄉發展分署於98年11月12日第265次區域計畫委員會延續會議時亦表示：「中部科學工業園區未來如辦理開發，不得位於環境敏感地區、森林區、重要水庫集水區等相關地區。嗣因中部科學工業園區第四期（二林園區）開發籌設計畫案經行政院審議原則同意，乃依行政院國科會之意見而辦理檢討草案內容之修正。」。至於本案之環境影響評估，係屬環保署權責，而被上訴人係俟本案之環境影響評估經環評大會審議通過後，始提報內政部區域計畫委員會（大會）辦理審議，並經區域計畫委員會討論後決議有條件通過。至系爭開發計畫之需水，已經水利署98年9月2日經水源字第09851227470號函（見原審卷三被證十二）同意系爭開發計畫用水計畫書。另本案經參加人向水利署查詢結果，非位於經濟部已公告之嚴重地層下陷區。惟系爭開發計畫於被上訴人之區域計畫委員會審查過程，有關基地地質部分及工研院能環所近年來之地盤下陷監測資料顯示，二林地區已成為新的地層沉陷中心等進行實質討論及請申請人補充相關資料，經濟部地質調查所查核後表示無意見，另被上訴人區域計畫委員會地質學者專家李委員錫堤書面審查表示接受回覆內容，均於被上訴人區域計畫委員會第265次審查會延續會議決議有案，另參加人承諾不抽取地下水地等事項，亦納入開發許可函，作為後續開發執行事項(見原處分卷所附該次會議紀錄第5頁)，足徵本案符合區域計畫法第15條之2第1項第1款規定：「於國土利用係屬適當而合理者」之許可要件，並無上訴意旨所主張原判決有適用區域計畫法第15條之2第1項第1款之違誤。㈣、另臺灣中部區域計畫（第1次通盤檢討）係為上位指導計畫(參原審卷二原證83 )，並無對二林地區作明確詳細發展定位，是二林地區相關開發區位之排除，應回歸臺灣中部區域計畫（第1次通盤檢討）相關限制發展地區或有關法令應予禁止或限制建築之規定，而系爭開發計畫並非位屬上開限制地區，自無違反臺灣中部區域計畫（第1次通盤檢討）之情事。
㈤、再彰化縣政府以98年8月10日府農務字第0980185318號函（參原審卷一被證五）表示同意本件開發許可及用地變更：「本案經本府審查結果，申請基地範圍非屬保安林地及非屬現有或規劃中之養殖生產區，且依申請人原送計畫書已依規定規劃設置三十公尺以上寬度之隔離綠帶或設施且設置專管排放廢污水，並無『農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點』第5點不同意變更使用之情事‥‥‥。」且農委會99年11月2日農企字第0990167421號函（參原審卷五被證十七）亦明確表示：「本案並無前述審查作業要點第5點不同意變更使用之情事，同時表達對本案農地變更審查予以同意之意見，復經農委會代表於貴部區域計畫委員會審議程序終結前表示符合上開要點等相關規定，故實已踐行農業發展條例第10條第1項有關不影響農業生產環境完整之審認及同意變更之程序規定。」準此，系爭開發許可亦已符合農業發展條例第10條規定中「農業用地變更應不影響農業生產環境完整」之要件。此部分雖為原判決所漏論，惟因不影響及原判決結論，爰於本院判決補充之。㈥、至「彰化縣農地資源空間規劃計畫」僅係農委會補助地方政府所為之一般研究計畫，並非基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫，不具法定計畫之地位，非區域計畫法第15條之2第1項第2款規範之標的。此復有農委會99年6月30日農企字第0990141012號函（參原審卷三被證八）：「四、另本會補助各縣（市）政府辦理之農地資源空間規劃計畫，係為因應未來『國土計畫法』（草案）立法通過後，劃設農業發展地區所辦理之前置作業，尚無法定地位亦非屬農業發展條例第8條所稱之農地利用綜合規劃計畫。惟其規劃內容仍可提供縣（市）政府作為考量農地釋出與否或輔導產業發展資源投入等參據。」可稽。又「彰化縣綜合發展計畫」（參原審卷一原證17）亦非屬法定計畫，其僅係作為地方政府施政之參考計畫，而無法令規定據以推動及公告實施，自非屬地方自治法規所為之土地利用計畫。從而原判決認此等計畫並非法定計畫，並無上訴意旨主張有適用法令不當之違法。㈦、另系爭開發計畫係由彰化縣政府以98年3月10日府建管字第0980055770號函（參原審卷一被證七）檢送本案開發計畫書圖及「直轄市、縣（市）政府受理開發案件查核表」予被上訴人，並於前開查核表第6欄載明：「本案不違反地方自治法規所為之環境保護計畫。」雖空白未註明不違反地方自治法規所為之土地利用計畫。惟未註明並非當然得推論為有違反計畫之情事，亦有可能係地方政府並無依地方自治法規擬定土地利用計畫，故予以空白。原判決固僅略載彰化縣政府所送前開查核表第6欄已載明：「本案不違反地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫。」惟上訴人尚無法舉證系爭開發案有違反何地方自治法規所為之土地利用計畫，自難僅因原判決疏載，即論原判決有理由與卷證資料矛盾之違法。㈧、按區域計畫法第15條之2第1項第5款規定：「依前條第一項第二款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發：……五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」而依前開區域計畫法第15條之2第2項所訂定之非都市土地開發審議作業規範總編第6點規定：「申請人申請開發許可，應檢具下列書圖文件：（一）申請書。（二）開發計畫書圖。（三）涉水土保持法令規定應檢附水土保持規劃書者及涉及環境影響評估法令規定應檢附書圖者，從其規定辦理。前項第一款及第二款書圖文件格式如附件二、附件三。」又依前開審議作業規範附件二之申請書中記載-五、土地及建築物權利證明文件：「（一）私有土地所有權人同意書。（二）公有土地管理機關勘察之處理意見。（三）公有土地或未登記土地之同意合併開發或核准讓售證明文件。（四）如依『土地徵收條例』、『農村社區土地重劃條例』或『促進產業升級條例』等規定辦理者，從其規定。
（五）其他。」(參見原審卷一被上訴人所提附件三、四)。又依土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，……應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」經查本案經參加人於98年7月17日開會通知單通知案內土地所有權人於98年7月30日協議價購，惟未達成協議，此有參加人用地取得協議會會議紀錄附卷可稽(參原審卷二上訴人所提原證38)，因而，被上訴人無從取得土地所有權人同意書之權利證明文件，而採取徵收方式取得產權，依法自無違誤。而土地徵收之程序本即須於開發許可之後始得辦理，否則於許可開發前即先辦理徵收完成原土地所有權人發價作業，其後開發計畫如未能許可，所發出之土地價金難以收回，徒增收回價金作業之繁複並有使基層執行土地徵收公務人員滋生圖利土地所有權人之困擾，是在此情況下《非都市土地開發審議作業規範》總編第6點之附件二乃明列可依土地徵收條例方式辦理。從而本件因既已符合土地徵收條例相關規定得以徵收並已循前開相關規範之規定辦理，自無須提出權利證明文件，並無上訴意旨所主張本件有違反區域計畫法第15條之2第1項第5款規定之情事。
㈨、另被上訴人雖拒絕上訴人等參加98年11月12日第265次審查延續會議入場以口頭陳述意見，惟原判決業已敘明本件審查程序進行中，被上訴人已依行政程序法第23條之規定依職權邀請當地鄉鎮公所代表、里鄰長及依據彰化縣政府所提供可取得其通訊地址之私有土地地主參與本案之區域計畫委員會相關專案小組會議，且被上訴人之區域計畫委員會第265次會議業邀請部分上訴人楊玉洲等人與會，給予陳述意見之機會。至98年11月12日召開第265次審查會延續會議，係接續進行前次會議尚未完成之實質內容討論議程，且上訴人等所提申請書及書面意見，業於當日影印分送與會委員參考，向與會委員報告訴求事項，並列入該次會議紀錄附件，並非否定其享有參與程序之權利，僅係為維持審議過程之秩序故無法讓其隨時皆可入場陳述意見而已，況被上訴人邀請彰化農田水利會、台糖公司、台電公司等土地所有權人，乃且係因彰化農田水利會涉及本基地中期用水需調撥農業用水、台糖公司涉及基地內台糖小火車路線規劃、台電公司涉及基地內變電所用地之綠覆率及透水率比例待確認等議題，故請上開機關列席上開第265次延續會議備詢，上開機關並非以土地所有權人之地位列席陳述意見，此觀諸第265次會議、第265次延續會議紀錄附原處分卷可參，從而被上訴人未准許上訴人等參與該延續會尚不影響及上訴人等之權益，自無違行政程序法第23條等規定，依法自無違誤。上訴人主張確認被上訴人拒絕上訴人等參加該延續會，有違反比例、平等原則及行政程序法第23條規定，自無足採。㈩、至上訴意旨其餘如指摘原判決未依職權調取中部區域計畫第2次通盤檢討草案等，無非係就係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，或就原審已論斷者，泛言未論斷，或就原審所為論斷，泛言其論斷矛盾，尚非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。、綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 29 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 劉 介 中法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 100 年 12 月 30 日
書記官 黃 淑 櫻